CC BY
554
Мобилизационная подготовка органов внутренних дел в системе мобилизационной готовности Российской Федерации: правовые аспекты
Ю. Н. ЖИРНОВ,
старший преподаватель кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях
(Академия управления МВД России) E-mail: uyriyzhirnov@mail.ru
Mobilization Preparation of the Law Enforcement Bodies in a System of Mobilization Readiness of the Russian Federation: the Legal Aspects
В статье рассмотрены правовые основы мобилизационной подготовки органов внутренних дел в системе мобилизационной готовности Российской Федерации, отмечены пробелы в степени разработанности понятийного аппарата. Сделан акцент на необходимость системного подхода, при котором мобилизационную подготовку, мобилизационную готовность и мобилизацию следует рассматривать в системном единстве и взаимосвязи.
Военная доктрина, мобилизационная подготовка, МВД России, мобилизационная готовность, система резервирования мобилизационных ресурсов.
Yu. N. ZHIRNOV,
Senior Lecturer at the Department of Management of Bodies and Units of the Internal Affairs in Special Conditions
УДК 351.74:355.24
The article considers the legal basics of mobilization the law enforcement bodies preparation in a system of mobilization readiness of the Russian Federation are covered, it is specified on a space in readiness degree of a conceptual framework. The emphasis is on a need of a system approach at which mobilization preparation, mobilization readiness and mobilization it is necessary to consider in a system unity and interrelation is placed.
Military doctrine, mobilization preparation, Interior Ministry of Russia, mobilization readiness, system of reservation of the mobilization resources.
Мобилизационная подготовка имеет свое нормативное правовое регулирование [6], должна иметь, но фактически не имеет научного и методического обеспечения, определений условий работы в ходе мобилизации и в военное время мероприятий по переводу органов власти всех уровней на работу в условиях военного времени.
Мобилизационная подготовка, осуществляемая для Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, федеральных органов и специальных формирований в целях мобилизации, включает в себя:
— нормативное правовое регулирование;
— научное и методическое обеспечение;
— разработку (поддержание в актуальном состоянии) мобилизационных планов экономики, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, федеральных органов и специальных формирований;
— подготовку экономики к работе в ходе мобилизации и в военное время;
— подготовку к переводу экономики и организаций на работу в военное время;
— методику и критерии оценки состояния общей мобилизационной готовности страны;
— создание и развитие мобилизационных мощностей (производств) для потребностей государства, армии, органов власти, специальных формирований и нужд населения в военное время;
— подготовку специальных формирований для передачи при объявлении мобилизации, в состав действующей армии или использования в интересах армии и государства;
— подготовку техники, направляемой в ходе мобилизации в войска, органы власти и специальные формирования или используемой в их интересах;
— создание, накопление, сохранение и обновление государственных резервов материальных ценностей, неснижаемых продовольственных и топливных запасов;
— создание и надежное хранение страхового фонда документации на вооружение, военную технику, иную важную продукцию, системы жизнеобеспечения населения и объекты национального достояния;
— разработку нормативов и организацию нормирования снабжения населения, медицинского обслуживания, связи, транспорта в ходе мобилизации и в военное время;
— создание для органов власти запасных пунктов управления, их подготовка к работе в военных условиях;
— подготовку СМИ к работе в период мобилизации и в военное время;
— организацию воинского учета;
— подготовка граждан в соответствии с военно-учетными специальностями для комплектования действующей армии и других воинских и специальных формирований в ходе мобилизации и в военное время;
— бронирование в ходе мобилизации и военное время граждан из запаса Вооруженных Сил Российской Федерации, органов власти;
— проведение специальных учений (тренировок) по мобилизационному развертыванию и реализации мобилизационных планов;
— повышение квалификации работников мобилизационных органов;
— международное сотрудничество в области мобилизационной подготовки и мобилизации.
Организация и порядок мобилизационной подготовки и мобилизации экономики, органов власти всех уровней, Вооруженных Сил РФ, иных войск и формирований определены федеральным законом РФ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», другими нормативно-правовыми актами.
Правовую базу мобилизационной подготовки составляют Конституция РФ, между-
народные договоры РФ (в части обязательств по ОДКБ и др.), федеральные законы [1, 2], постановления Правительства РФ.
Действующее законодательство в сфере обороны в целом адекватно регламентирует вопросы мобилизации. Под мобилизационной подготовкой сегодня понимается комплекс мероприятий мирного времени по подготовке экономики, органов власти всех уровней, Вооруженных Сил Российской Федерации, а также войск и органов (специальных формирований), создаваемых на военное время к обеспечению защиты от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время. При этом мобилизационная готовность [7] и подготовка, равно как и сама мобилизация считаются составными частями организации обороны. К базовым принципам мобилизационной подготовки относятся: централизация руководства, планомерность, контроль, комплектность и ведомственная согласованность.
В соответствии со ст. 20 ФЗ «Об обороне» порядок мобилизационной подготовки и проведения мобилизации определяется федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента России, и иными нормативными правовыми актами РФ.
В соответствии с п. 7 ст. 2 ФЗ «Об обороне» мобилизационная подготовка органов власти всех уровней и организаций независимо от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны отнесена к организации обороны.
При этом Правительство РФ руководит мобилизационной подготовкой органов власти всех уровней и организаций независимо от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны.
Правительство РФ также контролирует подготовку организаций к выполнению государственного оборонного заказа, его выполнение организациями, а также создание, развитие и сохранение мобилизационных мощностей, создание воинских формирований при федеральных органах исполнительной власти и подготовку транспорта, подлежащего передаче Вооруженным Силам Российской Федерации в соответствии с законодательством РФ (пп. 8, 9 ст. 6 ФЗ «Об обороне»).
Федеральный закон «О мобилизации» специально не регламентирует деятельность органов внутренних дел, относя их к обобщающей категории «другие войска, воинские формирования, органы и специальные формирования».
Новая Военная доктрина РФ (далее — Доктрина), предусматривает развитие мобилиза-
ционной базы, обеспечение мобилизационного развертывания и совершенствование методов комплектования и подготовки мобилизационных резервов и ресурсов, но не указывает мобилизационную подготовку в числе основных приоритетов развития военной организации, что требует корректировки.
Доктрина обстоятельно, но в некоторых частях не вполне корректно, определяет мобилизационную готовность Российской Федерации [5]. По смыслу определения Доктрины — это способность государства к выполнению мобилизационных планов, в то же время упоминание «других войск и органов», которые во вступительных положениях Доктрины никак не определены. Последующее перечисление: «также федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций», требует корректировки, так как порождает неясность соотношения «других органов» и перечисленных органов власти.
Наличие определенных спорных моментов в части мобилизационной подготовки может объясняться и тем, что сегодня исследовательское внимание к вопросам мобилизационной готовности и подготовки, минимально. В литературе идет лишь фрагментарная разработка отдельных организационных и правовых [8] вопросов мобилизации Вооруженных Силах, исследование подготовки кадров [4], при отсутствии обобщающих трудов, способных заложить научную и концептуальную основу современной мобилизационной подготовки.
Доктрина обозначает мобилизационную готовность в двух аспектах:
— общем (для всех родов войск и органов военного управления);
— специальном (применительно к боевой и мобилизационной готовности и подготовки стратегических ядерных сил, сил и средств).
Здесь стоит задача обеспечить функционирование указанных средств и систем управления, возможность их применения. В указанном определении речь идет лишь об уровне готовности («гарантирующем нанесение неприемлемого ущерба агрессору в любых условиях обстановки»), но не о времени, что закрепляет боевую, но не касается мобилизационной готовности, что не вполне соответствует её общему пониманию.
Статья 35 Доктрины, раскрывая основные задачи развития военной организации, в целом развивает положения о мобилизационной готовности, регламентируя приведение структуры, состава и численности компонен-
тов всей военной организации в соответствие с задачами в мирное время, в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время с учетом достаточной ресурсной обеспеченности. Здесь же (пункт «ж») ставится задача совершенствования системы создания запаса (выделено нами) мобилизационных ресурсов, включая вооружения, военной и спецтехники, материально-технических средств. Данный пункт требует стилистического уточнения. Выделенное понятие представляется некорректным и не в полной мере соответствующим действующему законодательству о государственных резервах [3], в соответствии с которым правильнее было бы вместо понятия «системы создания запаса» использовать понятие «совершенствования системы резервирования мобилизационных ресурсов».
С одной стороны, Доктрина предусматривает развитие мобилизационной базы, обеспечение мобилизационного развертывания и совершенствование методов комплектования и подготовки мобилизационных резервов и ресурсов, а с другой в числе основных приоритетов развития военной организации (ст. 36 Доктрины) мобилизация отсутствует, что представляется неправильным.
Во-первых, как свидетельствует исторический опыт, именно мобилизационное развертывание позволяло успешно противостоять агрессору в первую (1812—1814 гг.) и вторую (1941—1945 гг.) Отечественные войны.
Во-вторых, ст. 38 Доктрины предусматривает для строительства и развития Вооруженных Сил необходимость (п. «б») обеспечивать рациональность соотношения соединений и воинских частей постоянной готовности и соединений и воинских частей, предназначенных для мобилизационного развертывания, а также повышение качества мобилизационной подготовки наравне с оперативной, боевой и специальной.
В-третьих, в перечне средств выполнения основных задач строительства и развития Вооруженных Сил (ст. 39) обоснованно упомянуты (п. «е»): поддержание мобилизационной базы в состоянии, обеспечивающем проведение мобилизационного развертывания, а также заблаговременное создание запаса мобилизационных ресурсов.
В-четвертых, в новой Доктрине мобилизационной готовности отведен целый раздел (ст. 40—42). Таким образом, полагаем целесообразным включение мобилизационной готовности в число основных приоритетов развития военной организации, перечисленных в ст. 36 Доктрины.
Учитывая подпункт «д», требующий поддерживать мобилизационную готовность экономики и органов власти на разных уровнях, отдельный раздел Доктрины «Мобилизационная подготовка и мобилизационная готовность Российской Федерации», на наш взгляд, нуждается в совершенствовании. Так в ст. 40 указано, что «мобилизационная готовность Российской Федерации обеспечивается подготовкой к выполнению в установленные сроки мобилизационных планов». Ранее по тексту речь идет то о «мобилизационной готовности Вооруженных Сил, других войск и органов», то о мобилизационной готовности Российской Федерации в целом, что требует однозначности. Кроме того, представляется некорректным применение понятия «обеспечивается подготовкой к выполнению...».
Исходя из определения мобилизационной готовности (п. «м» ст. 7 Доктрины), следует изложить указанный фрагмент ст. 40 в следующей редакции: «мобилизационная готовность Российской Федерации обеспечивается способностью к выполнению в установленные сроки мобилизационных планов», так как от государства требуется именно способность или готовность, тогда как подготовка представляет собой промежуточный этап по их достижению.
Ст. 40 Доктрины обосновано базируется на том, что заданный уровень мобилизационной готовности государства зависит от группы факторов: прогнозируемой военной угрозы, характера военного конфликта и достигается за счет мобилизационной подготовки и оснащения современным вооружением. В то же время прогноза требует не только военная угроза, а во взаимосвязи — экономика, геополитика, климат и т. п. «Заданный уровень мобилизационной готовности» также должен быть обоснован. Исходя из этого, полагаем необходимым дополнить положения Доктрины о научной обоснованности и концептуальной проработанности мобилизационной подготовки.
Статья 41 Доктрины в целом корректно обозначает основной целью мобилизационной подготовки подготовку экономики, органов власти всех уровней, Вооруженных Сил к выполнению следующих функций:
— защита государства от вооруженного нападения;
— удовлетворение потребностей государства в военное время;
— удовлетворение нужд населения в военное время.
Развивая положения ст. 41, ст. 42 Доктрины определяет основные задачи мобилизационной подготовки в институциональной, финансовой
сферах, материально-техническом снабжении и обеспечении нужд населения в военное время; важнейшим представляется п. «б», обосновывающий задачу поддержания промышленного потенциала страны на уровне, достаточном для удовлетворения потребностей государства и нужд населения в военное время.
Пункт «е» ст. 42 Доктрины представляется излишним и повторяющим задачу, поставленную в п. «б». Полагаем, нет смысла указывать на задачу обеспечения дополнительными ресурсами, тогда как ранее уже ставилась задача обеспечения достаточного уровня.
Пункты «ж, з» ст. 42 Доктрины в числе основных задач называют организацию восстановительных работ, в том числе и на производственных мощностях, прикрытия на транспортных коммуникациях, а также снабжения населения, что непосредственно к мобилизации не относится, так как не входит в мобилизационные планы и реализуется специально создаваемыми органами, не имеющими отношение к мобилизации.
Новая редакция п. 38 Военной доктрины, говорящего о предпосылках и строительства и развития вооруженных сил, отличается от предыдущей двумя подпунктами:
— в подпункте «г» отмечается необходимость совершенствования взаимодействия как видов и родов войск, так и вооруженных сил и органов государственной власти;
— в подпункт «ж» вынесена необходимость совершенствования системы военного воспитания и образования, подготовки кадров и военной науки в целом.
Также новый подпункт «н» указывает на необходимость развития мобилизационной базы и обеспечение мобилизационного развертывания вооруженных сил.
Полагаем необходимым дополнить положения Доктрины о научной обоснованности и концептуальной проработанности мобилизационной подготовки. Таким образом, Доктрина, уделяя значительное внимание и в целом адекватно отражая задачи мобилизационной готовности и подготовки, тем не менее, в части исследуемой задачи нуждается в корректировке. С позиции системного подхода мобилизационную подготовку, мобилизационную готовность и мобилизацию следует рассматривать в системном единстве и взаимосвязи, так как мобилизационная подготовка обеспечивает и гарантирует мобилизационную готовность, которая в свою очередь, обеспечивает мобилизацию. Наличие в совокупности указанных элементов обеспечит решение задач, поставленных действующим законодательством.
Список литературы:
1. Об обороне: федер. закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750.
2. О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации: федер. закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 9. Ст. 1014.
3. О государственном материальном резерве: федер. закон от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 1. Ст. 3; 2013. № 52 (ч. I). Ст. 6961.
4. Антонов П. И. Мобилизационная подготовка мощный резерв национальной безопасности // Технологии гражданской безопасности. 2007. Выпуск № 4. Т. 4.
5. Военная доктрина Российской Федерации: утверждена Президентом РФ 25 декабря
2014 г. № Пр-2976 // Рос. газ. 2014. № 298. 30 декаб.
6. Жирнов Ю. Н. Некоторые правовые аспекты мобилизационной подготовки органов внутренних дел в современных условиях // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39).
7. Княжев В. Б., Синодов И. А. Обеспечение мобилизационной готовности в Российской Федерации // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 2 (42).
8. Радецкий С. А. Теоретические и практические проблемы увольнения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, при объявлении мобилизации // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2012. № 1.
