CC BY
19
УДК 930.2
В. Ю. Апрыщенко
«МОДЕЛЬ РАЗРЫВА» КАК АНАЛИТИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТ ИЗУЧЕНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В КОНЦЕ XX ВЕКА
Статья посвящена изучению одной из двух моделей исследования современной миграционной политики. «Модель разрыва» основывается на представлении о существовании значительного разрыва между правительственной политикой в области миграции в большинстве стран мира, происходящего из различных групповых интересов. В статье анализируются факторы, способствующие усилению разрыва между политическими декларациями и реальной ситуацией в сфере миграционной политики. Автор приходит к выводу о том, что реальная экономическая и политическая ситуация не учитывается при анализе миграционной политики, вследствие чего, образовывается несоответствие между политическими декларациями и реально складывающейся ситуацией в среде мигрантов. На обширном фактологическом материале автор статьи анализирует эвристический потенциал модели, приходя к выводу о том, что она представляет собой важный инструмент изучения миграционной политики. Для достижения наиболее объективных и качественных научных выводов, автор обращает внимание на развитие миграционной политики в разных странах ХХ столетия. При анализе проблем миграционной политики, автор столкнулся с такой проблемой, как неясность алгоритма и методов установления точного размера несовпадения между официальными обещаниями со стороны власти и реальной
миграционной обстановкой. Интересно, что так называемый «метод разрыва» также позволил выявить причину проведения неудачной миграционной политики, по мнению автора она заключается в дифференциации в уровне доходов и возможности достижения желаемого уровня жизни, что, в свою очередь, приводит к незаконному пересечению границы. Изучая проблемы осуществления миграционной политики, автор находит еще одну причину, затрудняющую работу правительства по этому вопросу. «Политический провал» проводимой миграционной политики вызывает общественные недовольства со стороны коренного населения, что в свою очередь, образует новый вызов власти и пересмотр действующего миграционного законодательства. Тем не менее, автор не считает оценку общественного мнения серьезным индикатором провала иммиграционной политики, так как это не всегда эффективный критерий оценки действий национальных властей, так как эти оценки не объективны и могут проявляться во времена экономического спада, следовательно, население может связывать экономические трудности с присутствием мигрантов, что не всегда может быть объективной связью.
Ключевые слова: миграция, интеграция, иммиграционная политика, «модель разрыва», Соединенные Штаты Америки, Европа, общественное мнение.
V. Yu. Apryshchenko
THE "GAP MODEL" AS AN ANALITICAL TOOL TO STUDY MIGRATION POLICY
IN THE END OF XX CENTURY
The article studies two intellectual models describing modern migration process. The "conflict model" is based on the idea about the gap between government policy in migration sphere and the public opinion. In modern countries this gap is caused by different group interests. The article analyzes different factors enhancing this gap between political declarations and the reality. With the reference to facts the author demonstrates heuristic potential of the model and concludes that in may be considered as an important instrument for the study of migration policy. To achieve the most objective and qualitative scien-
tific conclusions, the author draws attention to the development of migration policy in different countries of the XX century. Analyzing the problems of migration policy, the author faced the problem of uncertainty of the algorithm and methods to determine the exact amount of discrepancy between the official promises of the authorities and the real migration situation. Notably, the so-called "gap method" also reveales the reason of the failed migration policy; according to the author, it is the differentiation in the level of income and the possibility of achieving the desired standard of living, which, in turn, leads to illegal border
crossing. Studying the problems of implementation of migration policy, the author finds another reason that complicates the work of the government on this issue. "Political failure" of the migration policy causes public discontent on the part of indigenous population, which, in turn, poses a new challenge to the authorities and promotes the revision of the current migration legislation. Nevertheless, the author does not consider the assessment of public opinion as a
serious indicator of the failure of immigration policy, as it is not always an effective criterion to assess the actions of national authorities, as these estimates are not objective and can be announced in the times of economic downturn, therefore, the population can associate economic difficulties with the presence of migrants, which may not always be an objective link.
Key words: migration, integration, immigration policy, "gap model", the USA, Europe, public opinion.
На протяжении 1990-х гг. количество людей, проживающих за пределами своей родины, выросло со 154 до 175 млн. Согласно определению ООН, данному в 2002 г., мигранты определяются как люди, проживающие за пределами страны своего рождения или гражданства на протяжении 12 месяцев и более [3, р. 3]. И хотя это составляет всего 3 % населения мира, практически нет сегодня страны, которая бы не испытала на себе последствия эмиграции или иммиграции. Практически каждый десятый житель наиболее развитых регионов мира сегодня международный иммигрант. А на протяжении последних пятнадцати лет даже такие страны как Япония или Корея, в исторической ретроспективе лишь незначительно испытавшие воздействие иммиграции, стали иммиграционными странами.
Одна из современных моделей описания миграционного процесса заключается в разрыве между официальными декларациями, провозглашаемыми властями, и реальной миграционной политикой. Вторая модель описания этого явления («модель конвергенции») содержит о том, что на протяжении последних лет сформировались некие общие черты в странах, импортирующих труд. Во-первых, это усиление иммиграционного контроля, во-вторых, активно формирование политики, направленной на интеграцию иммигрантов в принимающее сообщество посредством предоставления им доступа к сфере социального обеспечения наряду с политическими, экономическими и социальными правами, и, в третьих, в общественном мнении иммигранты и иммиграционная политика занимают все более важное место.
«Модель разрыва» основывается на ряде посылок. Так, некоторые ученые считают, что нациям-государствам сегодня удалось установить эффективный контроль над не желаемым иммиграционным притоком рабочих и беженцев, тогда как другие считают, что правительства проиграли эту схватку с нежелательной иммиграцией [6; 8]. При этом важным представляется, что эта дискуссия связана с вопросом
о характере современных наций-государств. По мнению ряда экспертов, нации-государства не обладали в полной степени национальным суверенитетом даже до современной эпохи глобализации, а поэтому говорить об иммигрантской угрозе национальным государствам сегодня не приходится [12].
Сегодня стало уже очевидным, что этот разрыв между официальной политикой и реальными мероприятиями порожден не столько неудавшейся политикой по регулированию иммиграционного притока, сколько потребностью в этом притоке иммигрантов. При этом часто европейские страны, сталкиваясь с проблемой недостатка высококвалифицированных специалистов и открывая им доступ в страну, не могли удовлетворить этой потребности. С другой стороны, попытки правительств привлекать низко квалифицированную рабочую силу становились слишком «успешными», вызывая неприязнь к иммигрантам.
Одной из исследовательских проблем в рамках данной модели является алгоритм и методы установления размера этой пропасти. Иногда «провал» правительственной политики может быть измерен разницей между теми квотами, которые устанавливаются на въезд иммигрантов и реальным их количеством. Точно также эти нарушения могут заключаться в превышении установленным правительством сроков пребывания иммигрантов в стране. В этих случаях, установить размер этой «ямы» помогает статистика нарушений.
Более сложно установить размер иммиграционной «пропасти» между политикой и реальностью тогда, когда не существует четко определенной политики. В странах Западной Европы таковой не существовало вплоть до 1970-х гг., хотя первые, наиболее ранние и незрелые попытки установить иммиграционный контроль предпринимались британскими властями еще с конца 1960-х гг. [1]. Но и декларированная иммиграционная политика не соответствует истинным целям.
Еще одним показателем этого «политического провала» иммиграционной политики
может служить рост антиммиграционных настроений. Чем больше пропасть, тем сильнее общественное недовольство [3, р. 6]. Так в случае, когда в страну въезжает большое количество нелегальных иммигрантов в общественном мнении создается впечатление, что правительство утратило контроль над иммиграцией. В Западной Европе такие негативные настроения начали проявляться тогда, когда стало очевидно, что те, кто въехал в страну в качестве «временных» рабочих, остались на постоянное жительство, поставив на повестку дня вопрос о необходимости их социального обеспечения, что было особенно чувствительно, когда совпадало с периодами безработицы и неконсервативной социальной политики. В 1990-е гг. источником народного недовольства стал массовый приток беженцев, которые одновременно оказывались и трудовыми иммигрантами, составлявшими конкуренцию местной рабочей силе.
В то же время общественное мнение как индикатор провала иммиграционной политики не всегда является эффективным критерием оценки действий национальных властей. Во-первых, эти настроения часто тенденциозны, особенно, тогда, когда речь идет о периодах экономического спада, и массовое недовольство может происходить тогда не столько по причине провала политики, сколько из-за восприятия этой политики как провальной. А во-вторых, общественное мнение может просто быть несогласным с политикой правительства, даже тогда, когда она успешна с точки зрения соотнесения поставленных задач и результатов. И, наконец, само общественное мнение редко бывает единодушным, а в нем, как правило, существует множество течений и направлений, различных интересов и т.д. В частности, когда правительство проводит ограничительную иммиграционную политику, часть населения этим может быть удовлетворена, тогда как другие (работодатели, рассчитывающие получить более дешевую рабочую силу, или неправительственные организации, отстаивающие права иммигрантов) остаются неудовлетворенными.
Сегодня, кажется, уже очевидно, что одна из причин неэффективности иммиграционной политики заключается в том, что правительства продолжают полагаться на традиционные политические методы, призванные отпугнуть иммигрантов и сдержать их приток в страну. В некоторых случаях эта политика, основанная на применении различных ресурсов, может быть более или менее эффективной. В других
случаях, сама природа политических методов, используемых для ограничения въезда иммигрантов, предопределяет крах этих попыток.
Один из наиболее ярких примеров недейственности политических методов ограничения иммиграции является механизм иммиграционного контроля, в рамках которого иммигрант наделяется временным правом работы на территории страны (временные рабочие, гастар-байтеры). Большое количество гастарбайтеров из временной становится постоянной рабочей силой, являясь в последующем незаконными мигрантами. Наиболее полно эта политика была разработана и проводилась в Германии в 1950-1960-е гг. и в США в 1942-1964 гг. [5, р. 25-27; 14]. В обоих случаях существовавший со стороны властей расчет на то, что приезжие рабочие будут возвращаться обратно по истечении срока своих контрактов, не оправдался. Зачастую причиной этого были работодатели, не заинтересованные в постоянной ротации рабочих и предпочитавшие оставлять приезжих даже по истечении срока действия их визы и контракта. Кроме того, такие программы временного пребывания не устраняли притока нелегальных иммигрантов на рынок труда.
На протяжении 1990-х США и страны ЕС активно занимались своей пограничной политикой, направленной на установление эффективного контроля над въезжающими [18]. Эта политика включала расширения контингента пограничных патрулей, расширение воздушного и прибрежного контроля, что должно было предотвратить попытки рабочих, намеревавшихся нелегально пересечь границу. Но те, кто задавался целью непременно преодолеть все препятствия, достигал ее и попадал в страну, используя, в том числе и услуги специальных перевозчиков. В случае с США усиленной строительство сооружений на границе с Мексикой, начиная с 1993 г. привело к резкому увеличению нелегальных проникновений, связанных с ростом финансовых затрат и угрозы жизни, а также расширению количества иммигрантов, которые нелегально оставались жить на территории США. С конца 1990-х гг. и в США, и в Западной Европе количество незаконных иммигрантов стало быстро расти, ежегодно в среднем увеличиваясь на 500 тыс. В частности, в США в 2004 г. количество незаконных иммигрантов составило 9.3 млн чел., что равнялось 26 % всего иностранного (рожденного не в США) населения, 5 % всей рабочей силы и 10 % низко квалифицированных американских рабочих [15].
Кроме того, разница в уровнях развития экономик и социальных связей также снижает
эффективность правительственной политики. Огромный демографический дисбаланс (избыток населения в развивающихся и демографический спад в развитых странах), а также дифференциация в уровне доходов и возможности получения хорошей работы между этими группами стран приводит к росту незаконных пересечений границы, мешая реализации стратегий государства-нации [16]. Все попытки преодолеть эти структурные диспропорции приводят к незначительным результатам. В Западной Европе процесс создания единого экономического пространства, дополненный притоком средств от более богатых к менее богатым странам, привел к трансформации ранее стран-доноров мигрантов, в страны импортеры труда. К таким государствам, в частности, относятся современные Италия и Испания [14].
Еще одним фактором формирования разрыва между декларациями и реальностью является транснациональная экономика и глобальные социальные процессы, которые расширяют значение иммиграционных потоков. Наиболее значимым образом, эти социальные процессы реализуют себя в феномене «транснационализма», в основе которого лежат социальные связи между иммигрантами, включающие воссоединение семей, финансовые потоки создаваемые иммигрантами и другие сети [4]. Миграционная индустрия развивается, включая и нелегальные операции, и услуги по предоставлению перевозок и документов [13].
Пропасть между иммиграционной политикой и реальностью увеличивается также из-за внутреннего политического давления, которое создает для правительства трудности в осуществлении эффективной иммиграционной политики. Согласно модели «клиентальной политики», разработанной Гарри Фрименом, в странах либеральной демократии иммиграционная политика направляется особыми групповыми интересами. Будучи лоббированными влиятельными группами работодателей, религиозными сообществами, объединениями по защите этнических и иммигрантских прав, и даже профсоюзами, многочисленные групповые интересы заставляют правительство проводить, скорее, политику по расширению сила принимаемых иммигрантов, даже вопреки требованиям экономики и широкому общественному мнению, которому ничего не остается как выражать свое недовольство и вражду по отношению к приезжим. Ограничения же иммиграции сводятся лишь к заявлениям, декларациям, и полумерам. Если в странах-поставщиках миграции правительства и группы интересов
образуют своеобразный союз, направленный на создание благоприятных условий для тех, кто уезжает, то в иммигрантских государствах, проиммигрнатские группы, часто на транснациональной основе требуют от властей посредством давления на институты ЕС установить право свободного передвижение в Европе для выходцев из третьих стран и обеспечить их социальные права [10].
Модель «групповых интересов» с большим успехом может объяснить сложившуюся ситуация в странах «классической иммиграции» (США, Канада, Австралия), чем положения в государствах, которые, сами того не желая, вынуждены считаться «иммиграционными» (например, большая часть Западноевропейских государств, Япония) [17, р. 170]. Степень воздействия «клиентальной политики» зависит и от традиционного режима принятия политических решений в стране. В государствах с развитой и разветвленной системой гражданского общества или там, где отношения власти и бизнеса имеют долговременный и прочный характер, правительства вынуждены прислушиваться к запросам работодателей, проводя более гибкую политику. Напротив, в таких странах, как Япония или Корея, где политические решения, в том числе, и в области иммиграционной политики принимаются государственной бюрократией, а вмешательство и влияние институтов гражданского общества минимально, возможности для лоббирования групповых интересов снижены.
Национальная политическая культура и сложившиеся политические практики также способствуют динамике иммиграционной «пропасти» посредством легального или нелегального ужесточения политического преследования иммигрантов, использования высылок и депортаций. Несмотря на то, что большинство стран иммиграции представляют собой либеральные демократии с развитыми институтами гражданского общества, по мере предоставления иммигрантам экономических, социальных, а, иногда, и политических прав, жесткие меры время от времени используются и там. Как правило, они могут осуществляться посредством попыток внесения поправок в законодательство, как, например, знаменитое 187 Предложение, внесенное в законы штата Калифорния, лишающее иммигрантов их социальных прав, или попытки, повторяющиеся все чаще и чаще, лишить социальной поддержки европейских иммигрантов [17, р. 166].
Еще одной причиной «пропасти» становится расхождение между политическими декларациями и истинными намерениями и целями.
В дополнение к тому, что правительства закрывают глаза на нарушение прав рабочих-иммигрантов, власти не придают особого значения и другим случаям нарушения провозглашенной политики. Более того, заявления самих властей иногда противоречивы, это особенно касается тех случаев, когда иммиграционная политики затрагивает интересы разных властных институтов. Например, в Японии ее выработкой занимаются семнадцать министерств и агентств. В большинстве же других стран, в том числе и в Западной Европе, иммиграционная политика является яблоком раздора, как правило, между экономическими, включая трудовые, и правовыми легислатурами [2]. Дополнительные проблемы связаны с тем, что в выработке этой политики не принимают участие те, кто ее будет реализовывать.
То же самое относится и к отношениям между центральными и местными властями по вопросу иммиграционной политики. Хотя ее разработкой и занимаются преимущественно центральные власти, не консультируясь с местными учреждениями, наднациональные организации и агентства предпочитают сотрудничать с местными правительствами, которые более осведомлены о положении иммигрантов, и, соответственно, более компетентны [11]. В случае разногласий местной и центральной власти, местные органы могут быть просто лишены финансирования и утратить возможность вообще проведения какой-либо политики.
Наконец, международное давление также оказывает влияние на несоответствие иммиграционной политики и реального состояния. И ООН, и Международная организация труда, и различные региональные организации и объединения, включая ЕС, являются источниками многочисленных правовых актов, направленных на регулирования прав трудовых иммигрантов. Наиболее значительными из этих документов являются Международная конвенция ООН по защите прав мигрантских рабочих и членов их семей, Конвенция ООН о статусе беженцев, Международная конвенция ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации, а также Европейская конвенция прав человека.
Однако, до сих пор не существует глобального механизма, который бы гарантировал исполнение и соблюдение всех этих прав. В частности, в рамках ЕС до сих пор существует политика, согласно которой государства
самостоятельно определяют направления иммиграционной политики [10, р. 31]. Лишь Европейская конвенция по защите прав человека располагает наднациональным юридическим механизмом, использующим Европейский суд по правам человека, который обладает ограниченными полномочиями по контролю над национальными иммиграционными политиками. До тех пор, пока государства-нации будут оставаться единственными политическими акторами, следящими за исполнением миграционного законодательства проблема международного согласия в этой области решена не будет. До начала 2004 г. лишь тридцать стран мира ратифицировали Конвенцию ООН о правах мигрантов, причем среди этих тридцати были далеко не все наиболее важные страны иммиграции. Лишь в незначительном количестве случаев ратифицировавших Конвенцию стран, ее положения противоречат национальным законодательствам. Другая Конвенция ООН по защите от расовой дискриминации о статусе беженцев, хотя и была ратифицирована большинством стран, лишь в незначительном числе государств стала предметом истинной заботы о ее соблюдении. Более того, лишь небольшое число стран постаралось привести свои национальные законодательства в соответствие с этими международными документами.
Права иммигрантов и этнических меньшинств в демократических государствах чаще отстаиваются не собственно властями, а различными группами, правозащитными организациями. Эти объединения защищают права иммигрантов в судах, апеллируя к международным конвенциям, ратифицированным правительствами, но слабо реализуемым на практике. И в некоторых случаях суды способствуют изменению внутренних законов, противоречащих международным положениям.
Таким образом, «модель разрыва», описанная в данной статьей, может быть использована при анализе миграционной политике в разных странах в конце XX столетия. Миграционная политика, в рамках которой декларируются ограничительные меры, направленные на снижение количества иммигрантов, как правило, не учитывают реальной экономической и политической ситуации, а значит, обречены на корректировку, а между декларациями и реальностью образуется пропасть, препятствующая решению проблем адаптации иммигрантов.
Источники и литература / References
1. Апрыщенко В. Ю. Иммиграционная политика Великобритании во второй половине XX в.: Контроль и интеграция // Британские исследования. Вып. II. Ростов-на-Дону: Логос, 2008. С. 209-229.
Apry'shhenko V. Yu. Immigracionnaya politika Velikobritanii vo 2 polovine XX v.: Kontrol' i integraciya (Politics of Immigration of Great Britain in the second half of 20th century: Control and Integration) // Britanskie issledovaniya. Issue. II. Rostov on Don: Logos, 2008. P. 209-229. (In Russian).
2. Cornelius W. The Uneasy Transition from Labor Exporter to Labor Importer // Controlling Immigration. A global Perspective. Stanford, 2004.
3. Cornelius W. Tsuda T. Controlling Immigration: The Limits of Government Intervention // Controlling Immigration. A global Perspective. Stanford, 2004.
4. Fawcett J. Networks, Linkages, and Migration Systems // International Migration Review. 1989. №3.
5. Freeman G. Can Liberal States Contro; Unwanted Migration? // The Annals of the American Academy of Political and Social Science. Vol. 534. Thousand Oaks, 1994.
6. Freeman G. The Decline of Sovereignty? Politics and Immigration Restriction in Liberal States // Challenge to the Nation-State: Immigration in Western Europe an d the United States. Oxford, 1998.
7. Martin Ph., Lowell L., Taylor E. Migration Outcomes of Guest Worker and Free Trade Regimes: The Case of Mexico-US Migration // Managing Migration: Time for a New International Regime? Oxford, 2000.
8. Controlling a New Migration World. Ed. by V. Guiraudon, Ch. Joppke. NY., 2001.
9. Freeman G. Winners and Losers: Politics and the Costs and Benefits of Migration // West European Immigration and Immigrant Policy in the New Century. Westport, 2002.
10. Geddes A. Immigration and European Integration: Towards Fortress Europe? Manchester, 2000.
11. Guiaraudon V. De-nationalizing Control: Analizing State Responses to Constraints on Migration Control // Controlling a New Migration World. NY., 2001.
12. Joppke Ch. Why Liberal States Accept Unwanted Immigration // World Politics. 1998. №50.
13. Kyle D., Liang Z. Migration Merchants: Human Smuggling from Ecuador and China to the United States // Controlling a New Migration World. L., 2001.
14. Martin Ph., Lowell L., Taylor E. Migration Outcomes of Guest Worker and Free Trade Regimes: The Case of Mexico-US Migration // Managing Migration: Time for a New International Regime? Oxford, 2000.
15. Passel J., Capps R., Fix M. Undocumented Immigrants: Facts and Figures. Washington, 2004.
16. Sassen S. The De Facto Transnationalizing of Immigration Policy // Challenge to the Nation-State: Immigration in Western Europe an d the United States. Oxford, 1998.
17. Statham P. Understanding Anti-Asylum Rhetoric: Restrictive Politics or Racist Publics? // The Politics of Migration: Managing Opportunity, Conflict and Change. Malden, 2003.
18. The Rebordering of North America: Integration and Exclusion on a New Security Context. Ed. by P. Andreas., Th. Biersteker. NY., 2003.
