CC BY
75УДК 346.7
МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ЗДРАВООХРАНЕНИИ: ЮРИДИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Д.С. Зверев, О.И. Коломок, А.С. Крапивенский
MODELS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN HEALTH CARE: THE LEGAL ASPECT
D.S. Zverev, O.I. Kolomok, A.S. Krapivensky
Аннотация. В статье рассматриваются наиболее востребованные на сегодняшний день (применяемые на практике на территории Российской Федерации) модели государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения. Авторов в первую очередь интересуют юридические нюансы, препятствующие максимально эффективному применению данных моделей в современных российских и мировых экономических реалиях. В работе использовались следующие методы: качественный анализ нормативно-правовых документов и научной литературы, системный, функциональный, сопоставительный (компаративный) и маркетинговый анализ. Основываясь на полученных результатах исследования, делаются выводы о необходимости совершенствования действующего российского законодательства в сфере государственно-частного партнерства. Приводящиеся в статье выводы и практические рекомендации позволяют более эффективно использовать потенциал государственно-частного партнерства в здравоохранении на федеральном уровне, уровне субъектов федерации и уровне отдельных муниципальных образований.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, нормативно-правовые акты, экономическая модель, совершенствование законодательства, здравоохранение.
Abstract. The most popular today (applied into the practice on the territory of the Russian Federation) models of public-private partnership in the health sector are analized in the given article. Authors are primarily interested in legal nuances, which prevent the most effective use of data models in the modern Russian and global economic conditions. The following scientific methods were used by the author: qualitative analysis of regulatory documents and scientific literature, also as system, functional, comparative and marketing kinds of analysis. Based on the results of the study, the authors make conclusions about the need to adjust the existing Russian legislation in the field of public-private partnership. The conclusions and practical recommendations, given in the article, allow to use the potential of public-private partnerships in the health sector rather more effective on the federal level, level of subjects of Federation and municipal level.
Keywords: public-private partnership, regulations, economic model, improvement of legislation, public health.
<4Ь
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
Государственно-частное партнерство (далее: ГЧП), согласно ст. 3 Федерального закона от 13 июня 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2], представляет собой вид сотрудничества, «юридически оформленного на определенный срок и основанного на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, .. .заключенного... в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».
Модельный закон субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства» [5] в ст. 3 определяет ГЧП как «привлечение субъектом Российской Федерации. юридического лица либо объединения юридических лиц, либо индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной (социальной) инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на основе разделения рисков, компетенций и ответственности», подчеркивая при этом (ст. 2), что «целями участия субъекта Российской Федерации. в проектах государственно-частного партнерства является развитие общественной инфраструктуры для обеспечения экономического роста, улучшение качества услуг, предоставляемых с использованием общественной инфраструктуры, повышение эффективности эксплуатации общественной инфраструктуры, достигаемого за счет привлечения внебюджетного финансирования капитальных вложений и оборотного капитала предприятий, осуществляющих эксплуатацию общественной инфраструктуры и предоставление услуг с ее использованием».
БК РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ [1] в ст. 179.2 предусматривает наличие государственных и муниципальных гарантий для обеспечения гарантий возврата частным партнером заемных средств как важный инструмент развития ГЧП.
Согласно п. 10 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Россий-
<jb
МФЮА МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
ской Федерации» [4], к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере охраны здоровья относится установление порядка осуществления медицинской деятельности на принципах государственно-частного партнерства в сфере охраны здоровья.
Данные нормативно-правовые положения в своей совокупности показывают актуальность развития и совершенствования системы ГЧП как в целом для российской экономики, так и, в особенности, в сфере здравоохранения. Кроме того, актуальность тематики исследования подтверждается также тем, что, во-первых, именно данный вид социального партнерства представляет собой приоритетное направление для решения проблемы импортозамещения в современных социально-экономических реалиях, и, во-вторых, здоровье нации и возможность для населения пользоваться качественными, доступными медицинскими услугами и препаратами являются одними из ключевых индикаторов, позволяющих судить об уровне развития страны в целом.
Рассмотрим наиболее распространенные в мире настоящее время на рынке здравоохранения модели государственно-частного партнерства:
- частный партнер (инвестор) строит медицинское учреждение, а потом продает его государству с условием дальнейшей аренды и управления - модель получила название BOLB (от англ. «buy», «own», «lease back» - покупка, владение, обратный лизинг);
- частный партнер (инвестор) строит медицинское учреждение и управляет им на основе заключения контракта с государством о предоставлении медицинских услуг определенной группе (группам) населения - эта модель получила название «Альзира» (от оригинального названия клиники в испанской провинции Валенсия, где модель впервые была применена на практике);
- частный партнер (инвестор) по долгосрочному контракту с государством создает, финансирует и эксплуатирует медицинское учреждение, а после завершения срока действия контракта оно переходит в собственность государства - модель получила название DBFO (от англ. «design», «build», «finance», «operate» -проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация);
- частный партнер (инвестор) за свой счет строит объект здравоохранения и использует его в течение всего расчетного срока эксплуатации (жизненного цикла), осуществляя ремонт и обслу-
cjb
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
живание, а государство оплачивает услуги по предоставлению объекта в пользование или публичные услуги, оказываемые с помощью такого объекта (такая модель носит название «Контракт жизненного цикла» - от англ. «Life Cycle Contract»).
Как видим, наиболее распространенные в мировой практике модели ГЧП в сфере здравоохранения предполагают участие в данной форме социально-экономического сотрудничества частного партнера именно в качестве инвестора.
Официальные отношения государства и частных структур в системе здравоохранения Российской Федерации регламентируются Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [3], который определяет порядок инвестирования средств государства в частный бизнес в рассматриваемой сфере деятельности в обмен на оказание услуг и поставки продукции.
Как отмечают исследователи [8], учитывая тот факт, что государственные и муниципальные медицинские учреждения в системе здравоохранения представлены более чем на 80 %, то для частных партнеров основным инвестором является государство (включая субъекты федерации), которое в свою очередь и определяет правила игры в этих взаимоотношениях.
И наоборот, прецедентов, когда частные компании в рамках ГЧП в здравоохранении занимаются инвестициями в приобретение основных фондов, в РФ крайне мало. В этом смысле развитие подлинного государственно-частного партнерства в нашей стране ограничено несовершенством нормативно-правовой базы по разграничению имущества организации.
В целом же в Российской Федерации можно выделить следующие основные причины, оказывающие негативное воздействие на развитие и совершенствование механизма государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения:
- несовершенство системы законодательства;
- недостаточный национальный опыт реализации проектов ГЧП в сфере здравоохранения (в советский период подобный опыт, естественно, отсутствовал);
<4Ь
МФЮА МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
- низкий уровень конкуренции на рынке медицинских услуг (за счет доминирования на нем организаций и учреждений государственного сектора);
- отсутствие системы государственных гарантий (свидетельством чего является неутешительная статистика судебной и правоприменительной практики [9] по делам, в которых сталкиваются интересы бизнеса и государства, и, по мнению бизнес-структур, их интересы незаконным образом нарушаются);
- ограниченность в современных экономических реалиях бюджетных ресурсов всех уровней (федеральных, субъектов федерации, муниципальных).
Следует отметить, что специфика складывающейся российской системы ГЧП в здравоохранении заключается в том, что большинство проектов реализуется на муниципальном уровне. Отсюда - еще один фактор, препятствующий нормальному развитию государственно-частного партнерства: практически полное отсутствие крупномасштабных проектов на федеральном и региональном уровнях, приводящее к высокой доле затрат, связанных с подготовкой документации для реализации проекта.
Среди перечисленных факторов, тормозящих эффективное развитие системы ГЧП в здравоохранении на территории Российской Федерации, ключевыми, на наш взгляд, являются именно несовершенство законодательства, а также отсутствие системы государственных гарантий (включая правоприменительную практику) для частных партнеров.
Совершенствование национальной системы ГЧП в здравоохранении должно строиться на изменении философской концепции данного вида социально-экономического партнерства, то есть приоритетным следует сделать использование государством частных партнеров именно как инвесторов, вкладывающих свои финансовые ресурсы в развитие отрасли, а не посредников, выполняющих роль механизма по перераспределению бюджетных средств (что, как правило, происходит сейчас).
В настоящее время эффективность государственно-частного партнерства в России недостаточно высока, что объективно признается и самим руководством Минздрава [7], при том, что сами объекты (как уже используемые, так и опциональные) ГЧП в данной сфере достаточно разнообразны и привлекательны [6]:
<4Ь
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
- объекты практического здравоохранения (первичная медико-санитарная помощь, развитие амбулаторная помощь, специализированная медицинская помощь);
- объекты медицинской и фармацевтической промышленности, медицинского приборостроения;
- специализированные образовательные объекты (медицинское постдипломное образование, включая профессиональную переподготовку и повышение квалификации кадров в медицине и здравоохранении);
- организация и проведение стажировок в ведущих мировых клиниках, создание центров по обмену опытом с привлечением зарубежных специалистов;
- ведение инновационной деятельности в здравоохранении (включая разработку и последующую коммерциализацию объектов промышленной собственности), развитие технологий;
- проведение экспертных исследований различного профиля в медицине и здравоохранении.
Сказанное выше свидетельствует о том, что в существенном
совершенствовании нуждается как нормативно-правовая база осуществления ГЧП в здравоохранении на территории Российской
Федерации, так и правоприменительная практика.
На законодательном уровне, как представляется, необходимо:
- установить нижнюю финансовую границу, при котором проект ГЧП может представлять интерес для государства (так называемый «предел рентабельности» и целесообразности);
- определить минимальный срок реализации проекта ГЧП, при котором государству уже будет выгодно в нем участвовать;
- зафиксировать минимальный уровень платежеспособности частного партнера, подающего заявку на организацию проекта ГЧП (в процентах от общей стоимости проекта), то есть наличия у него собственных финансовых ресурсов, необходимых и достаточных для успешной (качественной) реализации проекта.
Указанные меры будут способствовать:
- перенесению акцента использования частных партнеров в ГЧП в здравоохранении именно как инвесторов (не посредников в перераспределении бюджетных средств);
<jb
МФЮА МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
- общей активизации процессов государственно-частного партнерства как на территории Российской Федерации в целом, так и на территории отдельных субъектов Федерации и муниципальных образований (за счет их большей траспарентности);
- снижению количества необоснованных отказов частным инвесторам в участии в проектах ГЧП (понизят уровень коррупциогенности при принятии решений об участии государства в данных проектах со стороны государственных служащих различного ранга);
- санации сферы ГЧП от ненадежных частных партнеров и фирм-однодневок, декларирующих при участии в проекте лишь финансовые средства внешних заемщиков (включая бюджеты всех уровней).
Становится очевидным, что в случае вышеуказанного совершенствования юридических норм (включая правоприменительную практику) государственно-частное партнерство в здравоохранении на территории Российской Федерации получит новый импульс для целенаправленного и устойчивого развития.
Библиографический список
1. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_19702 (дата обращения: 27.11.2015).
2. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_182660 (дата обращения: 27.11.2015).
3. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_54598/ (дата обращения 27.11.2015).
4. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № З23-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_121895 (дата обращения: 27.11.2015).
5. Модельный закон субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации в проектах государственно-частного парт-
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
нерства» / Минэкономразвития Российской Федерации. URL: http:// economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/ privgovpartnerdev/doc20110222_08_temp (дата обращения: 27.11.2015).
6. Галстян Г.С. О перспективной модели государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения с привлечением управляющих компаний // Проблемы современной экономики. 2014. № 3. 302-305.
7. Министр Вероника Скворцова провела расширенное заседание Координационного совета Минздрава России по государственно-частному партнерству 10 марта 2015 года / Министерство здравоохранения Российской Федерации. URL: https://www.rosminzdrav.ru/ news/2015/03/10/2252-ministr-veronika-skvortsova-provela-rasshirennoe-zasedanie-koordinatsionnogo-soveta-minzdrava-rossii-po-gosudarstvenno-chastnomu-partnerstvu (дата обращения: 27.11.2015).
8. Резниченко Н.В. Модели государственно-частного партнерства // Вестник СПбГУ Сер. «Менеджмент». 2010. Вып. 4. С. 58-83.
9. Фрай Т., Яковлев А. Бизнес против чиновников // Российская газета. 2009. 20 января. № 686.
Д.С. Зверев
кандидат юридических наук
доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского финансово-юридического университета МФЮА E-mail: vmfua@bk.ru
О.И. Коломок
доктор педагогических наук, профессор директор Волгоградского филиала
Московского финансово-юридического университета МФЮА E-mail: Kolomok.O@mfua.ru
А.С. Крапивенский
кандидат социологических наук
заместитель директора по научной деятельности
Волгоградского филиала Московского финансово-юридического
университета МФЮА
E-mail: Krapivenski.A@mfua.ru
