CC BY
197
ииывсвлитгтА Модель исполнительного производства (в контексте
ynrlDCrUII I 11А _ ш
имени o.e. кугафина(мгюА) обсуждения реформы процессуального законодательства)
МОДЕЛЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА (В КОНТЕКСТЕ ОБСУЖДЕНИЯ РЕФОРМЫ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА)
В статье рассматривается вопрос содержания процессуального кодекса. Через обсуждение модели исполнительного производства поставлена проблема включения в состав процессуального кодекса норм, регулирующих принудительное исполнение. Анализируется статус суда, судебного пристава, взыскателя и должника. Обсуждается соотношение прав и обязанностей основных участников принудительного исполнения.
Ключевые слова: исполнительное производство, гражданский процесс, суд, судебный пристав, взыскатель, должник.
Елена
Геннадиевна СТРЕЛЬЦОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и административного судопроизводства Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
E.G. STRELTSOVA
Ph.D. (Law), associate professor of the Civil and Administrative Procedure Department of Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
MODEL EXECUTIVE PRODUCTION (IN THE CONTEXT OF DISCUSSIONS ON THE REFORM OF PROCEDURAL LEGISLATION)
The article discusses the question of the content of procedural code. Through the discussion of a model of enforcement proceedings, the problem of inclusion in the procedural code of regulations, regulatory enforcement. Analyzes the status of the court, the bailiff, the creditor and the debtor. The relation of rights and obligations of the main participants of the compulsory execution. Keywords: enforcement proceedings, civil proceedings, the court, the bailiff, the claimant, the debtor.
Ш m
A
4 □
T1
T1 >
ш
Ш
я 5
х
ГП
Обсуждение структуры процессуального кодекса, который должен сменить АПК и ГПК, еще раз заставляет обдумать вопрос, нужно ли сохранять отделенное от процесса исполнительное производство, или необходимо включить в процессуальный кодекс нормы, регулирующие принудительное исполнение.
Ответ на этот вопрос, в сущности, чрезвычайно прост: что целесообразнее? Отделенное от суда исполнение — и тогда необходимо продолжать ли- © Е. Г. Стрельцова, 2015
и
* к.
3 к
Н>УКИ Ъ
9/2D1E
нию, принятую законодателем в 1997 г., либо возвращение к более чем столетнему опыту, воплощенному в двух наиболее значительных процессуальных кодексах — 1864 и 1964 годов.
Ответ на этот вопрос, как представляется, заключается в определении соотношения прав и обязанностей основных участников исполнительного производства: суда, судебного пристава, взыскателя и должника. Все прочие ключевые идеи исполнительного производства вытекают из этого главного вопроса.
То, какие права и полномочия в исполнительном производстве имеют главные его участники, непосредственно влияет на качество и успешность процесса исполнения. Если права недостаточны — лицо не в состоянии исполнить те действия, которые оно должно было бы совершать. Если полномочия чрезмерны, то они становятся неиспользуемыми, либо используемыми в ущерб другим участникам исполнительного производства. Поэтому одной из главных задач является определение правильного соотношения прав основных участников исполнительного производства.
1. Ориентирующей фигурой, в сравнении с которой определяются права других участников исполнительного производства, является суд. Не случайно именно через проблему прав и обязанностей основных участников исполнительного производства решали вопрос об эффективном исполнении в 1859 г., при составлении проекта УГС, выделяя особую значимость судебного управления ходом исполнения.
Реформа 1997 г. устранила полномочия суда по самостоятельному оперативному контролю за деятельностью судебных приставов. Суд, сохранив ряд прав по предварительному контролю за ходом исполнения, в основном получил возможности последующего контроля в рамках обжалования действий судебного пристава. Предварительный и последующий контроль суд осуществляет только по заявлению заинтересованного лица. Вследствие этого суды изменили отношение к контролю за постановленным решением: они отказываются разъяснять действия, которые должен совершить судебный пристав при осуществлении взыскания1; оставляют без рассмотрения заявления, в случае если заявитель не является в процесс по рассмотрению жалобы на действия судебного пристава, что противоречит ч. 2 ст. 257 ГПК2; судебная практика знает случаи отказа суда в замене правопреемника в связи с тем, что исполнительное производство не возбуждено3 и др.
Суду присущи контрольные полномочия. Но судебный контроль в исполнительном производстве имеет особенный характер, индивидуализирующий его от всех иных случаев судебного контроля. Организация исполнительного производства, в котором суд вообще был бы отрешен от исполнения, невозможна: судебный пристав, не обладающий его правовой властью, не полномо-
1 Обзор судебной практики « Рассмотрение споров, связанных с обжалованием постановлений и действий (бездействий) судебных приставов-исполнителей» за 2008 год. URL: www. arbitr.ru/_.../309C8B53461D31C4DED2C70ED3F96E93
2 Официальный сайт Орловского областного суда. URL: http://oblsud.orl.sudrf.ru/modules. php?name=docum_sud&id=172 (дата обращения: 30.11.2014).
3 Определение от 01 сентября 2011 года Верховного суда Республики Хакасия. URL: http:// docs.pravo.ru/document/view/23090780/ (дата обращения: 24.11.2012).
wjuBmrurcri Модель исполнительного производства (в контексте Ql
УППЦСПгЩЫА _ 1 ** ■
имени o.e. кугафина(мгюА) обсуждения реформы процессуального законодательства)
чен совершать действия, связанные с проверкой правильности исполнения решения суда. Значительное число действий, совершаемых в ходе исполнения, связано с сохранением сущности решения (разъяснение решения, отсрочка и рассрочка исполнения, приостановление исполнительного производства, прекращение исполнительного производства и т.д.). Статья 13 ГПК, ст. 16 АПК устанавливают обязательность судебных актов вне временных границ. Это значит, что полномочия контроля за своим решением должны сохраняться за судом и при его исполнении, поскольку проверка соответствия исполняемого предписанному есть не только право, но и обязанность суда. Право контроля соответствия хода и результата исполнения предписанному в решении должно оставаться во власти суда: иное решение вопроса уничтожает силу судебной власти.
Власть суда, в силу прямого предписания закона, подчиняет себе всякое лицо, без исключений. Власть судебного пристава не распространяется на субъект, чье распоряжение явилось основанием исполнения. В отношении постановлений, вынесенных административными органами либо другими лицами, судебный пристав может осуществлять лишь их исполнение, но он не может быть одновременно наделен правом проверки правильности этого исполнения. В свою очередь, органы и лица, принявшие акты, на основании которых производится исполнение, не вправе контролировать действия не подчиненного им субъекта, т.е. судебного пристава. Служба судебных приставов не вправе решать вопрос о соответствии действий судебного пристава предписанных в актах, вынесенных несудебными органами и лицами. Эти полномочия вправе осуществлять только суд.
2. Действующее законодательство, хотя внешне и определяет границы компетенции между судами и судебными приставами-исполнителями, в действительности оставляет «слепую зону», прямо не охваченную ничьей компетенцией. Полномочия суда в законодательстве об исполнительном производстве определены как исчерпывающие. В то же время полномочия судебного пристава-исполнителя определяются обратным образом: они в целом увязаны с обязанностью своевременно, полно и правильно исполнять исполнительные документы (ст. 5, ст. 64 и др. ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Ш
ФЗИП)), но не обязывают судебного пристава во всех случаях, прямо не урегу- А
лированных законом, обращаться к суду за получением предписания порядка □
совершения исполнительного действия. Однако во всех случаях, когда у судеб- ^
ного пристава нет прямого предписания закона о порядке действия, ему следу- >
ет обращаться в суд. ^
Так, с должника была взыскана денежная сумма и перечислена на счет А
службы судебных приставов. Взыскатель просил, не перечисляя денежные 5
средства на его счет, сразу же перевести их в пользу третьего лица, не являю- ^
щегося участником исполнительного производства. Решение об этом вопросе ^
принималось в службе судебных приставов, суд не был уведомлен4.
Между тем закон предписывает, что денежные средства, полученные службой судебных приставов от должника, следует перечислять взыскателю (ст. 110 ФЗИП). Полномочиями по перечислению денежных средств на счета
£
4 URL: http://pln-pskov.ru/society/105266.html. НАУКИ
9/2015
>
третьих лиц судебный пристав не обладает; является ли третье лицо, указанное взыскателем, субъектом, согласным получить денежные средства (ст. 573 ГК), пристав не устанавливал.
Независимо от того, кем были осуществлены предыдущие этапы защиты права, процесс защиты права требует участия суда по значительному количеству вопросов и свидетельствует о сохраняющейся потребности в защите права с участием суда5, даже после принятия самостоятельного ФЗ РФ «Об исполнительном производстве»6.
Действующее законодательство содержит довольно разнообразный состав различных порядков защиты права в рамках административно-правовой деятельности органов управления. В отличие от исполнительного производства, ни в одном из них не содержится прямого апеллирования к суду как к единственному субъекту, способному совершить ключевые действия в рамках соответствующей административной процедуры. Подобного рода несамостоятельность исполнительного производства является уникальной потому, что само исполнительное производство — это не самостоятельная процедура, а продолжение предшествующего порядка защиты права, его «органическая часть»7.
Утверждение Е. В. Васьковского о бесспорности и элементарности исполнительного производства осталось в прошлом. В принудительном исполнении участвуют субъекты, находящиеся в положении юридического и фактического противостояния, а также два субъекта, наделенных правом применения власти, следовательно, возникает проблема охраны прав и законных интересов участников правоотношений и координации властных полномочий. И в этих целях наиболее приспособленной формой является процессуальная форма как система процессуальных гарантий8. Процессуальные же гарантии могут быть надлежащим образом предоставлены и реализованы только в правоотношениях с судом.
Не случайно В. В. Ярков, после практического воплощения отделения исполнительного производства от суда, отказался от своего взгляда на природу исполнительного производства как на сугубо административную (1996 г) и ныне не исключает органы правосудия из сферы исполнительного производ-ства9.
В Белоруссии возобладало мнение, в соответствии с которым к понятию «судебная власть» относится не только осуществление правосудия, но и сово-
5 Подробнее см.: Сергун А. К. Проблемы исполнительного производства в советском гражданском процессе : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1980. С. 13—14.
6 Лесницкая Л. Ф. Основные направления развития гражданского процессуального законодательства // Законодательство и экономика. 1998. № 12. С. 9—10.
7 Постановку проблемы и аргументацию по ней см.: Сергун А. К. Указ. соч. С. 3, 4—5.
8 См.: Сергун А. К. Указ. соч. С. 12.
9 Ярков В. В. Юридические факты в цивилистическом процессе. М. ; Берлин : Инфотропик
Медиа, 2012. С. 440—441. Он же ранее положительно оценивал наличие судей по исполне-
нию в иностранном процессе. См.: Ярков В. В. Основные мировые системы принудительного исполнения // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов / под ред.
Л. Ф. Лесницкой, М. А. Рожковой. М. : Статут, 2008. С. 465—504. // СПС «Консультант Плюс».
"Т^ЕСТНИК
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Стрельцова Е. Г.
Модель исполнительного производства (в контексте обсуждения реформы процессуального законодательства)
83
купность тех ответственных властных полномочий, которыми наделен суд в целях восстановления нарушенного права и справедливости10. Потребность в судье, специализирующемся в исполнительном производстве, признали у нас11.
Другие авторы, прямо не высказывающиеся о необходимости введения специализированных судей по исполнению, в своих работах апеллируют к опыту Франции, в частности, прямо указывая на наличие там соответствующих судей12. Это же предложение высказывал и Д. Я. Малешин, в целом занимающий несколько иную позицию, основанную на дифференциации подходов к организации исполнительного производства, возникающего по исполнению судебных постановлений и исполнительного производства, возникающего по другим основаниям13, но считающий, что суд должен обладать полномочиями по совершению отдельных действий, при осуществлении которых вероятность нарушения прав, достаточно велика, а также действий, не оказывающих существенное влияние на оперативность процесса исполнения14. Специализация судьи — вопрос целесообразности, решаемый каждым председателем суда в зависимости от насущных потребностей (количества дел, загруженности судей и т.д.). Главный вывод состоит в очевидной потребности в суде как участнике правоотношений в исполнительном производстве.
Аргументом в пользу полновесного возвращения суда в исполнительное производство может послужить позиция, выраженная в Государственной программе «Юстиция», где в качестве одного из основных направлений развития законодательства об исполнительном производстве признали необходимость совершенствования судебного контроля за исполнительным производством15, что «именно тот суд, который вынес судебный акт, подлежащий принудительному исполнению, должен обладать всеми полномочиями по контролю за исполнительным производством и санкционированию соответствующих действий сторон исполнительного производства и судебного пристава,
Малешин Д. Я. Исполнительное производство (функции суда). 2-е изд., переработ. и доп. М., 2005. С.103, 193.
Ш m
Колядко И. Н. О путях повышения эффективности исполнения судебных постановлений в Республике Беларусь // Европейский гражданский процесс и исполнительное производство: сборник материалов Международной научно-практической конференции, г. Казань, Казанский (Приволжский) федеральный университет, 25 марта 2011 г. / отв. ред. Д. Х. Ва-леев. М. : Статут, 2012 // СПС «Консультант Плюс». А
Кузнецов Е. Н. Исполнительное производство Франции. СПб., СПбГУ, 2005. С. 61—61. □
См.: ВишинскисВ., Машанкин В. А., Улетова Г. Д. Опыт стран Балтии по реформированию □
государственной системы принудительного исполнения судебных актов и перспективы пе- ^
рехода на альтернативную модель исполнения России // Исполнительное право. 2009. № 1 щ
// СПС «Консультант Плюс». А
См.: Малешин Д. Я. Исполнительное производство (функции суда). М., 2003. С. 77—78. ^
Он же. Процессуальная природа исполнительного производства: деятельностный анализ // д
Исполнительное производство: процессуальная природа и цивилистические основы: сбор- □
ник материалов Всероссийской научно-практической конференции / отв. ред. Д. Х. Валеев, М. Ю. Челышев. М. : Статут, 2009 // СПС «Консультант Плюс».
£
Государственная программа Российской Федерации «Юстиция», утвержденная Распоря- ^
жением Правительства РФ № 517-р 04.04.13. URL: http://minjust.ru/ru/node/4876. НАУКИ1
9/2015
>
11
14
Ii l • LJiAlf
предусмотренных законодательством об исполнительном производстве. При этом необходимо рассмотреть возможность возложения контрольных полномочий именно на того судью, который вынес судебный акт, реализуемый в порядке исполнительного производства (как это было ранее предусмотрено ст. 349 ГПК 1964 г.)»16.
Реформа, начавшаяся в 1997 г. и ставившая своей задачей отделить от суда, как полагали, несвойственную ему функцию принудительного исполнения, стала экспериментом, практически доказавшим невозможность существования исполнительного производства вне сферы судебной компетенции. Фактически это возвращение к истокам — к мотивам, которые были предложены в качестве включения норм, регулирующих исполнение, в УГС 1864 г.: «окончательной целью гражданского процесса является правильное и скорое исполнение судебных решений»17, а это, во-первых, вовлекает суд в число обязательных участников исполнительного производства; во-вторых, как следствие, побуждает включать нормы, регулирующие исполнительное производство, в состав процессуального кодекса.
3. Роль судебного пристава в исполнительном производстве решается через ответ на вопрос о том, кто определяет конкретные меры принуждения и исполнительные действия, подлежащие совершению.
В соответствии с действующим законодательством при совершении исполнительных действий закон предписывает судебному приставу активность, превышающую активность взыскателя, должника и суда вместе взятых. Прежде всего, это касается выбора мер принудительного исполнения и совершения отдельных исполнительных действий. На судебном приставе также лежит обязанность рассматривать ходатайства и заявления сторон исполнительного производства, решать вопросы об отложении и приостановлении исполнительного производства, прекращении и окончании исполнительного производства и т.д.
Но практически активное ведение каждого исполнительного производства поручать судебному приставу-исполнителю невозможно: в 1995 году нагрузка на судебного исполнителя составляла 149,2 исполнительных производств в год, а к 2013 году нагрузка составила уже 2250 исполнительных производств18. Помимо этого, отсутствие оперативного контроля со стороны суда, а также отсутствие прав взыскателя, влияющих на исполнение, приводят к тому, что судебный пристав нередко имитирует деятельность по взысканию, не выполняя в действительности реальные действия по исполнению. Например, по исполнительному производству о сносе незаконно возведенных строений судебный пристав регулярно информировал прокуратуру о том, что должник приступил к сносу строений, в материалах было постановление судебного пристава от октября 2008 г., согласно которому коттеджный поселок снесен. Проведенная в феврале 2009 г проку-
Государственная программа Российской Федерации «Юстиция», утвержденная Распоряжением Правительства РФ № 517-р 04.04.13. URL: http://minjust.ru/ru/node/4876.
Судебные уставы 20 ноября 1864 года с изложением рассуждений, на коих они основаны. Издание Государственной Канцелярии. СПб., 1866. С. 438.
URL: http://r45.fssprus.ru/vystuplenija_rukovoditelja_upravlenija/document22228425 (дата обращения: 09.06.14).
wjuBmrurcri Модель исполнительного производства (в контексте
УППЦСПгЩЫА _ ****
имени o.e. кугафина(мгюА) обсуждения реформы процессуального законодательства)
ратурой проверка на местности показала, что все 19 самовольно возведенных объектов недвижимости находятся на своих прежних местах19.
Порок действующей конструкции исполнительного производства состоит в уже упомянутом возложении на судебного пристава всего объема активных действий в течение исполнительного производства.
Поскольку принудительное исполнение, как правило, не ограничивается единичным процессуальным действием, судебный пристав практически не имеет возможности самостоятельно реально исполнять все имеющиеся в его производстве дела: полномочия, которые должны были быть распределены между другими субъектами: судом, взыскателем, оказавшись сосредоточенными в компетенции судебного пристава, не достигают тех целей, которые можно было бы реализовать, если бы их использовало иное лицо.
Очевидно, что понимание критичности такого законодательного решения привело к изменениям в законе, допустившим активные действия должника по реализации собственного имущества (ч. 1 ст. 87, ст. 87.1 ФЗИП) и таким образом переложившим часть обязанностей с судебного пристава на другое лицо.
В проекте УГС отмечалось, что необходимо установить такие правила, которые, с одной стороны, обеспечивали бы права стороны выигравшей, а, с другой стороны, охраняли бы проигравшего от всякого насилия и злоупотреблений, при этом тяжущиеся были бы допущены в само исполнение, включая наблюдение за правильностью исполнения20.
Это совершенно иная расстановка прав и обязанностей участников исполнения: должник охраняется лишь от «насилия и злоупотреблений», соответственно объем его прав и обязанностей не равноценен правам и обязанностям взыскателя. Напротив, права взыскателя связаны с защитой уже подтвержденного судом или другим уполномоченным органом нарушенного права, требующего правильного и скорого восстановления, следовательно, права взыскателя по своему составу и качеству должны обладать тем правовым потенциалом, который позволил бы достичь этой цели.
4. В пользу исключения исполнительного производства из процессуального кодекса может быть высказана идея о частном исполнении. Одним из главных аргументов сторонников частного исполнения является довод о том, Ш
что казна освобождается от возлагаемой на нее ответственности (ст. 1070 ГК) А
и не несет бремени компенсации вреда, причиненного действиями частных □
исполнителей21. Наоборот, по действующему законодательству обязанность □
возмещения вреда, причиненного действиями судебных приставов, ложится >
на Российскую Федерацию. Так, ВАС РФ « взыскал с Российской Федерации за щ
счет средств казны в пользу истца сумму в качестве возмещения вреда, при- А
чиненного незаконными действиями судебного пристава, указав, что выбы- 5
тие имущества должника, за счет которого мог быть исполнен судебный акт о
Судебные уставы 20 ноября 1864 года с изложением рассуждений, на коих они основаны. С. 438—439.
URL: http://www.sertolit.ru/realty/razoblachen_prestav_poddelavshee_dokumenty_o_snose_ poselka_na_estrenskom_vodohraneleshe_.html (дата обращения: 14.03.2013).
£
См., например: Оптимизация гражданского правосудия России / С. Л. Дегтярев [и др.] / под ^
ред. В. В. Яркова. М. : Волтерс Клувер, 2007. С. 100—101. НАУКИ1
9/2015
>
20
21
взыскании с него денежных средств, если таковое обусловлено незаконными действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя, является основанием для возмещения вреда взыскателю, при условии, что не доказана возможность исполнения судебного акта за счет иного имущества»22.
Однако этот пример в действительности доказывает не необходимость введения службы частных приставов, а вновь демонстрирует необоснованное увеличение полномочий судебного пристава за счет иных участников исполнительного производства. Если только представить, что вопрос об обеспечительных мерах решается не судебным приставом, а взыскателем (по общему правилу) или судом (в спорных случаях), то сама проблема, из-за которой возник указанный выше спор, не существовала бы.
Поэтому вопрос эффективности исполнительного производства зависит не от частной или публичной модели исполнения (т.е. фактически от способа финансирования судебных приставов), а от баланса прав и обязанностей всех основных участников исполнительного производства: суда, судебного пристава, взыскателя и должника.
Необходимо ясно очертить круг полномочий судебного пристава, сообразуясь с его действительной ролью в исполнительном производстве. Учитывая, что в числе субъектов уже есть властный независимый субъект — суд; и заинтересованное лицо — взыскатель, верным определением функции судебного пристава в исполнительном производстве будет осуществление указаний суда и распоряжений взыскателя, т.е. возвращение к модели судебного пристава как «подсобного судебного органа». Судебный пристав должен выступать в качестве промежуточного звена между взыскателем и должником, опосредующим принудительные действия, совершаемые в отношении должника.
Правовые позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: избранные постановления за 2009 год с комментариями / под ред. А. А. Иванова. М. : Статут, 2012 // СПС «Консультант Плюс» (автор комментария - М. А. Ерохова).
