Научная статья на тему 'Модель службы дознания в контексте исторического опыта'

Модель службы дознания в контексте исторического опыта Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

CC BY
26
3
Поделиться
Ключевые слова
ДОЗНАНИЕ / INQUIRY / ИСТОРИЧЕСКАЯ СВЯЗЬ / HISTORICAL CON-NECTION / ИСТОРИЯ / HISTORY / МОДЕЛЬ / MODEL / ПОЛИЦИЯ / POLICE / РЕФОРМА / REFORM / СОВРЕМЕННОСТЬ / CONTEMPORANEITY / СЛУЖБА ДОЗНАНИЯ / INQUIRY SERVICE

Аннотация научной статьи по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы — Маков М.А.

Анализируется деятельность службы дознания в отечественных органах внутренних дел; предлагается ее модель с учетом исторического опыта и современных реформ.

MODEL OF INQUIRY SERVICE IN THE CONTEXT OF THE HISTORICAL EXPERIENCE

The article is devoted to the analysis the activity of the service of inquiry in Russian internal affairs bodies. It is proposed to model, taking into account historical experience and current reforms.

Текст научной работы на тему «Модель службы дознания в контексте исторического опыта»

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы истории государства и права

МОДЕЛЬ СЛУЖБЫ ДОЗНАНИЯ В КОНТЕКСТЕ ИСТОРИЧЕСКОГО ОПЫТА

М.А. МАКОВ

адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России Научная специальность: 12.00.01 — Теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве E-mail: MVD0313@yandex.ru

Аннотация. Анализируется деятельность службы дознания в отечественных органах внутренних дел; предлагается ее модель с учетом исторического опыта и современных реформ.

Ключевые слова: дознание, историческая связь, история, модель, полиция, реформа, современность, служба дознания.

MODEL OF INQUIRY SERVICE IN THE CONTEXT OF THE HISTORICAL EXPERIENCE

M.A. MAKOV

Post-Graduate, Chair of state and law disciplines, Academy of Management of the Interior Ministry of Russia

Annotation. The article is devoted to the analysis the activity of the service of inquiry in Russian internal affairs bodies. It is proposed to model, taking into account historical experience and current reforms.

Key words: contemporaneity, inquiry, inquiry service, historical con-nection, history, model, police, reform.

На очередном этапе современной судебной реформы происходят преобразования, которые, безусловно, привлекают внимание ученых и практиков, вызывая оживленные дискуссии.

При проведении любых реформ следует обращаться к истории и извлекать опыт из тех положительных и отрицательных явлений, которые их сопровождали.

Фридриху Ницше принадлежит мысль, что «весьма полезно однажды решительно оторваться от своего времени и как бы быть унесенным от его берега назад в океан прошедших миросозерцаний. Глядя оттуда на берег, впервые озираешь его общую форму и, когда снова приближаешься к нему, имеешь то преимущество, что понимаешь его в целом лучше тех, кто никогда не покидал его» [1, С. 213].

У России достаточно богатая история, чтобы можно было извлечь определенные уроки.

Нынешняя судебная реформа стартовала с распадом СССР и созданием обновленной Российской Федерации.

24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР утвердил своим постановлением Концепцию судебной реформы в РСФСР

По своей масштабности современные реформы можно сравнить с реформами, происходившими в Российской империи в 1858—1881 гг., когда кардинальному изменению подверглась вся правовая система государства. В те времена были проведены полицейская (1860—1862 гг.) и судебная (1864 г.) реформы.

Можно даже говорить о преемственности этих реформ. Недаром разработчики Концепции судебной реформы в РСФСР (далее — Концепция) в предисловии к ней написали, что она «возвращает нас к достижениям правовой культуры, которые нашли отражение в Судебных уставах 1864 года» [2, С. 4].

Принятое руководством страны решение о создании единого следственного комитета кардинально меняет расстановку сил на арене досудебного производства, что неизбежно влечет необходимость разработки такой модели дознания, которая будет

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы истории государства и права

максимально удовлетворять интересам общества и государства.

Для того, чтобы проанализировать место дознания в современном уголовном процессе, целесообразно вспомнить, как оно вообще появилось на свет.

Как форма судопроизводства (в основном досудебная) дознание, естественно, существовало с древнейших времен, но не разделялось со следствием.

Как функция полиции дознание появилось с момента создания самой полиции Петром I в 1718 г., но в процессуальном плане по-прежнему находилось в единой форме со следствием.

С развитием государства функция расследования преступлений требует все большей специализации. В крупных городах были введены особые должности следственных приставов. При совершении преступлений, вызывавших большой общественный резонанс, расследование поручалось чиновникам особых поручений, командируемым на место происшествия губернаторами или министром внутренних дел.

Однако, на протяжении почти полутора столетий существовала только одна форма расследования преступлений — следствие, которое включало в себя черты обеих нынешних форм предварительного судопроизводства.

Впервые дознание разделилось со следствием в Своде законов Российской империи, подготовленном под руководством М.М. Сперанского в 1832 г.. Книга вторая тома XV «О судопроизводстве по преступлениям» стала фактически первым уголовно-процессуальным кодексом России. Следствие получило разделение на предварительное и формальное.

Задачей предварительного следствия было установление признаков преступления и виновного. К предварительному следствию, например, относилось расследование «по горячим следам», розыск подозрительных лиц и наблюдение за ними, установление поличного с проведением для этого обысков, выемок и т.д.

Формальное следствие производилось только в отношении известного лица и представляло собой комплекс следственных действий по выяснению всех обстоятельств совершенного преступления.

Эти две формы следствия и стали родоначальницами современных форм предварительного расследования — дознания и предварительного следствия, правда, изменив названия: предварительное следствие трансформировалось в дознание, а формальное — в предварительное следствие. Таким образом, с 1835 г., когда Свод был введен в действие, дознание стало существовать де факто.

А вот де юре дознание в законодательстве нашей страны существует с 8 июня 1860 г., когда указом императора Александра II был утвержден «Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок».

Указ гласил: «Желая дать полиции более средств к успешнейшему исполнению ея обязанностей, столь важных для порядка и спокойствия жителей всех состояний, и определить точнее свойство и круг ея действий, Мы признали за благо отделить от полиции вообще производство следствий по преступлениям и проступкам, подлежащим рассмотрению судебных мест» [3].

Чем же было вызвано введение понятия дознания? Конечно, необходимостью отделения следствия от полиции, которая, в свою очередь, была обусловлена несколькими причинами.

Одной из причин являлось неудовлетворительное качество следствия, производимого полицией.

О качестве полицейского следствия резко и эмоционально высказался А.Ф. Кони: «Безотчетный произвол, легкомысленное лишение свободы, напрасное производство обысков, отсутствие ясного сознания о действительном составе преступления, неумелость и нередко желание «покормиться», «выслужиться» или «отличиться» были характерными признаками производства таких следствий, причем ввиду того, что собственное признание обвиняемого считалось законом «за лучшее доказательство всего света», бывали случаи добывания его истязаниями и приемами замаскированной пытки» [4, С. 50].

Другой причиной были опасения нестабильности в связи с планируемой отменой крепостного права, что увеличивало миграцию крестьян в города. Развитие экономики также вызывало рост преступности.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы истории государства и права

Однако, было понятно, что полностью изъять функцию расследования уголовных дел у полиции невозможно, прежде всего, в силу экономических причин — государство не могло содержать огромный следственный аппарат, способный полностью расследовать все преступления. Поневоле часть этой важной работы пришлось оставить за полицией. Но для этого нужно было ввести понятие, которое бы обозначало эту самую деятельность и разграничивало ее со следствием — так и появился термин «дознание».

Маловажные преступления и проступки было решено оставить в компетенции полиции. Вот как это объяснялось в комментариях к Судебным уставам: «полиция должна, по встретившемуся поводу к начатию производства о маловажном преступлении или проступке, изследовать сперва происшествие, а буде неизвестно кем учинены преступление или проступок, то и принять меры для обнаружения и отыскания виновнаго. Сии действия полиции вполне согласны с ея устройством и призванием. Наблюдая везде и постоянно за порядком, спокойствием, благочинием, исполнением законов, и будучи обязана останавливать и прекращать всякое нарушение закона, она имеет возможность узнать и разведать, в самом скором времени, о всем замеченном разными чинами и служителями ея, или дошедшем до ея сведения другим образом» [5, С. 52].

А также на полицию было возложено выполнение неотложных следственных действий по преступлениям, относящимся к компетенции судебного следователя.

Забегая вперед в историю, отмечу, что как только возникала перегрузка следственного аппарата сразу же, как палочка-выручалочка использовалась полиция (милиция) — ей поручалось расследование преступлений небольшой тяжести.

20 ноября 1864 г. утверждаются Судебные уставы, закрепившие за полицией функцию дознания и регламентировавшие ее.

Уголовно-процессуальную деятельность полиции, в соответствии с Уставом уголовного судопроизводства, можно разделить на 5 направлений:

1) проведение дознания происшествий (проверок) — «когда признаки преступления или проступка сомнительны, или когда о происшествии, имеющем такие признаки, полиция известится по слуху

(народной молве) или, вообще, из источника не вполне достовернаго, то во всяком случае, прежде сообщения о том по принадлежности, она должна удостовериться чрез дознание: действительно ли происшествие то случилось и точно ли в нем заключаются признаки преступления или проступка» (ст. 253 УУС) [5, С. 113—114];

2) проведение дознания по преступлениям и проступкам, подлежащим ведомству мировых судей — «полицейския и другия административным власти сообщают мировому судье о тех обнаруженных ими, в круге их действия, проступках, которые подлежат преследованию без жалоб частных лиц» (ст. 49 УУС), «в сообщениях мировому судье как письменных, так и словесных, полицей-ския и другия административныя власти должны указывать: 1) когда и где преступное действие совершено; 2) на кого падает подозрение и какия на то есть доказательства; 3) имеются ли в виду гражданский истец или свидетели, и 4) место жительства всех означенных лиц» (ст. 50 УУС) [5, С. 52], сюда же относятся проверки по поручениям мировых судей — «по усмотренным лично мировым судьею преступным действиям он может, если признает нужным, поручить полиции произ-весть предварительное розыскание» (ст. 52 УУС) [5, С. 54];

3) проведение дознания (в виде неотложных следственных действий) по преступлениям и проступкам, подсудным окружным судам (производимых судебными следователями) — «в тех случаях, когда полициею застигнуто совершающееся или только что совершившееся преступное деяние, а также, когда до прибытия на место происшествия судебнаго следователя, следы преступления могли бы изгладиться, полиция заменяет судебного следователя во всех следственных действиях, нетерпящих отлагательства, как то: в осмотрах, освидетельствованиях, обысках и выемках, но формальных допросов ни обвиняемым, ни свидетелям, полиция не делает, разве бы кто либо из них оказался тяжко больным и представилось бы опасение, что он умрет до прибытия следователя» (ст. 258 УУС), при этом «полиция соблюдает во всей точности правила, постановленныя для производства предварительнаго следствия» (ст. 259 УУС) [5, С. 115—116];

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы истории государства и права

4) выполнение поручений судебного следователя и прокурора (ст. 483—484 УУС), а также мирового судьи — «осмотры, освидетельствования и обыски производятся или самим мировым судьею, или, по его поручению, чинами местной полиции» (ст. 105 УУС) [5, С. 68];

5) участие в разбирательстве дел у мирового судьи — «к разбирательству дел, начинаемых по сообщениям должностных лиц, они, если не могут сами явиться, присылают вместо себя доверенный лица» (ст. 64 УУС) [5, С. 56].

Таким образом, по замыслу составителей УУС дознание было первоначальным этапом досудебного производства — «изследование преступления производится полициею, следователем и судом, при участии прокурора, и состоит из трех главных частей: дознания, предварительнаго следствия и следствия окончательнаго (или судебнаго, формальна-го)» [5, С. 111].

Известные русские ученые давали определение дознания, исходя именно из вышеизложенной позиции. Так, А.А. Квачевский под дознанием подразумевал «первоначальное производство, имеющее целью собирание данных, для удостоверения в том, что известное событие составляет деяние, запрещенное законом под страхом наказания, и для открытия виновника этого деяния» [6, С. 3]. И.Я. Фойницкий писал, что дознание «не имеет дела с судебными формами и обрядами, не оценивает фактов, не постановляет никаких определений о них, не делает из них никаких решительных выводов, и потому производится лицами, не принадлежащими к судебному ведомству» [7, С. 393—394]. Н.Н. Розин считал, что «под дознанием разумеются меры, принимаемые указанными в законе органами, для установления по горячим следам события преступного деяния, его намечающихся юридических черт и предполагаемого его виновника» [8, С. 415]. По мнению П.В. Макалинского, дознание должно состоять «в том, чтобы разузнать и указать следователю, где находятся доказательства, которые можно собрать находящимися в его распоряжении средствами» [9, С. 20].

С возникновением Советского государства был предпринят поиск новых форм судопроизводства. Первые годы после Октябрьской революции можно назвать периодом перманентных экспериментов.

Не описывая хода всех преобразований в сфере судопроизводства в СССР, следует отметить, что с введением УПК РСФСР 1960 г. дознание прочно закрепилось в качестве функции милиции.

Необходимость в специализации вызвала рождение в органах внутренних дел сначала следственной службы — Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г. «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка», а затем и службы дознания — приказом МВД СССР от 5 августа 1982 г. № 254 «О создании специализированных подразделений дознания в органах внутренних дел и утверждении Примерного положения о них».

Специализированные подразделения дознания были созданы в МВД союзных, автономных республик, ГУВД, УВД крайоблгорисполкомов, отделах (управлениях) внутренних дел исполкомов городских и районных (в городах) Советов народных депутатов. Были введены должности инспекторского состава по дознанию (старший инспектор, инспектор), на которые назначались лица, как правило, имевшие юридическое образование.

В МВД союзных, автономных республик, ГУВД, УВД крайоблгорис-полкомов были образованы отделы (отделения, группы) по организационно-методическому руководству и контролю за производством дознания, сотрудники которых наделялись правом производить дознание по конкретным материалам.

После развала Советского Союза российская милиция сохранила преемственность, оставив в своем составе обе службы — следствия и дознания.

Современная служба дознания полиции, если так можно выразиться, имеет 4 ипостаси. В порядке значимости и временных затрат дознавателей это:

1) расследование уголовных дел в форме общего и теперь уже сокращенного дознания (ст. 150 УПК РФ);

2) проведение доследственных проверок в порядке ст.ст. 144—145 УПК РФ;

3) проведение неотложных следственных действий в порядке ст. 157 УПК РФ;

4) выполнение иных действий, как правило, по поручениям следователей и по международным поручениям.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы истории государства и права

Сравнение функций современного дознания и полицейского дознания по УУС показывает, что они во многом аналогичны. Основное и принципиальное различие — это проведение расследования в полном объеме по определенным составам преступлений.

Стоит отметить, что в существующем виде дознание мало чем отличается от следствия — граница между ними практически стерлась.

При анкетировании 214 руководителей подразделений дознания Москвы и Московской области 11—12 апреля текущего года 65% респондентов ответили, что дознание не существенно отличается от предварительного следствия и фактически является его сокращенным вариантом.

Как в середине XIX в. началу реформ предшествовала кропотливая работа с определением концепции развития, так и на рубеже XX и XXI в.в. преобразования происходят постепенно. Шаг за шагом проводятся в жизнь положения, декларированные в уже упоминавшейся Концепции судебной реформы.

Так, в Концепции говорилось о создании «единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и КГБ», при этом подчеркивалась, что недопустимо «объединение следственных и дознавательских подразделений под крылом одного ведомства» [2, С. 64, 65—66].

Сейчас данный вопрос встал в повестку дня. От прокуратуры следствие уже отделилось; на очереди отделение следствия от органов внутренних дел и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Налицо преемственность идей, воплощенных в жизнь указом императора Александра II от 8 июня 1860 г.

Концепция в качестве одной из основных задач также определила необходимость «ликвидировать дознание как особую форму расследования» [2, С. 90].

В развитие этого положения Концепции и принято решение о создании единого следственного комитета, в котором планируется собрать весь ныне существующий следственный аппарат за исключением следователей ФСБ.

Вместе с тем, создаваемый единый следственный аппарат предполагается освободить от рассле-

дования основной массы уголовных дел небольшой и средней тяжести, оставив их дознавателям. В проекте Стратегии развития системы предварительного расследования в Российской Федерации до 2020 г., подготовленном Следственным комитетом Российской Федерации, дознание полностью проигнорировано — ему не уделено ни слова, но при этом в качестве одного из основных принципов развития системы предварительного расследования указана направленность реформ на расследование следователями СК РФ уголовных дел в основном о тяжких и особо тяжких преступлениях (п. 18 проекта Стратегии).

Такой подход можно назвать половинчатым; в этом случае получается Следственный комитет Российской Федерации по расследованию тяжких и особо тяжких преступлений.

Необходимо проявить последовательность, ибо из принципов, лежащих в образовании единого следственного аппарата, логически вытекает, что его компетенция должна распространяться на все преступления. Единственным исключением должны стать незначительные очевидные преступления, по которым возможно производство в упрощенной форме дознания.

Теперь уместно перейти к рассмотрению еще одной новации последнего времени в области уголовно-процессуального законодательства — сокращенной формы дознания.

Путевку в жизнь ей дал Федеральный закон от 4 марта 2013 г. № 23-ФЗ, добавивший в УПК РФ новую гл. 32.1.

Этих изменений (с разной степенью желанно-сти) ждали давно, и все прошедшие годы не смолкали научные и практические дискуссии о том, насколько необходима сокращенная (упрощенная) форма дознания.

Разделяя мнение о ее необходимости, с сожалением приходится констатировать, что у сокращенной формы дознания в том виде, в котором она появилась на свет, по оценке подавляющего большинства практических работников дознания перспектив для широкого применения нет.

При вышеуказанном анкетировании на вопрос «Как Вы относитесь к сокращенной форме дознания?» 67,8% руководителей подразделений дознания ответили, что в существующем виде у нее

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы истории государства и права

нет перспектив для широкого применения, и лишь 10,3% одобрили ее введение.

Основные недостатки новой сокращенной формы дознания лежат не в области сложности и трудоемкости расследования, а в основном в сложившейся системе взаимоотношений между дознанием и прокуратурой. Избавление от «палочной системы» оценки деятельности более успешно идет в МВД России, нежели в органах прокуратуры, и поэтому дознаватели не хотят портить показатели своей работы увеличивающимся числом уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования. А именно такая угроза становится весьма очевидной при производстве дознания в сокращенной форме.

Во-первых, ходатайство о прекращении производства дознания в сокращенной форме подозреваемый, обвиняемый, потерпевший или его представитель вправе заявить в любое время до удаления суда в совещательную комнату для постановления приговора (ч. 3 ст. 226.3 УПК РФ).

Если с подозреваемым и обвиняемым вопрос понятен, то наделение таким правом потерпевшего или его представителя представляется весьма спорным. Желание потерпевшего, чтобы виновный в совершении преступления в отношении него понес более суровое наказание (а не половину предусмотренного максимального срока), вполне объяснимо с психологической точки зрения. Поэтому можно ожидать от части потерпевших, что они будут менять свое первоначальное согласие на сокращенную форму путем дальнейшего отказа от нее.

Во-вторых и в самых главных, возможность прокурора направить уголовное дело, поступившее с обвинительным постановлением, дознавателю для производства дознания в общем порядке в случаях, если собранных доказательств в совокупности недостаточно для обоснованного вывода о событии преступления, характере и размере причиненного им вреда, а также о виновности лица в совершении преступления; при наличии достаточных оснований полагать самооговор обвиняемого (пп. «в», «г» п. 3 ч. 1 ст. 226.8 УПК РФ). Вышеуказанная формулировка страдает расплывчатостью и неопределенностью, позволяя прокурору возвращать практически любое уголовное дело, расследованное по сокращенной форме.

«Палочная» система оценки работы прокурора требует от него выявлять больше некачественных дел, расследованных дознавателями, и, соответственно, увеличивать количество дел, возвращенных им для дополнительного расследования. Нередки случаи, когда возвращаются абсолютно качественно расследованные дела под абсурдными и надуманными предлогами, а в кулуарной беседе это объясняется необходимостью прокурора иметь хорошие показатели в работе. В свете таких взаимоотношений между прокурорами и дознавателями, вполне понятной становится тревога последних за законную лазейку, предоставленную прокурору в ст. 226.8 УПК РФ.

Вышеперечисленные причины вызывают явное нежелание большинства дознавателей применять сокращенную форму дознания.

В качестве подтверждения можно привести такой факт — в Москве и Московской области по сокращенной форме дознания за месяц прошедший с момента ее введения расследовано лишь 1 (!) уголовное дело.

И, тем не менее, несмотря на негативное отношение к введенной сокращенной форме дознания, сама идея, положенная в ее основу, является верной и нужной.

И вновь уместно будет вспомнить дознание, производимое полицией по УУС по преступлениям и проступкам, относящимся к подследственности мировых судей — для него были характерны краткость, простота и быстрота, о чем свидетельствуют положения ст. 50 УУС, приведенной выше.

Более свежим историческим примером является небезызвестная протокольная форма в порядке ст. 415 УПК РСФСР. Не будет преувеличением сказать, что это была любимая форма расследования для большинства дознавателей, работавших при старом УПК. Цифры статистики бесстрастно подтверждают это — в последние годы действия УПК РСФСР (2000—2001 гг.) 62% уголовных дел, оконченных дознавателями, направлялись в суд в протокольной форме (264 054 из 427 764 в 2000 г. и 277 721 из 446 175 в 2001 г.).

Представляется целесообразным внести изменения в сокращенную форму дознания, максимально приблизив ее к протокольной форме досудебной подготовки материалов.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы истории государства и права

Еще одно новшество, взбудоражившее дознавательское сообщество, — это эксперимент по апробации порядка разрешения заявлений (сообщений) о преступлениях, предусматривающий принятие по ним процессуальных решений только следователями и дознавателями. В соответствии с приказом руководства МВД России от 1 апреля 2013 г. № 180, он проводится с 1 апреля по 1 декабря текущего года в 5 субъектах Российской Федерации (Республике Татарстан, Амурской, Кемеровской, Мурманской и Смоленской областях).

Причиной для проведения этого Эксперимента послужила необходимость принятия действенных мер по повышению качества рассмотрения органами внутренних дел заявлений, сообщений о преступлениях, повышения эффективности оперативно-служебной деятельности подразделений полиции и органов предварительного следствия.

Согласно экспериментальной гипотезе, отнесение функции по принятию процессуальных решений по заявлениям (сообщениям) к исключительной компетенции следователей и дознавателей, основным направлением деятельности которых является процессуальная работа, позволит повысить качество рассмотрения и разрешения заявлений (сообщений), обеспечить законность и обоснованность принимаемых решений.

Одновременно участковые уполномоченные полиции, сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних, уголовного розыска, экономической безопасности и противодействия коррупции, принимающие в настоящее время процессуальные решения по заявлениям (сообщениям), в связи с освобождением от исполнения указанной функции должны будут активизировать работу по своим приоритетным направлениям деятельности (предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений), что приведет к повышению эффективности оперативно-служебной деятельности территориальных органов МВД России в целом.

По своим принципам эта идея вполне здравая и логически стройная. За одним исключением — она не предполагает в качестве обеспечения организационно-штатный ресурс. А это сводит на нет весь ее смысл.

Кстати, при вышеуказанном анкетировании предложенный порядок поддержали лишь 19,6% руководителей подразделений дознания.

Количество постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела стабильно растет; за 10 лет оно увеличилось более чем в полтора раза (с 4 157 774 в 2003 г. до 6 489 728 в 2012 г.). Средние темпы роста за последние 7 лет составили +5,87%.

В настоящее время основную нагрузку по проведению доследственных проверок и вынесению постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела несут УУП и сотрудники ПДН — на их долю приходится 64,8% отказных, на долю следователей — 12,1, сотрудников УР — 10,8, дознавателей — 5,2, сотрудников подразделений ЭБиПК — 3,6% [10].

Общая численность служб УУП, ПДН, УР и ЭБиПК составляет 146 643 ед., на их долю приходится 79,2% отказных. А в службе дознания по штату имеется всего 19 440 единиц [11].

Нормативы для расчета необходимой штатной численности сотрудников для проведения дослед-ственных проверок и вынесения постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в настоящее время находятся в стадии разработки. Если же использовать старый норматив, утвержденный приложением к Указу Президента РФ № 209—1993 — 165 рассмотренных материалов на 1 дознавателя в год, то для вынесения 6 489 728 «отказных» требуется 39 332 сотрудника.

Простые расчеты показывают: при условии, что 50% работы будут выполнять (по поручениям) сотрудники других служб, весь штат службы дознания будет задействован исключительно для проведения доследственных проверок, т.е. для расследования уголовных дел времени уже не останется, но ведь именно оно на данный момент и является для дознавателей основным видом процессуальной деятельности.

И еще надо учесть, что дознаватели органов внутренних дел итак работают в условиях повышенных нагрузок, зачастую, просто запредельных. По результатам 2012 г. нагрузка на одного дознавателя по делам, находившимся в производстве, составила 59,5 дела. При этом в отдельных регионах она почти вдвое выше: в Кировской области — 115,8 дела, в Тверской области — 110,2, в Архангельской обла-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы истории государства и права

сти — 102,6, в Ивановской области — 97,9 дела. И нагрузка эта имеет явно выраженную тенденцию к росту: по сравнению с 2011 г. она увеличилась на 8% (с 55,1 дела).

Какой же выход предлагается из сложившейся ситуации?

В Концепции судебной реформы были обозначены основные вопросы для научной проработки и среди них — дифференциация судопроизводства. Было констатировано, что «остается нерешенным вопрос о доктринальном обосновании критериев дифференциации форм уголовного судопроизводства. Ни те, кто ратует за упрощение процесса по некоторым делам, ни их противники, отстаивающие унификацию, не привели пока убедительных аргументов в пользу того или иного подхода» [2, С. 106].

Службу дознания необходимо освободить от расследования уголовных дел — эта функция должна принадлежать единому следственному комитету.

История свидетельствует, что верным курсом было освобождение полиции (милиции) от функции расследования с оставлением за ней только дознания, как упрощенной формы.

Как справедливо отметил С.И. Гирько, «изучение практики ускоренного досудебного производства в различных странах свидетельствует о том, что оно получило широкое распространение в государствах с развитой демократией не только потому, что является экономичным с точки зрения процессуальных затрат, но и потому, что не связано со сколько-нибудь значительным ущемлением прав участников процесса.

Так, к примеру, в США, вне зависимости от тяжести совершенного преступления, когда лицо в нем изобличено либо застигнуто на месте преступления, громоздкий процесс предварительного следствия не применяется. Прокурор представляет доказательства непосредственно суду, где в условиях состязательности ему противостоит защитник, тоже имеющий узаконенное право сбора и представления контрдоказательств.

Уголовно-процессуальное законодательство ФРГ вообще лишено правового института следователя. Орган полиции, собрав доказательства, подтверждающие виновность в преступлении кон-

кретного лица, представляет материалы прокурору, а последний, сочтя их достаточными для предъявления суду, официально выдвигает обвинение» [12, С. 53—54].

С внесением Федеральным законом от 4 марта 2013 г. № 23-ФЗ изменений в ст. 144 УПК РФ созданы достаточные гарантии прав участников процесса, что позволяет производить дознание в сокращенной форме без предварительного возбуждения уголовного дела — «лицам, участвующим в производстве процессуальных действий при проверке сообщения о преступлении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, и обеспечивается возможность осуществления этих прав в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их интересы, в том числе права не свидетельствовать против самого себя, своего супруга (своей супруги) и других близких родственников, круг которых определен п. 4 ст. 5 настоящего Кодекса, пользоваться услугами адвоката, а также приносить жалобы на действия (бездействие) и решения дознавателя, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа в порядке, установленном главой 16 настоящего Кодекса» (ч. 1.1. ст. 144 УПК РФ).

Безусловно, современная служба дознания — это армия квалифицированных процессуалистов, привыкших работать в условиях повышенных нагрузок. С принятием Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», определившего наличие высшего профессионального юридического образования в числе квалификационных требований к должностям начальствующего состава, выполнение обязанностей по которым предусматривает расследование или организацию расследования уголовных дел (ч. 3 ст. 9), общая юридическая грамотность дознавателей повысилась и продолжает повышаться.

Потерять такую службу было бы не по-хозяйски и не по-государственному.

Как вывод вышеизложенных рассуждений — уроки судебной и полицейской реформ 1860-х годов свидетельствуют о необходимости:

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы истории государства и права

1) отделения следствия от органов внутренних дел — создания единой службы расследования;

2) осуществления полицией функции дознания, понимая под последним первоначальное исследование происшествия с целью установления события преступного деяния, его квалификации и предполагаемого виновника;

3) производства полицией дознания в упрощенной и ускоренной форме по нетяжким преступлениям (с определенными изъятиями).

Так чем же должна заниматься современная служба дознания?

Она должна сосредоточить свою деятельность на производстве дознания в упрощенной (сокращенной) форме, проведении доследственных проверок, производстве неотложных следственных действий и выполнении поручений.

При этом сокращенная форма должна быть не в таком виде, какой она имеет сейчас, а в максимально приближенном к протокольной форме досудебной подготовки материалов в УПК РСФСР 1960 г..

Если в ходе доследственной проверки дознаватель, собрав необходимые материалы, доказательства вины, получает ходатайство от подозреваемого о проведении дознания в сокращенной форме (при соблюдении условий, которые сейчас определены в ст. ст. 226.1 и 226.2 УПК РФ), то он составляет обвинительное постановление, которое направляет прокурору.

Если прокурор считает, что собранных доказательств недостаточно для обоснованного вывода о событии преступления, характере и размере причиненного им вреда, виновности лица и при наличии достаточных оснований полагать самооговор обвиняемого, то он направляет полученные материалы в Следственный комитет для производства предварительного следствия.

Доследственные проверки (при условии освобождения от расследования уголовных дел) должны проводиться дознавателями по всем заявлениям и сообщениям о преступлениях, но с использованием потенциала всех остальных полицейских служб через механизм поручений, аналогичный ныне существующему по уголовным делам.

Выполнение неотложных следственных действий и исполнение поручений должно

производиться дознавателями также, как и сейчас.

Такая модель дознания максимально приблизит нас к классическому полицейскому дознанию, позволит оптимально использовать потенциал, имеющийся у службы дознания, и обеспечит повышение эффективности оперативно-служебной деятельности полиции, направленной на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан от преступных посягательств.

Литература

1. Ницше Ф. Великие афоризмы, изречения, мысли. Пер. с нем. / Сост. А.Г. Ушаков. М.: Мартин, 2009.

2. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М.: Республика, 1992.

3. Учреждение судебных следователей. Указ от 8 июня 1860 г. № 35890 / Пол-ное собрание законов Российской Империи. Собрание 2. Т. XXXV. Отделение 1. 1860. СПб.: Типография II Отделения Собственной Е.И.В. Канцелярии, 1862. С. 710.

4. КониА.Ф. Избранные труды и речи / Сост. И.В. По-тапчук. Тула: Автограф, 2000.

5. Судебные уставы 20 ноября 1864 г. с изложением рассуждений, на коих они основаны, изданные Государственной канцелярией. СПб.: Типография II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, Ч. 2. 1866.

6. Квачевский А.А. Об уголовном преследовании, дознании и предварительном исследовании преступлений по судебным уставам 1864 года. Теоретическое и практическое руководство. В 3-х частях. Ч. 2. «О дознании и розыске». Вып. 1. СПб.: Типография Ф.С. Сущинского, 1867.

7. Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. Издание 2, переработанное и законченное. Т. 2. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1899.

8. Розин Н.Н. Уголовное судопроизводство. СПб.: Изд. юрид. кн. склада «Право», 1914.

9. Макалинский П.В. Практическое руководство для судебных следователей. Изд. 6-е. СПб.: издание Юридического Книжного Магазина Н.К. Мартынова, 1907.

10. Приведены оперативные сведения за 2011 г. без учета работы транспортной полиции.

11. Данные о численности служб приведены на 1 января 2013 г.

12. Гирько С.И. Уголовно-процессуальные функции милиции: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003.