CC BY
217
ИДЕИ И ПРАКТИКА: ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ
И.М. БУСЫГИНА
МОДЕЛЬ «ЦЕНТР - ПЕРИФЕРИЯ», ФЕДЕРАЛИЗМ И ПРОБЛЕМА МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Для любой территориально протяженной страны вопрос о характере взаимоотношений между центром и территориальными единицами (регионами) является одним из ключевых. На практике речь идет о степени политической и экономической автономии, которой обладают регионы. В России, при существующем среди экспертов и практиков консенсусе относительно принципиальной важности выстраивания «адекватных» (что бы под этим словом ни понимали) отношений между центром и регионами, территориальная проблема не решена до сих пор. Попытка перехода к федеративной модели - как существенная часть демократического транзита - оказалась несостоятельной.
Характер взаимоотношений между центром и регионами в России сегодня отвечает так называемой модели «центр - периферия»; чрезмерная централизация, отсутствие альтернативных (Москве) центров в территориальной структуре страны и слабые горизонтальные связи представляют собой устойчивые характеристики российского политического и экономического пространства и постоянно воспроизводятся во времени. Я утверждаю, что существует двусторонняя негативная связь между центро-периферийной моделью и характеристиками государства в России: модель накладывает ограничения на поведение государства и возможности его
модернизации, в то же время современное государство способствует сохранению центро-периферийной модели. Единственной альтернативой центро-периферийной модели является модель федеративная. Однако изменение сложившегося статус-кво, даже при наличии значимых предпосылок и политической воли, неизбежно потребует модернизации самого государства, что сопряжено с серьезными рисками и едва ли достижимо в кратко- и среднесрочной перспективах. Успешный переход к федеративной модели требует создания устойчивой коалиции федеральных и региональных политиков, что труднодостижимо на практике.
О сущности модели «центр - периферия»
Подход «центр - периферия», столь популярный в политической науке, геополитике, международных отношениях, базируется на предположении о том, что сколь бы ни были сложны отношения в пространственной системе, всегда существует «центральное место», которое имеет особое политическое, экономическое, культурное значение. Важно, что если само расположение этого «особого места» может изменяться, общая идея о его непременном наличии остается неизменной. Однако если в системе существует центр, то существует и место (места) с противоположными свойствами, т.е. периферия [Parker, 1998, p. 140]. Что является движущей силой сохранения центром своих исключительных качеств и поддержания роли в системе? Базовым условием является способность к инновациям и ее постоянное поддержание.
Модель «центр - периферия» описывает особый характер отношений между различными типами пространства; эти отношения основаны на обмене: инновации и финансовые трансферты из центра в обмен на ресурсы с периферии и ее политическую лояльность. Очевидно, что это неравноправный обмен, где стороны выступают не как партнеры, а как два иерархических уровня - периферия подчинена центру. Важнейшая характеристика периферии - отсутствие политической автономии и минимум экономической. Важнейшей характеристикой всей системы является приоритет вертикальных связей при недоразвитии горизонтальных, т.е. связей между перифериями.
Модель «центр - периферия» принципиально построена на приоритетном положении центрального места, т.е. работает в пользу центра: именно центр является бенефициаром в рамках модели и в его истинных интересах сохранять и поддерживать статус-кво, в том числе посредством предотвращения развития контактов между перифериями и выстраивания региональных антицентристских коалиций. В целом модель «центр - периферия» соответствует характеру территориальных отношений, традиционно присутствующих в империи, однако я сознательно избегаю описания такого рода отношений как «имперских», поскольку последние подразумевают еще целый ряд сущностных характеристик, которые в данной статье не рассмотрены.
Центро-периферийный подход представляется тем более оптимальным в случае России, которая, по крайней мере по состоянию на сегодня, по факту не является ни федерацией, ни унитарным государством. Тем самым подход «центр - периферия» позволяет поместить страну в другую аналитическую рамку, отличную от традиционной дихотомии федерация - унитарное государство.
Модель «центр - периферия» и ее воспроизведение в России
Исторически Россия складывалась как территориально-протяженная континентальная империя. При всех различиях, существующих между империями, можно наметить ряд их характеристик, важных с точки зрения характера центро-периферийных отношений: полиэтнический характер империи, территориальные приращения и защита рубежей присоединенных народов, слабые горизонтальные связи (своего рода «колесо без обода»), асимметричные отношения центра и отдельных территорий (присвоение империей привилегированного статуса определенным территориям), придающие определенную (и необходимую) гибкость имперской системе управления [Мотыль, 2004]. Кроме того, для случая Российской империи крайне велика была роль государства - как колонизатора, управленца, защитника, идеолога. Для империи территориальная модель «центр - периферия» является наиболее распространенной.
В 1917 г. Российская империя прекратила существование. Новый политический - советский - порядок приносит с собой и
новые территориальные отношения. Как и в случае империи, они чрезвычайно важны. Если в первые годы советской власти большевики вынужденно использовали лозунги федерализма для решения национального вопроса, то в дальнейшем отношения центра и регионов выстраиваются как вертикальные, централизованные, ведомства дороже «мест» и пр. По сути, секторальные (в данном случае межрегиональные) различия хотя и существуют, но не имеют политического значения. При советском порядке модель «центр -периферия» в территориальных отношениях была быстро восстановлена и приобрела даже более централизованный характер по сравнению с Российской империей.
Ситуация меняется коренным образом с развалом Союза ССР. Фактически с нуля строится новая политическая система, которая заявлена как демократическая. Демократия (в отличие от империи и советского государства) в принципе предусматривает качественно различные способы решения территориальной проблемы: демократическое государство может быть и федеративным, и унитарным. Однако реального выбора способа решения территориальной проблемы у российского политического класса нет в силу ряда причин, главной из которых является то, что в этот период (конец 1980 - начало 1990-х годов) сегментарные различия с появлением нового ресурса - массовой политики - впервые приобретают политическое значение (прежде всего в этнических регионах, представителем которых становится Татарстан). Элиты регионов, еще в раннесоветское время образованные на этнической основе, опираясь на этническую мобилизацию, добиваются привилегированного положения - крайне высокой степени автономии от центра. Ни игнорировать устремления регионов, ни подавить их центр, занятый жестким противостоянием внутри себя по линии «реформаторы-демократы» / «консерваторы-коммунисты», не в состоянии. Так что федерализм становится «выбором без выбора», средством хоть какой-то гарантии лояльности регионов.
На самом деле в России с 1994 и до конца 1990-х годов был период, когда демократические институты, по сути, служили фасадом для реального политического процесса, связанного с переделом государственной собственности; формальное введение главным актором (президентом) этих институтов не решало задачи создания демократического режима и даже такой задачи не ставило.
Основной структурной характеристикой режима этого периода являлось преобладание неформальных институтов; правящую коалицию формировали две категории акторов - крупнейшие экономические акторы («олигархи») и часть глав регионов, политические партии действовали на периферии системы [Рыжен-ков, 2006]. Прямые выборы глав регионов, изменение порядка формирования Совета Федерации, массовое подписание двусторонних договоров между федеральным центром и регионами резко усилили степень региональной автономии; во второй половине 1990-х годов федеральный центр потерял основные рычаги воздействия на ситуацию в регионах (возможности главного актора были крайне ограниченны), а уровень неуправляемой регионализации в стране достиг максимальной отметки. В регионах формируются автономно функционирующие моноцентрические политические режимы, по отношению к которым центр играет роль внешнего актора [Россия регионов, 2000]. Так, по мнению Кана, специфическая форма федерализма, которая получила развитие в России в 1990-е годы, «негативно воздействовала на переход к демократии» [Kahn, 2002, p. 4]. Слабость государства в этот период привела к тому, что отказ от модели «центр - периферия» не привел к выстраиванию федеративного порядка. Необходимость достижения «триединой» цели - формирование новых федеративных отношений при одновременной приватизации экономики и радикальной перестройке политической системы - сделали переход к демократии втройне сложным [Ross, 2003, p. 2]. И, добавим, неудачным.
Трансформация политического режима, начавшаяся в 19992000 гг., привела к изменению характера отношений между центром и регионами, более того, выступления региональной коалиции, пусть и не имевшие надежды на успех, подсказали новому главному актору «направление основного удара»: территориальные отношения, новый формат решения территориальной проблемы. Начатая президентом «федеральная реформа», разворачивающаяся по нескольким направлениям, не встретила организованного сопротивления ни у региональных элит, ни у политических партий. Значительная опора на силовые структуры, конституционное большинство, которое партия власти - «Единая Россия» - получила в Государственной думе, наконец, начавшийся период эконо-
мического роста позволили новому главному актору резко сузить состав правящей коалиции, понизив, в частности, уровень представительства региональных интересов на федеральном уровне и значительно сократив степень региональной автономии. Основной характеристикой нового политического режима стало существенное ограничение политической конкуренции, традиционная для России модель «центр - периферия» была быстро восстановлена.
Небольшая иллюстрация того, как обмен «финансовые трансферты на политическую лояльность» реализуется на Северном Кавказе. Согласно данным официального аудита, республиканские бюджеты северокавказских республик практически полностью зависят от трансфертов из Москвы: так, за последние 10 лет Москва «закачала» в эти регионы около 800 млрд. руб.; в 2010 г. доля федеральных трансфертов в республиканских бюджетах составила около 90% в Ингушетии и Чечне, 75 - в Дагестане, более 60% - в Кабардино-Балкарии. Однако это гигантское перераспределение не привело ни к какой значимой социально-экономической позитивной динамике; напротив, регионы утратили стимулы для собственного (эндогенного) развития. Очевидно, что поддерживать обмен такого рода чрезвычайно дорого стоит федеральному центру, однако здесь важно понимать то, что любая попытка изменить существующую ситуацию приведет к перераспределению выигрышей - политических и экономических - от одних групп к другим. Поэтому те политические группы, которые выигрывают от текущей ситуации, с большой долей вероятности будут блокировать любые значимые изменения, ограничиваясь модерни-зационной риторикой и косметическими изменениями.
Модернизация российского государства: Желаемое и возможное
Дискуссии о реализации заявленного Президентом курса на модернизацию неизбежно ведут к вопросу о том, какие субъекты (институты, общественные группы, экономические агенты и т.д.) в краткосрочной и среднесрочной перспективе могут быть наиболее заинтересованы в модернизации и, соответственно, выступать ее агентами. По этому вопросу часто сталкиваются две кардинально
противоположные точки зрения о соотношении роли государства и бизнеса в создании инновационной экономики. Сторонники одной позиции утверждают, что «государство должно быть движущей силой процесса», поскольку интересы бизнеса сиюминутны и не могут служить опорой для долгосрочных планов. Их оппоненты, напротив, считают, что российское государство неповоротливо, неэффективно и консервативно, поэтому движущей силой в процессе инновации российской экономики должен стать бизнес.
Еще в 2001 г. Евгений Ясин подчеркивал: «Суть дела в том, что, будучи предоставлена исключительно частной инициативе и рыночным силам, экономика России будет с большой вероятностью склоняться к топливно-сырьевой ориентации. Можно себе представить, какой она будет в этом случае, причем не худшем варианте, через 15 лет: сельское хозяйство и пищевая промышленность более или менее обеспечивают внутренний рынок; экспорт нефти, газа, металлов и леса позволяет импортировать все остальные продукты. Мы пользуемся достижениями мировой цивилизации - компьютерами, информационными системами, средствами телекоммуникаций и т.п. в той мере, в какой доходы от сырьевого экспорта позволяют нам все это закупать. Или отчасти собирать в России из компонентов, произведенных за рубежом. В лучшем случае мы сохраняем способность производить вооружения и оборудование в основном для внутреннего потребления. В сущности, примерно такой выглядит Россия уже сегодня и, с поправкой на технический прогресс, выглядела в начале века. Только вместо нефти экспортировала зерно» [Ясин, 2001].
В свете вышесказанного, не удивляет то, что ко времени проведения Ярославского политического форума осенью 2010 г. среди практиков и экспертов сложился консенсус в пользу признания активной роли государства в качестве императива успеха мо-дернизационного проекта. Не случайно и то, что основная секция Форума была названа «Государство как инструмент технологической модернизации». Иными словами, российское государство сегодня представляется главной (но, безусловно, не единственной) движущей силой развития процессов в стране, способных «поломать» статус-кво сырьевой ориентации бизнеса и экономики в целом. Однако любые практические меры по модернизации существующего государства в России потребуют значительных усилий и
времени. Кроме того, для территориальной целостности такой многообразной и огромной страны, как Россия, попытки модернизации государства сопряжены со значительными рисками для политической стабильности.
В своей нынешней форме российское государство неэффективно, неподотчетно и слабо предсказуемо. Государственная коррупция стала системным явлением. Государство, что не менее важно, не в состоянии гарантировать соблюдение прав собственности. Таким образом, российское государство является одновременно и основным препятствием для модернизации, и своего рода «мотором» для политической и экономической трансформации и технологического прорыва. Но - не в нынешней форме. А потому основная задача заключается в изменении самого государства.
В некоторых странах государство настолько слабо, коррумпировано, неэффективно и нацелено на обслуживание узких «специальных интересов», что любая попытка политических лидеров изменить ситуацию в лучшую сторону ведет лишь к напрасной трате ресурсов и еще большей коррупции. Отсюда возможный вывод для России: любые, даже самые «благонамеренные», действия властей обречены на весьма ограниченный успех в том случае, если не модернизировано само государство - более эффективное, менее коррумпированное, стимулирующее конкуренцию, обслуживающее более широкие общественные интересы. Однако - и в этом одна из основных трудностей перехода - существующая в России модель «центр - периферия» поддерживает как раз существующее «плохое» государство, поскольку:
- не поощряет, а препятствует развитию конкуренции между регионами и городами;
- фиксирует особое «центральное» место столицы как производителя инноваций;
- не создает стимулов для эндогенного развития регионов, поскольку они ожидают получения дотаций из центра в обмен на политическую лояльность.
К сожалению, до сих пор при обсуждении федеральной властью возможных и необходимых улучшений существующих практик управления речь не идет ни о каких изменениях политической системы. Так что, если верить официальным заявлениям российского руководства, значимые улучшения управления возможны
без риска политического реформирования. Так, в марте 2009 г. президент Медведев подписал указ о реформировании системы государственной службы - в рамках антикоррупционной кампании. Цель принятия указа состоит в использовании более эффективных технологий и современных методов деятельности для увеличения эффективности и профессионализма государственных служащих. В президентском послании в ноябре 2010 г. Медведев практически ничего не сказал о необходимости политических реформ для модернизации страны. «Близкие к Кремлю» комментаторы объяснили это тем, что фокус внимания президента сместился в сторону социальных вопросов и проблем оптимизации управления. К концу 2010 г. руководители федеральной исполнительной власти уже говорили о том, что с условиями для экономического роста и прорыва к инновационной экономике все обстоит благополучно - не хватает только хорошего управления (good governance).
Однако не секрет, что результаты «политики косметического ремонта» федерального центра остаются более чем скромными, достаточно сказать, что инновационная экономика в России не работает, а инновации не создаются даже «по принуждению». Надежды на модернизацию в стране обречены на несостоятельность без реальных политических реформ, которые смогут создать эффективное управление в России и - что очень важно - повысить доверие к государству со стороны бизнеса и общества [Rogov, 2011].
Таким образом, практики управления меняются и будут меняться, но роль государства в защите прав собственности и создании системы стимулов и гарантий для политических и экономических агентов неизменно остается решающей. Государство может быть «большим» или «маленьким» - главное, чтобы оно было способно и желало играть проактивную роль в обеспечении условий для хорошего управления и было достаточно компетентным для выдвижения эффективных и достижимых экономических целей и приоритетов.
Каким должно быть государство?
Одним из центральных вопросов, стоящих перед молодыми демократиями, является вопрос о том, как совместить силу государства, необходимую для реализации сложных экономических
реформ, с необходимостью подотчетности и ограничений деятельности правительства.
Политические инкумбенты в России с точки зрения поддержания силы государства находятся в сложном положении. Теоретически способность государства к принятию и реализации решений может иметь два источника: контроль сверху (здесь преимущество имеют авторитарные режимы в силу выстроенной иерархии и системы репрессий) и контроль снизу, где более эффективны демократии - в силу сочетания электоральной и социальной подотчетности, свободы прессы и институциональных сдержек и противовесов для обеспечения горизонтальной подотчетности. Наиболее «неспособными» оказываются гибридные политические режимы: в них разрушена жесткая система контроля сверху - вниз, но при этом не развиты, или, по крайней мере, недостаточно развиты системы демократического контроля [Baeck, Hadenius, 2008]. Этот как раз и есть случай России.
Экономисты уже давно эмпирически подтвердили тезис о том, что во многих странах политики ушли из-под контроля общества, действуя в пользу «специальных интересов», в частности тех, которые работали на сохранение их правящих позиций и финансовых привилегий [Przeworski, 1995]. А если государство находится под контролем «специальных интересов», то его вмешательство в экономику будет неизбежно создавать дисбалансы с точки зрения интереса «общего». Именно поэтому, как утверждает Пшеворски, улучшение экономики требует политических реформ. Однако эти реформы не должны состоять в сокращении экономической роли государства. Улучшение экономики должно стать результатом «улучшения демократии», когда не «специальные интересы», но граждане имеют эффективные рычаги воздействия на государство, а оно подотчетно гражданам [Przeworski, 1995]. Здесь следует помнить о том, что «крайне редко те, кто находятся у власти, не подотчетны никому, важно, кому они подотчетны, насколько и по каким вопросам» [Fox, 2007, p. 8]. Таким образом, на практике неподотчетность государства означает только то, что оно является инструментом каких-либо узких групп и специальных интересов, не обслуживая более широкие общественные интересы, т.е. государство «приватизировано».
Эффективное государство определяется не по степени его вмешательства в экономику; государства, проводящие эффективную экономическую политику, имеют две важные характеристики: они, во-первых, должны быть способны на принятие и реализацию решений, а, во-вторых, должны быть подотчетны гражданам и бизнес-сектору, следовательно, имеют мотивацию к хорошему управлению.
Основная дилемма здесь заключается в том, что если государство достаточно сильно для обеспечения защиты прав собственности, оно достаточно сильно и для того, чтобы сбросить с себя «узы» подотчетности 1995]. В теории решением про-
блемы является поддержание системы сдержек и противовесов для защиты граждан и частного сектора от возможных злоупотреблений власти. Демократические конституции, свобода слова и собраний, права человека и гражданина, свобода СМИ - вот институты, которые призваны сдерживать политиков и чиновников. Таким образом, «правильный» конституционный контракт между гражданами и государством должен приводить к появлению правительства, которое является сильным, но ограниченным. Для достижения этой общей цели принципиальное значение имеет выбор институтов, при этом параметрами этого выбора являются основные конституционные принципы, форма правления (президентская или парламентская, федеративная или унитарная), электоральные правила, уровень и характер налогообложения, независимость судебной власти и центрального банка и пр. Однако при всей своей важности институциональный выбор - это не единственное объяснение результатов реформ, большое значение имеют исторические факторы, культурные паттерны, изначальный уровень экономического развития, уровень социальной фрагментации, характер гражданского общества, внешнее влияние. В большинстве случаев успех реформ (модернизации, трансформации, транзита) зависит от комбинации институциональных и неинституциональных факторов в конкретном обществе.
Отметим еще раз: экономисты признают, что основной проблемой является даже не выбор «правильных» институтов сам по себе, но способность заставить их работать [Вгеппап, Ьоша8ку, 1993, р. 225]. Этот тезис как нельзя лучше иллюстрируется примером российского федерализма: выбор «правильного» для России
института сам по себе оказался недостаточным для его сохранения и поддержания. Российский случай очень четко подтвердил закономерность: первые 12-15 лет являются критическим периодом, что означает, что если федерализм (реальный, а не нормативный) сумеет пережить этот период, то возникают веские основания делать утверждение о его сохранении и в дальнейшем.
Чрезвычайно важным является вопрос о поддержании политической стабильности в государстве. В государствах, основанных на «ограниченной политической конкуренции» (случай России), стабильность режимов достигается за счет поддержания относительно узкой правящей коалиции с привилегированным доступом к политическим и экономическим ресурсам. Защищенность элитной коалиции и ее особый статус реализуются через контроль над важнейшими социальными организациями общества: судами, военными и полицейскими силами, региональными правительствами, СМИ, церковью и т.п. Ограниченный доступ к экономическим и политическим ресурсам обеспечивает возможности для создания и поддержания ренты для элиты. Поскольку такая рента с большой долей вероятности окажется под угрозой при усилении степени конфликтности в обществе или внутри элиты, стремление гарантировать себе продолжение извлечения ренты заставляет правящие элиты накладывать на себя определенные обязательства по поддержанию социального порядка и стабильности [North, Thomas, 1973; Levi, 1988]. Как правило, эти обязательства реализуются через методы «ручного управления». Этот порядок опирается на личности политиков и их способность принимать «правильные», эффективные решения. Чтобы иметь успех, такое упорядочивание требует подбора лояльных руководителю исполнителей и потому -прямого контроля вышестоящего руководства над составом основных игроков и их действиями. Модель «центр - периферия» представляет собой частный (в смысле - не единственный), однако чрезвычайно важный случай «ручного управления» с целью поддержания территориальной стабильности государства.
Во-вторых, что очень важно, модель «центр - периферия» фактически укрепляет неподотчетность государства. Как я уже писала выше, неподотчетность государства означает, что оно является инструментом узких групп и специальных интересов (обслуживает прежде всего их), а не широкий общественный интерес. В этом
случае реальными, а не декларируемыми приоритетами государства становятся узкие задачи, в общем виде сводящиеся к (1) географически локализованным государственным расходам таким образом, что эти расходы следуют не экономической, а политической логике (даже в том случае, если эти расходы создают блага, имеющие вид общественных благ, пример - Чечня и другие республики Северного Кавказа) и (2) ренте, т.е. весь спектр субсидий, специальных (особых) налоговых процедур, регулятивных исключений и других форм дотаций от правительства. Чрезмерная роль особых интересов не только искажает смысл понятия демократической ответственности, но и искажает экономические стимулы. Фактически речь идет о приватизации государственной политики [Бусыгина, Филиппов, 2010].
Анализ показывает, что любые практические действия по модернизации российского государства неизбежно потребуют значительных усилий и времени при высокой степени неопределенности результата. Принимая во внимание размер территории страны, ее полиэтничность, существующий паттерн пространственного политического развития (модель «центр - периферия»), а также экономические межрегиональные диспропорции, политические изменения в стране будут сопровождаться угрозами как для территориальной целостности, так и для политической стабильности. Другими словами, признание необходимости не только экономико-технологических, но и политических изменений, должно сопровождаться и признанием того, что кратко- и среднесрочные результаты политической модернизации будут весьма разочаровывающими.
Федерация как альтернатива модели «центр - периферия»
Необходимость и даже «неизбежность» федерализма в России в его той или иной форме мало у кого вызывает сомнения. Однако большинство экспертов при обсуждении возможного демократического будущего России исходят из того, что демократизация автоматически приведет к возрождению реальных федеративных институтов, в частности прямых выборов глав исполнительной власти в регионах. С другой стороны, даже те, кто скептически настроен в отношении необходимости демократических реформ,
вынуждены признать, что экономический спад и сокращение бюджетных ресурсов не могут не привести к определенной федерализации [Rogozhnikov, 2009].
Все территориально протяженные полиэтнические демократические государства являются федерациями. Как утверждал Степан, любая стабильная демократия в полиэтнической политии -это федерация в том случае, если различия имеют территориальную основу. Хотя в мире существует много полиэтнических поли-тий, лишь некоторые из них являются демократиями. И эти полиэтнические демократии - Швейцария, Канада, Бельгия, Испания и Индия - являются федеративными государствами [Stepan, 1999, p. 19-20].
Основным «открытием» теоретической литературы по данной теме является положение о том, что федерализм может быть стабильной и эффективной формой правления только в хорошо функционирующих демократиях. И наоборот, вне демократического контекста невозможно поддержание федерализма, он неизбежно вырождается и приводит либо к территориальной дезинтеграции, либо становится конституционной формальностью. Последние годы существования Советского Союза, а также политическая динамика Российской Федерации вполне данный тезис подтверждают [Kahn, 2002; King, 1993; Bednar, 2008; Burgess, Gagnon, 2010].
В случае России серьезный риск при демократизации является следствием размера территории страны, ее этнического разнообразия и территориальных асимметрий. Эти объективно существующие предпосылки являются серьезным препятствием для любых целенаправленных значимых политических изменений. Однако еще одна важная проблема возникает в связи с особой трудностью построения устойчивой коалиции федеральных и региональных политиков в пользу завершения федеральных реформ и построения федеративной модели, основанной на открытой политической конкуренции и прозрачных правилах игры. Подобная коалиция, созданная в начале процесса реформ, с очень большой долей вероятности «не доживет» до их завершения; некоторые из игроков (например, главы некоторых регионов) предпочтут заблокировать процесс реформ на той стадии, поддержание которой сулит им наибольшие выгоды. А потому наиболее важным вопросом
является даже не вопрос о начале процесса реформирования, но о том, как его завершить [Busygina, БШрроу, 8Ьуе180уа, 2011].
Федерализм - это не просто неизбежное бремя для демократической и территориально разнообразной страны. Хорошо функционирующие демократические федерации стимулируют весьма продуктивную конкуренцию между регионами за привлечение граждан, потребителей, инвестиций и т.п. [Weingast, 1995]. Более того, граждане получают возможность организовывать свою жизнь в соответствии со своими местными преференциями, что повышает эффективность предоставления государственных услуг [ТшЬоШ;, 1956]. То есть федерализм действительно многое обещает. Однако при одном условии: работающей демократии. Если же демократия еще не работает и речь идет о демократизации, то федерализм проявит себя с другой стороны - как условие, резко осложняющее реформы и повышающее риск неудачи.
В России единственной практической альтернативой федеративной демократической модели является недемократическая и поддерживаемая в настоящее время модель «центр - периферия», при которой в обмен на лояльность федеральный центр защищает региональных политиков от конкурентных давлений посредством процедур назначения (такая модель называется еще имперской). Таким образом, действует система «интегрированных кадров», в отличие от системы «интегрированных партий» или интегрированного политического процесса, на которой основана работа федераций [Busygina, БШрроу, Shvetsova, 2011].
Интересно, что и в федерации, и в модели центр - периферия существуют внешне схожие механизмы поддержания стабильности - региональные политические элиты заинтересованы в федеральном центре и в поддержании институционального статус-кво. Однако средства и причины этой заинтересованности имеют принципиальные различия. В модели «центр - периферия» центр выступает патроном, он предлагает инкумбентам в регионах гарантии безопасности посредством уничтожения политической конкуренции. В федерации же лояльность региональных политиков, напротив, основана на политической конкуренции. «Правильно работающая» конкуренция генерирует центростремительные процессы, когда преимущество получают те кандидаты в регионах, которые демонстрируют умение и способность поддерживать эффективный
баланс между региональными и федеральными интересами, отвечающий в то же время интересам их избирателей.
Помимо всего этого, в отличие от федерации, модель «центр -периферия» предполагает большое дополнительное перераспределение, поскольку центр берет на себя обязанность поддерживать существование наиболее бедных регионов, особенно если они политически нестабильны. Нет никаких гарантий, что центр сможет постоянно удовлетворять финансовые потребности регионов, а при сокращении бюджетных ресурсов возникает реальная опасность разрушения модели, поскольку источники поддержания лояльности в регионах перестают существовать.
Заключение
Центральная исполнительная власть в России всегда претендовала на то, чтобы быть единственным источником политической власти и суверенитета; как я пыталась показать выше, со времен Российской империи и до сегодняшнего дня отношения между Москвой (центром) и регионами отвечали модели «центр - периферия», основанной на особого рода обмене между центром и регионами и использующей особого рода механизмы поддерживания территориальной стабильности. Процесс воспроизводства этой модели при различных существовавших в России политических системах и режимах фактически был прерван лишь однажды - в начале и середине 1990-х годов, однако попытка перехода к новой модели - федеративной - оказалась неудачной.
Современное государство в России поддерживает сохранение модели «центр - периферия», в то же время попытки модернизации самого государства наталкиваются на серьезные ограничения со стороны сложившихся паттернов отношений между центром и регионами, поскольку последние «работают» против усиления подотчетности государства, но в пользу сохранения методов «ручного управления». Именно политические лидеры или «правящая элита» являются ключом к институциональному развитию. Однако цели лидеров по удержанию власти часто перемещают их фокус в сторону краткосрочных действий, быстро дающих результат. Модель «центр - периферия» способствует закреплению именно таких подходов со стороны центральной власти.
Принимая во внимание размер территории страны, ее разнообразие и полиэтнический характер, федерализм является единственной альтернативой «центро-периферийным» территориальным отношениям. Однако переход к федерализму является лишь одним из направлений модернизации государства, это направление невозможно «вычленить» и рассматривать как автономное. Невзирая на повышенные риски и неопределенность результата, только реальные изменения политической системы могут привести к трансформации традиционной для России модели взаимодействия центра и регионов.
ЛИТЕРАТУРА
Бусыгина И.М., Филиппов М.Г. Политические условия и ограничения инновационного развития в России // Вестник Института Кеннана. - М., 2010. - Вып. 8. -С. 7-23.
Россия регионов: Трансформация политических режимов / Под ред. Гельмана В., Рыженкова С., Бри М. - М.: Весь мир, 2000. - 376 с.
Мотылъ А. Пути империй. Упадок, крах и возрождение имперских государств. -М.: Московская школа политических исследований, 2004. - 248 с.
Рогов К. Россия и вызовы десятилетия: Политика // Форбс. - М., 2011. - Январь. -С. 106-107.
Рыженков С. Динамика трансформации и перспективы российского политического режима // Неприкосновенный запас. - М., 2006. - №6. - С. 65-78.
Ясин E.r. Модернизация российской экономики: Что в повестке дня // Материалы II Международной научной конференции «Модернизация экономики России». - М., 2001. - Режим доступа: http://hse.ru/ic2/materials_2/yasin_8.htm (Дата обращения: 25.07.2011.)
Bäck H., Hadenius A. Democracy and state capacity: Exploring a j-shaped relationship // Governance. - Oxford, 2008. - N 21. - P. 1-24.
Brennan G., Lomasky L.E. Politics and process: New essays in democratic thought. -Cambridge: Cambridge univ. press, 1993. - viii, 238 p.
Buchanan J., Tullock G. The calculus of consent: Logical foundations of constitutional democracy. - Michigan: Univ. of Michigan press, 1962. - 361 p.
Busygina I., Filippov M., Shvetsova O. Risks and constraints of political modernization in Russia: The federal problem // Perspectives on European politics and society. -Leiden, 2011. - Vol. 12, N 1. - P. 1-22.
Doucouliagos H, Ulubasoglu M. Democracy and economic growth: A meta-analysis // American journal of political science. - Hoboken, NJ, 2008. - Vol. 52, N. 1. - P. 61-83.
Fox J. Accountability politics: Power and voice in rural Mexico. - Oxford: Oxford univ. press, 2007. - 438 p.
Kahn J. Federalism, democratization, and the rule of law in Russia. - Oxford: Oxford univ. press, 2002. - 326 p.
Przeworski A. Democracy and the market. - Cambridge: Cambridge univ. press, 1995. - 210 p.
Parker G. Geopolitics: Past, present and future. - L.; Washington: Pinter, 1998. -199 p.
Ross C. Federalism and democratization in postcommunist Russia. - Manchester: Manchester univ. press, 2003. - 193 p.
Stepan A. Federalism and democracy: Beyond the U.S. model // Journal of democracy. - Baltimore, MD, 1999. - Vol. 10. - P. 19-34.
Weingast B.R. The economic role of political institutions: Market-preserving federalism and economic growth // Journal of law economics & organization. - New Haven, Conn., 1995. - Vol. 11. - P. 1-31.
