Модель самоуправляющегося образования в израиле : от конфликта интересов к диалогу Текст научной статьи по специальности «Науки об образовании»

УДК 371.113.4

М. Баноян

модель самоуправляющегося образования в израиле: от конфликта интересов к диалогу

В последние годы в израильском обществе происходит постепенная приватизация услуг, которые ранее оказывались центральными органами власти. В целом, можно говорить о набирающем силу процессе децентрализации, разворачивающемся как вследствие смены идеологической парадигмы, так и в результате давления снизу, приводящего к увеличению роли общины. Все большее применение находят новаторские методы управления, которые, в частности, включают в себя сотрудничество руководителей и работников в процессе принятия решений. Эти тенденции отмечаются и в области образования как системы, а также в деятельности отдельной школы как педагогической единицы. Еще в 70-80-х гг., когда во всем мире проходил процесс перехода системы образования к децентрализованной системе управления, в Израиле стала развиваться идея автономной школы. Сегодня налицо переход к модели самоуправляемой школы. Модель самоуправления укрепилась после того, как было обнаружено, что децентрализованная организация способствует выработке более эффективной процедуры принятия решений. В стремлении к модели самоуправления находит свое выражение критика бюрократической модели и школы, научной администрации, возникшей в начале XX в. Таким образом, происходящая трансформация отражает существующие педагогические и общественные проблемы, осознание гражданином своих прав, возрастающую важность общины во всех областях общественной жизни, в частности в сфере просвещения.

Для осуществления перехода к самоуправлению необходимо пересмотреть две функции системы образования, а именно — централизованный контроль и задачи местного Управления образования. По самой своей сути самоуправление приводит одновременно к укреплению ряда функций системы образования, но также и к уменьшению ее возможностей в иных аспектах. Было бы желательно создать ситуацию, при которой модель самоуправления вызовет трансформацию всей системы образования, в первую очередь в том, что касается взаимоотношений местного Управления образования с Министерством просвещения, с одной стороны, и со школами, с другой. Опасность хаотичного перехода к самоуправлению состоит в том, что Управления образования в тех местах, где проживают более слабые слои населения, или не обладающие подходящими кадрами, окажутся в невыгодном положении по сравнению с Управлениями в других местах. Это

© М. Баноян, 2009

приведет к тому, что пропасть между верхним и нижним социально-экономическими уровнями населения будет только увеличиваться. В таком случае подготовка к переходу школ и местного Управления образования к модели самоуправления должна быть осуществлена таким образом, чтобы местная политика находилась в русле политики общегосударственной и чтобы изменения в сфере образования носили как можно более позитивный и менее конфликтный характер.

Сегодня значимость местной системы образования задается центральной ролью, которую она играет в процессе образования, в ее непосредственной связи с населением. Она ориентирована на удовлетворение потребностей общины и отдельного индивида, выполняет координационные функции и предоставляет различным профессиональным и педагогическим инстанциям возможности для достижения своей цели; она способствует развитию инициативы на местах, находя ответы на нужды школы, участвует в сборе средств и т. д. Таким образом, директор местного Управления образования выполняет также обязанности координатора деятельности различных органов; ему надлежит действовать как внутри системы, так и за ее пределами, не теряя способности видеть общую перспективу за частными проблемами. Его способность возглавить местную систему просвещения зависит от того, в какой степени он предоставит директорам школ возможность для самостоятельного принятия решений и обеспечит школам возможность реализовать свой потенциал. Необходимо, чтобы руководство местным Управлением образования и администрация отдельной школы сотрудничали друг с другом в выработке местной политики в области просвещения, совместно принимали решения. Управление образования при местном органе власти представляет собой связующее звено между потребностями жителей данной местности и центральной системой образования. Оно призвано найти решение повседневных проблем в этой области, и важность ее все более и более возрастает, в частности, с учетом таких факторов, как введение личных выборов, повышение профессионализации административного и педагогического состава в сфере просвещения. В результате в его задачи входит также участие в разрешении сугубо педагогических проблем. Местное Управление просвещения должно осуществлять связь между дирекцией, органами инспекции и другими инстанциями для вовлечения их в процесс выработки местной политики в сфере образования.

Следует отметить определенную неясность в вопросе о юридическом основании функционирования местного Управления просвещения. Закон утверждает, что управление должно сотрудничать с Министерством просвещения и в то же время, что на нем лежит ответственность за функционирование органов образования в данной местности. В результате отсутствия точного определения существуют различные трактовки характера связи между разными инстанциями, и по-разному разграничиваются зоны их ответственности. В результате создаются соперничающие между собой модели функционирования органов просвещения при местных органах власти—модели, реализация которых зависит от инициативы на местах, системы приоритетов, финансовых возможностей каждого Управления просвещения. При этом сегодня деятельность местного Управления имеет не только административную, но и педагогическую, воспитательную направленность; таким образом, модель самоуправления ставит на повестку дня вопрос об изменении местной педагогической концепции.

Сегодня система взаимоотношений между центральными и местными органами власти меняется. В последние годы происходит укрепление местных органов власти. Процесс этот приобретает все больший размах, и это требует соответствующего планирования

и подготовки, чтобы избежать негативных явлений и нежелательных последствий как на общенациональном, так и на местном уровне.

В свете перехода начальных школ на принцип самоуправления следует стремиться к обновленному, непрекращающемуся диалогу между Министерством просвещения и органами инспекции, с одной стороны, и местным Управлением образования и школами, с другой. Надо стремиться к ситуации полной открытости и взаимодействия, когда в центре диалога находятся общие организационные принципы, направленные на достижение одной цели.

Написание настоящей работы началось с личного интереса автора к процессу перехода начальных школ на принципы самоуправления. Эта идея легла в основу образовательной реформы, направленной на изменение методов управления и предоставление возможности выбора директора школы, что ведет к дальнейшему усилению и расширению полномочий местного Управления образования. То обстоятельство, что школа подчинена, с одной стороны, Министерству просвещения (зарплата и педагогический контроль), а с другой, местной системе просвещения (дает ответ на локальные нужды), препятствует достижению ее целей, сужает спектр возможностей и тормозит реализацию новаторских педагогических идей.

Место директора школы во главе иерархической структуры предоставляет ему полномочия и возможность эффективно использовать находящиеся в его подчинении кадры и социально-педагогическую структуру. Пост директора является ключевым в школьной иерархии, и следует позаботиться о наличии организационной поддержки его действий. Действия директора школы предстают как деятельность лидера, несущего ответственность за достижение целей и задач той образовательной единицы, которую он возглавляет. Цель и программы обучения «спускаются вниз» в директивах Министерства просвещения. Инструкции генерального директора Министерства просвещения подробно описывают задачи директора школы и касаются вопросов о его ответственности за реализацию планов, за подготовку кадров и за связь с родителями. На практике, однако, директор школы не получает полномочий, которые соответствовали бы возлагаемой на его плечи ответственности. При этом задачи директора имеют непосредственное отношение и к общенациональной, и к локальной системам образования. Эта амбивалентность иногда затрудняет работу директора, да и всей школы. Здесь следует задаться вопросом о сути децентрализации, характере протекания этого процесса и возможности четкого разграничения полномочий школы и полномочий местного Управления образования.

В рамках настоящей статьи мы попытаемся показать, что являет собой школа, принявшая принципы самоуправления как в теории, так и на практике, каковы задачи местного Управления образования, и в какой степени удается воплотить их в жизнь. В результате нами будет предложена организационная модель системы образования в местных органах власти в эпоху самоуправления.

Министерству просвещения подчиняются окружные управления и школы. Инспектор, осуществляющий функции контроля, является представителем Министерства и его политики; школы подчинены Министерству просвещения в том, что касается программы обучения, а также в сфере кадров. Система взаимосвязи между Министерством просвещения и местным Управлением образования не является однозначно установленной; имеются разные интерпретации существующих законов и инструкций. Подобно этому, взаимодействие между центральными и окружными инстанциями внутри самого Министерства просвещения также не является четко установленным и на практике зависит

скорее от личных взаимоотношений между людьми, занимающими ключевые должности в системе, нежели от законов и инструкций. Родители непосредственно связаны со школой и с местным управлением образования.

Предлагаемая система взаимосвязи ставит школу в прямое подчинение Министерству просвещения и местному управлению образования, с одной стороны, и органам инспекции со стороны Министерства просвещения, с другой. Подчиненность Министерству просвещения выражается в содержании обучения, определяемом на основе общенациональных стандартов, и в том, что касается кадров и возможностей принимать на работу учителей. Инспектор являет собой представителя Министерства просвещения, задача которого стоит в обеспечении проведения в жизнь единой централизованной политики, в сотрудничестве с отделами образования в местных органах власти, при котором будет достигнуто гармоничное сочетание общенациональных и локальных интересов. Инспектор будет стремиться к сохранению общенационального уровня образования, к профессиональному контролю над качеством обучения, а руководство отделом образования при местных органах власти будет направлять вырабатываемую политику таким образом, чтобы она соответствовала запросам с места. Возможно, что для достижения оптимального взаимодействия между ними желательно было бы формализовать статус директора местного отдела образования путем принятия соответствующего законодательства и/или внутренних инструкций. Подобно этому к местным органам власти формально прикреплены должности инженера, казначея, секретаря. Приведение к тому же статусу поста директора отдела образования поднимет его авторитет и придаст ему больший вес в процессе взаимодействия с органами Министерства просвещения.

Описанная выше система основана на полном взаимодействии и выработке четкой локальной политики, носящей обязательный характер для всех учреждений и инстанций. Местное управление образования не подчиняется окружным инстанциям Министерства просвещения, но сотрудничает с ними на равных в сферах контроля, сбора средств и координации действий.

Проведение в жизнь принципов самоуправления требует широкомасштабных организационных изменений, изменений в составе кадров. Должности инспектора и директора местного отдела образования являются ключевыми в процессе перехода к самоуправлению, поэтому первоочередной задачей оказывается налаживание взаимодействия между ними. К числу задач местного Управления образования относится дифференциальное распределение средств и бюджетов между школами, которое помогло бы уменьшить разрыв между ними. Для того чтобы принимать решения о распределении средств местное управление должно получить в свое распоряжение все данные касательно школы, учащихся, педагогического процесса, для чего требуется взаимодействие с инспектором Министерства просвещения. При установлении взаимоотношений между представителями местных и центральных органов власти следует избегать дублирования одних и тех же полномочий, явных или косвенных противоречий интересов.

Данная модель исходит из определенных аксиологических и организационных принципов. Местная система образования отражает на локальном уровне достижения национальной системы. При этом нынешняя концепция образования не ограничивается уровнем школы, охватывая также общину и область неформального образования. Местная система образования формирует новые поколения граждан, вливающиеся с окончанием школы в израильское общество. Широкая перспектива в оценке политики в области просвещения должна учитывать те этические ценности и социальные принципы,

которые система образования стремится привить выпускникам. Следует отметить также, что система просвещения имеет не только индивидуальную, но и коллективную направленность; в последнем случае речь идет об образовании общины. Рассмотрим основные предпосылки предлагаемой модели в различных областях.

исходные посылки в педагогической сфере

Здесь речь пойдет о стремлении привить учащемуся определенные ценности наряду с практическими навыками. Мы исходим из следующих положений:

• отношение к учащемуся как к цельному человеку подразумевает развитие разных сторон его личности;

• необходимо выработать в учащемся стремление к личным успехам, наряду с готовностью вступать в общественные связи, независимостью и с навыками критического мышления;

• признание уникальности каждого человека и его культуры должно выражаться в открытости и уважительном отношении к «другому», его религии и культуре;

• следует вырабатывать у учащихся чувство ответственности за состояние окружающей среды;

• учащийся должен обладать широким кругозором в области культуры и общества с тем, чтобы позднее стать интегральным членом данного социума.

Это посылки являются отправными моментами в сотрудничестве местных органов власти и прочих инстанций, ведающих вопросами просвещения. Результатом такого сотрудничества должна стать выработка единой политики в сфере образования.

Приведенная модель, определяя оптимальный модус функционирования местного Управления образования, ориентирована на проведение в жизнь следующих моментов:

• координация и стремление к выработке общей линии между различными инстанциями в сфере просвещения, общины, государственной службы;

• выработка такой политики в сфере образования, которая отвечала бы нуждам населения и различных общин;

• установление этических и педагогических задач для учащихся; на решение этих задач и должна быть направлена деятельность местной системы образования;

• поощрение равноправия различных систем образования (как то еврейской и арабской, светской и религиозной) и предоставление им равных возможностей в сфере финансирования, наряду с развитием специфических черт каждой из них;

• автономное функционирование школы;

• организация поддержки педагогической деятельности школы.

Местное управление образования должно функционировать в сотрудничестве со школой, с ее дирекцией и учителями, а также с центральными и окружными инстанциями Министерства просвещения во всем, что касается педагогических, организационных и административных вопросов. Местное управление образования имеет право голоса в педагогических вопросах, поскольку оно несет обязательства по обеспечению высокого уровня образования на территории, находящейся в его ведении. В рамках этого сотрудничества управление должно выделять часть имеющихся в его распоряжении средств на предоставление услуг в области образования, поскольку правительственный бюджет, предназначенный для этих целей, не покрывает всех потребностей школы. Помимо этого, в оплате расходов на педагогическую деятельность, не предусмотренную в законе об обязательном образовании, принимают участие и родители.

Модель подчеркивает и «право на вмешательство» местного Управления образования в педагогическую деятельность. Управление образования предоставляет набор услуг в сфере педагогики и образования, оплачивая их из бюджета местной администрации. Управление обладает широкими возможностями в сфере финансирования разнообразных услуг в области просвещения. Оно несет ответственность и за профессиональный уровень предоставляемых услуг; в его полномочия входит подбор кадров и проведение в жизнь профессиональных принципов и педагогических установок. Это «право на вмешательство» имеет и юридическое обоснование: закон возлагает на местное Управление образования ответственность за предоставление каждому ребенку, достигшему установленного возраста и проживающему на находящейся в его ведении территории, возможности получить образование; оно должно также позаботиться о том, чтобы детям с особыми проблемами в случае надобности была предоставлена возможность учиться за пределами его территории; наконец, оно несет ответственность и за сами образовательные учреждения, находящиеся на его территории. Следует отметить и то, что в этическом аспекте местное Управление образования несет ответственность перед учащимися за то, что происходит в образовательных учреждениях, за результаты учебы и уровень обучения. Оно несет ответственность как перед каждым учеником, так и перед общиной в целом.

Местное Управление образования обслуживает население, не только повинуясь закону; оно должно завоевать доверие местных жителей, вовлечь их в образовательный процесс. Поэтому для поддержки деятельности местного Управления образования необходимо создать локальный педагогический форум, в состав которого будут входить представители населенного пункта, администрации школ, учителей, воспитателей детских садов, окружной инстанции Министерства просвещения (инспектор), молодежных организаций, а также руководитель Управления образования. Деятельность этого форума будет строиться на принципе равноправия школ разных течений и направлений. Каждой школе должен быть предоставлен широкий спектр возможностей для развития своих специфических особенностей, для углубленного изучения предметов, имеющих особую важность в локальном контексте и выходящих за пределы общенациональной программы. Предварительное обсуждение основных направлений образовательной политики на указанном форуме позволит снизить накал конфликтов, добиться поддержания баланса между разными целями системы образования, даст возможность сохранить общегосударственную перспективу в восприятии локальных проблем. Переход к системе самоуправления требует введения полной открытости, создания взаимного доверия между разными инстанциями системы, предоставления свободы действий и широких полномочий администрации школы и ее педагогическому коллективу. Эти шаги, однако, должны быть осуществлены в рамках общей политики в сфере образования, которая, сформулировав общие цели, предоставит школам и местным органам свободу выбора того или иного способа их достижения. Поэтому в процессе перехода к самоуправлению первостепенное значение имеет поддержание баланса между различными факторами и интересами, в частности, между свободой действий дирекции школы, локальными и общенациональными интересами.

В модусе функционирования предложенной модели можно выделить пять аспектов.

1. Педагогический контроль в рамках сотрудничества. Педагогический контроль осуществляется инспектором Министерства просвещения в сотрудничестве с директором местного Управления образования. В рамках перехода к самоуправлению сотрудничество это становится более тесным. Потребность в нем определяется набором этических

и административных норм, которыми руководствуется система образования; целью его должно являться вовлечение всего населения в работу по повышению качества жизни и образования. При этом ответственность за результаты деятельности органов просвещения в данной местности несет руководитель местного Управления образования, в то время как за соответствие уровня образования общенациональным стандартам отвечает инспектор Министерства просвещения. Директор Управления образования как лицо, ответственное за местную систему образования, принимает участие в поиске средств и ресурсов, в подборе кадров. Таким образом, сотрудничество между ними крайне полезно для повышения уровня образования в данной местности и развития местной системы просвещения. Следует помнить, что хотя служебные полномочия и функции инспектора Министерства просвещения четко определены, переход к самоуправляемости требует пересмотра поставленных перед инспектором задач. В частности, в них следует включить профессиональную консультацию и урегулирование локальных проблем. Инспектор должен предоставлять педагогическую консультацию отдельным школам и способствовать тому, чтобы потребности и запросы школы были удовлетворены. В соответствии с предлагаемой моделью, директор Управления образованием должен будет осуществлять общее руководство проведением в жизнь выработанной совместно политики; вместе с тем на нем будет лежать ответственность за удовлетворение требований школ в рамках реализации локальной образовательной политики. Дирекция школы получит свободу действий в области методики преподавания. Местное Управление образования будет отвечать за текущую деятельность в сфере просвещения, отстаивая интересы школы как основного органа образования. Функционирование Управления образования может быть в гораздо большей степени приспособлено к потребностям жителям данной местности, нежели деятельность окружного отдела Министерства просвещения или инспектора, поскольку локальная система интересов является мощным стимулом для развития местной системы образования. А директор местного Управления образования гораздо более инспектора заинтересован в локальных успехах, поскольку он хорошо знаком с конкретными проблемами и их важностью. Инспектор, в силу занимаемой им должности, контролирует деятельность значительного количества школ и учителей; он не может выдвигать решения проблем, возникающих в рамках той или иной школы. Предлагаемая нами модель подразумевает, что местное Управление образования будет координировать деятельность различных инстанций в области просвещения в рамках общенациональной образовательной политики и локальных задач.

На сегодняшний день взаимодействие между окружным инспектором Министерства просвещения и директором местного Управления образования строится, в основном, на личных связях между ними и на динамике их взаимоотношений, а не на объективных потребностях системы. Более того, можно указать на явные и/или скрытые конфликты интересов, опасения каждой стороны, что другая добьется чрезмерного влияния и пр. Между тем, для инспектора подобное сотрудничество означает возможность добиться повышения качества педагогического процесса. Директор Управления образованием, согласно закону, обязан создать условия, благоприятные для развития местной системы просвещения; на него возлагается ответственность за обеспечение должного уровня образования, финансирование педагогических программ, приведение местных органов образования в соответствие с общенациональными стандартами, согласно требованиям инспектора. Окружная инстанция Министерства просвещения обязана докладывать местному Управлению образования о педагогическом уровне коллективов отдельных

школ. Предлагаемая нами модель ставит вопрос не об обмене информацией, но о подлинном взаимодействии и позволяет выработать комплексную педагогическую концепцию. Переход к самоуправлению естественным образом расширяет полномочия местного Управления образования и придает ему дополнительные обязанности по проведению в жизнь образовательной политики и по контролю над методикой и уровнем преподавания в школах.

2. Административно-финансовый контроль (вместо прямого финансирования). Местное Управления образования являлось органом, ответственным за финансовые ассигнования школам, за снабжение их необходимым оборудованием и решение их финансовых проблем. С введением системы самоуправления эти функции переходят к самим школам. Поскольку у администрации школ нет опыта самостоятельной деятельности в данной сфере, следует разработать систему ее поддержки и контроля. Управление образования должно создать и проверить на практике систему контроля за школьным бюджетом во всем, что касается финансовой отчетности и стандартов финансовой деятельности. В начале каждого года директор должен предоставлять Управлению финансовый план. Каждые полгода ему следует предоставлять финансовый отчет о своих действиях Управлению. Управление должно оказывать поддержку администрации школы, предоставлять консультации в случае возникновения проблем. На этом аспекте работы Управления следует сделать особый акцент, поскольку финансовая сторона системы самоуправления нова не только для самих директоров, но и для всей администрации школ. Следует стремиться к тому состоянию, когда вопросы о степени свободы действия, границах полномочий и системе приоритетов в том, что касается распоряжения бюджетом, отпадут сами собой. Г -н Оминер, заведующий финансовым отделом в иерусалимском Управлении образования, полагает, что вопрос приобретений является одним из ключевых моментов во взаимоотношениях между местным Управлением образования и отдельными школами. Специальное оборудование в школе требует постоянной заботы о его сохранности, о пополнении выходящего из строя и расширении имеющегося ассортимента. Проблема заключается в том, что выполнение инструкции о правилах приобретения оборудования в общественных учреждениях приводит к долгой бюрократической волоките, что вызывает негативную реакцию со стороны администрации школ. К примеру, в Иерусалимском муниципалитете промежуток времени от подачи директором школы заявки на приобретение того или иного предмета и до его доставки в школу составляет как минимум четыре месяца. Переход к самоуправлению позволит достичь значительно большей гибкости в правилах приобретения; в рамках самоуправления директор может сам устанавливать систему приоритетов, да и бюрократическая процедура становится значительно более простой. Таким образом, в рамках перехода к модели самоуправления полномочия по установлению системы приоритетов, выбору поставщиков и определению порядка выплат переходят к директору школы. Эти функции до того выполнялись представителями Отдела приобретений в рамках Управления образования; таким образом, передача их школе фактически лишает смысла существование указанного отдела. Вместе с тем опыт и навыки этих работников совершенно необходимы школам на протяжении всего переходного периода; крайне важно, чтобы директор школы мог обращаться к ним за консультацией. В качестве предварительной подготовки следует четко определить задачи Управления в том, что касается контроля над деятельностью самоуправляемых школ, регуляции, а возможно, и подготовки конкурсной формы для подрядных торгов, при которой было бы возможно использовать фактор объема

заказа. Эти функции придадут новый смысл деятельности Отдела приобретений в сфере контроля, консультации, поддержки дирекции школ, что должно позволить школам оптимизировать свои финансовые достижения.

3. Педагогические услуги (от административных к педагогическим услугам). В обязанности Управления входит удовлетворение потребностей школ в педагогической сфере, подготовка квалифицированных кадров. Управление ответственно на индивидуальном уровне перед каждым учеником, а на уровне коллективном—перед жителями данного населенного пункта в целом. При этом Управление должно способствовать развитию особенностей каждой отдельной школы, в соответствии с политикой ее администрации. Однако именно директор школы должен определить, в чем состоят потребности того учреждения, которое он возглавляет. Управление образования должно предоставлять консультацию, осуществлять общее руководство, предлагать разнообразные услуги и педагогические программы, но оно не имеет права активно вмешиваться в определение методики преподавания в школах. В основе этого принципа лежит посылка о доверии, оказываемом директору школы; поэтому Управление должно помогать ему в проведении в жизнь его решений, не вмешиваясь в педагогический процесс. Вместе с тем Управление должно неизменно стремиться к поддержанию баланса между интересами всего населенного пункта и интересами той или иной школы. Широкая перспектива требует комплексного, профессионального подхода к развитию школ данного населенного пункта, при котором каждой из школ предоставляется возможность поддерживать свой специфический облик. Управление должно стремиться к установлению баланса между различными интересами и к координированию деятельности разных инстанций. На практике это найдет выражение в распределении существующих программ по школам с учетом специфики каждой из них, в способствовании развитию всех без исключения образовательных учреждений в данном населенном пункте, в поддержании справедливого характера межшкольной конкуренции. Таким образом, переход к самоуправлению придает Управлению дополнительные обязанности и полномочия; от него требуется полная подотчетность. В обязанности Управления входит также поддержка слабых образовательных учреждений в соответствии с их потребностями и со строгими критериями, дифференцированное распределение средств, устранение неравенства между школами. Система самоуправления позволяет школе сдавать в аренду помещение, основываясь на почасовой оплате, в то время, когда в школе не проходят занятия. Это может привести к тому, что большие школы, а также школы, размещающиеся в новых зданиях, смогут добиться значительного увеличения своего бюджета, в то время как маленькие школы/школы в старых зданиях окажутся лишены такой возможности. Управление должно следить за происходящим и оказывать большую поддержку тем школам, которые страдают от подобных ограничений. Один из возможных способов поддержки состоит в дифференцированном распределении средств среди образовательных учреждений, при котором будет установлено, какой процент бюджета отходит «сильным», а какой «слабым» школам; разумеется, понятия «сильная/слабая школа» должны устанавливаться в соответствии с четкими критериями. Таким образом, слабые школы смогут получать дополнительные бюджетные ассигнования или часы преподавания. Решения об этом являются интегральной частью общей политики местных органов власти и должны приниматься с учетом мнения всех педагогических инстанций.

4. Административные ресурсы. Местное Управление образования отвечает за безопасность в образовательных учреждениях, вверенных его попечению. Однако в результате

перехода к системе самоуправления эта ответственность частично была возложена на директора школы. В том, что касается административной сферы, Управления должны оказывать поддержку администрации школы и предоставлять консультацию по широкому спектру вопросов. Управление должно осуществлять деятельную поддержку администрации в финансовой области, способствовать компьютеризации бухгалтерской системы в школах, получать информацию о записи учеников и разрешать проблемы, возникающие в ходе этого процесса, участвовать в организации подвозок. В то время как повседневное обслуживание школьного оборудования отныне переходит в ведение директора школы, вопросы строительства и инфраструктуры остаются в ведении Управления. В сложившейся ситуации крайне важно избежать возникновения напряженности, ввиду возможной несостыковки интересов школы и населенного пункта в целом. Местное Управления образования должно исполнять функции координатора и посредника, принимая во внимание как общие интересы, так и потребности каждой из школ.

Госпожа Бен-Ар (в прошлом директор Управления образования г. Зихрон-Яаков, сегодня—директор Управления образования в Тель-Авиве) утверждает, что осуществление ремонтных работ и нового строительства в школе должно по-прежнему оставаться в ведении Управления образования, что, по ее мнению, поможет избежать конфликтов между школами. Помимо этого следует следить за тем, чтобы частные проблемы данной школы не препятствовали общей перспективе, учитывающей положение дел во всей системе образования данного населенного пункта: «К примеру, у нас надо было поменять крышу в одной из школ, и мы установили в качестве общего принципа нашей политики, что каждый год школам будут переводиться дополнительные бюджетные ассигнования на нужды осуществления ремонта в зданиях, в соответствии с мнением инженера Управления. Дополнительная проблема—это проблема безопасности. Управление отвечает за безопасность школьных зданий. Можно ли возложить эту задачу на администрацию школы, у которой нет никакого опыта в разрешении подобных проблем? Бюджет, поступающий на нужды образования, не покрывает всех расходов. Обычно государство переводит бюджет в соответствии с рядом критериев, а местные власти удваивают эти ассигнования, потому что реальные расходы образовательных учреждений гораздо выше, нежели переводимые им средства со стороны Министерства просвещения. При этом, с целью рационального расходования имеющихся ресурсов, Управление может оказывать школе услуги по ремонту оборудования посредством имеющихся в его распоряжении кадров; стоимость этого будет несравненно ниже, чем стоимость использования внешних поставщиков и компаний... Возможно, следует выделить в бюджете отдельную статью текущих расходов и передать ее в полное ведение директора школы, в то время как проверка качества зданий должна, по-прежнему, находиться в ведении Управления, и решения на ассигнования в этой сфере должны приниматься на основании профессиональных рекомендаций инженера Управления. Иная возможность состоит в создании комиссии, в которую войдут представители Управления, администрации школ и родителей. Эта комиссия будет уполномочена принимать решения о порядке приоритетов в деле распределения бюджета, в том, что касается качества зданий школ, необходимости их ремонта и починки оборудования».

5. Инициатива в области развития образования и культуры. Самоуправление подразумевает участие общины в достижении задач школы. Община может участвовать в школьной жизни на самых разных уровнях. Одним из возможных способов поддержки является поиск спонсоров и источников финансирования различных образовательных проектов. При

этом Управление образования должно оставить за собой инициативу в вопросах выработки педагогических программ, методики преподавания, контроля за уровнем образования в школе. Учитывая важность связи между школой и родителями в рамках системы самоуправления, местное Управление образования должно находиться в постоянном диалоге с родительскими комитетами. Управление будет также помогать администрации школы в разработке годичного плана и предоставлять в ее распоряжении педагогические средства для его выполнения. Так, следует стремиться к установлению отношений доверия и сотрудничества между школой и организациями, действующими в области неформального образования: районными домами культуры и отдыха, молодежными движениями, добровольческими организациями и др. Для того чтобы сформировать чувство доверия по отношения к системе образования необходимы “public relations”, полная открытость и широкие контакты со СМИ. Вместе с тем должны быть с самого начала положены четкие пределы вмешательству извне. Система самоуправления поощряет проявление инициативы со стороны школы и требует, чтобы Управление образованием стояло на страже равенства между школами, находящимися на его территории, с тем, чтобы школы не разделялись на «школы для богатых» и «школы для бедных». Поэтому, поддерживая педагогические инициативы той или иной конкретной школы, следует не упускать из вида общую ситуацию с образовательными учреждениями в данном населенном пункте. Местное Управление образования, таким образом, играет двойную роль: оно стремится к сбалансированному развитию всех школ, с одной стороны, и к развитию специфических черт каждой из них, с другой. Управление должно также участвовать в поиске ресурсов и спонсоров для конкретных программ. Ему следует выйти за пределы привычной системы взаимоотношений, привлечь к сотрудничеству общины и разнообразные организации в сфере просвещения.

Проведенный нами опрос директоров школ, перешедших на систему самоуправления, показал, что в глазах школьной администрации местное Управление образования не обладает педагогическим авторитетом. Для них Управление является, в первую очередь, организацией, оказывающей административные и финансовые услуги. Такое восприятие обязанностей Управления, безусловно, является анахронистическим; возможно, за ним стоят также и опасения директоров школ утратить свой статус или лишиться полномочий. Управление должно стремиться к изменению восприятия местной системы образования администрацией школ. Возможно, руководителям школ еще предстоит осознать весь размах изменений, которые претерпевает местное образование в процессе введения системы самоуправления, что поможет им перестроиться и наладить новую систему взаимоотношений с местным Управлением образования, основывающуюся на взаимном доверии и тесном сотрудничестве.

В дополнение к рассмотренным выше пяти аспектам предложенной нами модели следует заметить, что она приводит к улучшению рабочих взаимоотношений между людьми и к уменьшению конфликтов. Модель основана на принципах профессиональной этики, повышенного внимания к проблемам другого и к его специфическим особенностям. Профессионализм, этика, высокий уровень рабочих взаимоотношений помогут привести в равновесие систему различных интересов и потребностей без принятых ныне силовых методов администрации.

Потенциальные преимущества предложенной модели:

• она способствует дальнейшей децентрализации и росту инициативы на местах, сохраняя вместе с тем общинные и общенациональные рамки образовательной политики;

• позволяет осуществить постепенный переход к самоуправлению, способствует подготовке кадров;

• предлагает средства для помощи школьной администрации в переходный период и способствует проявлению инициативы школ;

• устанавливает систему контроля, основывающуюся на постоянном диалоге между Управлением образования и дирекцией школы.

Возможные недостатки предложенной модели:

• возможность конфликта местных и общенациональных интересов: окружной инспектор Министерства просвещения vs директор местного Управления образованием;

• возможность вмешательства в работу администрации школы;

• возможность искусственного торможения развития школы в процессе обеспечения равенства разных школ;

• возможная неподготовленность имеющихся в распоряжении системы образования кадров для перехода к самоуправлению в местном Управлении образования и в школах.

Нельзя не признать, что переход школы и иных образовательных учреждений к модели самоуправления вызывает немало вопросов; распределение обязанностей в новой модели еще не отработано и не сложилось окончательно. Ответы на некоторые вопросы зависят от общего направления образовательной политики, от общенациональных приоритетов и линии Министерства просвещения, представляемого инспектором. Другие проблемы носят локальный характер, и пути их решения зависят от образовательной политики местного Управления образования, от взаимодействия Управления с администрацией школ, родителями, учителями. Предложенная нами модель, несмотря на все трудности ее проведения в жизнь, позволяет наладить диалог, приводит к взаимодействию между всеми органами и инстанциями, действующими на локальном уровне в области образования. Это сотрудничество является залогом выполнения задач, поставленных перед местной системой образования, адекватного и своевременного реагирования на возникающие проблемы, роста уровня образования в школах.