МНОГОСТОРОННИЙ ПОДХОД В МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЯХ: МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И УГРОЗЫ ГЛОБАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

УДК 341 DOI: 10.31249/rgpravo/2022.04.17

ЗАХАРОВ Т.В.1 МНОГОСТОРОННИЙ ПОДХОД В МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЯХ: МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И УГРОЗЫ ГЛОБАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ. (Обзор).

Аннотация. В обзоре представлены дискуссионные взгляды ученых на развитие международных отношений и международного права, роль и значение международных организаций в данном процессе. Затрагиваются проблемы международной политики. В обзоре представлена попытка применения конституционных теорий в праве международных организаций. Рассматривается современное положение ООН и ВОЗ.

Ключевые слова: международные отношения; международное право; международные организации; международная политика; многосторонний подход в межгосударственных отношениях; ООН; ВОЗ.

ZAKHAROV T.V. Multilateralism in international relations, international organisations and challenges of global governing. (Review).

Abstract. The review presents the debatable positions of scientists on the development of international relations and international law, the role and importance of international organizations in this process. The problems of international politics are touched upon. The review presents an attempt to apply constitutional theories in the law of international organizations. The current situation of the UN and WHO is considered.

1 Захаров Тимофей Владимирович, научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН.

205

Keywords: international relations; international law; international politic; multilateralism in interstate relations; international organization; UN; WHO

Для цитирования: Захаров Т.В. Многосторонний подход в межгосударственных отношениях: международные организации и угрозы глобального управления. (Обзор) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2022. - № 4. - С. 205-214. DOI: 10.31249/rgprav o/2022.04.17

В Декларации Генеральной Ассамблеи ООН 2020 г., посвященной 75-летию основания Организации Объединенных Наций, мировые лидеры отметили достижения этой Организации, включая деколонизацию, поощрение идеи прав человека, борьбу с заболеваниями, ослабление десятков конфликтов, спасение сотен тысяч жизней в рамках своей гуманитарной деятельности. Заслугой ООН явилось сдерживание крупнейших государств мира от прямого вооруженного столкновения в течение всего этого периода. Были перечислены проблемы, с которыми сталкивается мир: растущее неравенство, бедность, голод, вооруженные конфликты, терроризм, отсутствие безопасности, изменение климата, пандемии. Государства признали, что данные проблемы взаимосвязаны и могут быть решены только путем активизации многостороннего подхода. Следование многостороннему подходу, подчеркивается в Декларации, «это не выбор, а обязанность в условиях восстановления по принципу "лучше, чем было" на пути к созданию более равноправного, жизнестойкого и устойчивого мира».

Многосторонний подход и международное право формировали и вели международное сообщество после окончания Второй мировой войны, отмечает В. Нанда - профессор, директор Центра международного и сравнительного права Денверского университета (США). Достаточно учесть изначальное создание ООН и Международного суда, а также последующее учреждение Международного банка реконструкции и развития (Всемирного банка), Международного валютного фонда, Генерального соглашения по тарифам и торговле (ВТО). Множество универсальных и региональных международных институтов было создано для взаимодействия по насущным международным проблемам - Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН, Международная

206

организация здравоохранения и Международный уголовный суд, органы конвенции ООН по морскому праву, а также региональные банки, комиссии по правам человека и суды [2, p. 319-320].

Однако за 75 лет мир драматически изменился. Последствия безжалостной экономической глобализации выразились в экологических катастрофах, обнищании, эмоциональной и интеллектуальной дезориентации миллионов людей, размытии внутригосударственных демократических процедур (de-facto ограничении компетенции национальных парламентских органов), в демонтаже демократии во внешне демократизированных государствах и укреплении авторитарных режимов государственного управления [3, p. 695]. Возникло так много государств со своими собственными нуждами, приоритетами, преференциями, выражающими не-западную позицию. Современные тренды популизма, протекционизма, крайнего национализма и радикальных идеологий создают угрозы и многосторонним отношениям и международному праву [2, p. 319-320].

Рассматривая современные коллективные субъекты организации межгосударственных отношений в их взаимодействии, можно увидеть, что они составляют крайне несбалансированную систему глобального управления, считает А. Петерс - профессор, директор Института сравнительного публичного права и международного права им. Макса Планка (Германия) [3, p. 649].

Для устранения сложившегося дисбаланса в коллективном управлении международной системой Китайская Народная Республика и Российская Федерация призывают в совместном Заявлении министров иностранных дел по некоторым вопросам глобального управления в современных условиях 2021 г. к расширению сотрудничества государств, к большей честности и демократичности в их взаимодействии, к многополярности мирового порядка. Данное Заявление не является юридически обязывающим документом. Тем не менее, будучи совместным Заявлением двух могущественных держав, оно актуально для международного права, которое интенсивно формируется расстановкой политической силы и политическими программами. В Заявлении не используется слово «международная организация», оно говорит о «многосторонних платформах», в связи с чем можно предположить, что оно обращено ко всем коллективным субъектам, начиная от официальных международных организаций с международным правовым стату-

207

сом и заканчивая неформальными форумами, такими, как группа G 20 [3, p. 649-650].

Отрицание данного Заявления как продиктованного исключительно тактическими целями, по мнению автора, было бы неверным. Его анализ может показать направления развития права международных организаций [3, p. 650].

А. Петерс обращается к обозначенным Россией и Китаем вызовам с позиции конституционной теории.

Теоретический дискурс в проблематику международных организаций - наиболее важных, с точки зрения автора, компонентах глобального управления, должен начинаться с размышления о конституциях в целом (их значении, важности и функциях), а также о конкретных моделях и типах конституций, отвечающих требованиям соответствующей выбранной политики. Причем оба данных предмета являются слабо разработанными в праве международных организаций. Отсутствует дисциплина, которую можно было бы назвать «конституционная теория международных организаций», равно как и общепризнанные модели конституций международных организаций. Сама по себе конституционная парадигма международной организации зачастую отрицается в науке и практике как заведомо ложная, аналитически бесполезная и юридически невозможная (Д. Гримм (D. Grimm)) либо как нормативно нежелательная (Р. Хауз (R. Howse)) [3, p. 651-652].

Подтверждением тому, что учредительные документы международной организации могут быть рехарактеризованы как их конституции, лежит в сфере политической практики, считает А. Петерс. Конституционная теория способна дать основу для последовательного ответа на фундаментальные вопросы феномена международных организаций. Во-первых, от чьего имени действует организация? Во-вторых, чьи законы она должна соблюдать, какими правовыми нормами и ограничениями она связана? В-третьих, как привлекать ее к ответственности в случае нарушения предписанных ей правил? [3, p. 653-654].

В целях конституционного анализа права международных организаций А. Петерс выделяет в эволюции права между народных организаций три этапа.

Первый этап - это становление на рубеже XIX-XX вв. концепции учредительного акта международной организации с наи-

208

более нейтральным отпечатком конституционной теории. В отличие от простого договора, учредительный акт международной организации предлагалось рассматривать, как «законотворческое соглашение» (rechtssetzende Vereinbarung), способное привести государства к «общей воле» (Gemeinwillen) и воспроизвести «объективное право» (objektives Recht). Немаловажную роль сыграла разработка теории (международного) учреждения (theory of institution), предложившей дихотомию между «контрактом» с одной стороны и «конституцией»/«учреждением» с другой [3, p. 651, 654-659].

Второй этап - воплощение в правовых концепциях учредительного акта международной организации идей конституционализма, в частности идеи правового ограничения публичной власти («Конституция» с большой буквы «К»). Он связывается с изменением в 1989-1990 гг. геополитической картины мира, «победой» модели рыночной капиталистической экономики. Решения международных организаций и, прежде всего, резолюции «разблокированного» Совета Безопасности ООН, вводившие экономические и персональные санкции, все более очевидно затрагивали жизнь индивидуумов. Это задало новую динамику в практике международных организаций, новые направления теоретических исследований, в частности, моделей сдерживания (containing) международных организаций (в отличие от моделей их учреждения (constituting)) и их ответственности.

Третий этап - это только еще предстоящее формирование нового понимания учредительного акта международной организации на основе включения таких новых принципов, как транснациональная социальная солидарность и состязательная демократия (contestatory democracy) [3, p. 651, 688-690].

Обновленная конституционная теория международных организаций может внести интеллектуальный вклад в разработку легитимных и эффективных коллективных действий. Заботясь о легитимности внутриорганизационных отношений, конституционная теория может стать источником заимствования при переосмыслении или, возможно, реформах вторичного права (secondary law) международных организаций, их внутренних процедур. Примером могут служить схемы транспарентности дифференцированного применения прав человека, доступа к средствам правовой за-

209

щиты. Анализ разделения властей, понимание конституции как «живого инструмента» поможет найти средства противодействовать насаждению политики извне - минуя процедуры демократической легитимизации и подотчетности (multilateral overrich) [3, p. 673-678, 695].

Конституционная теория может изменить - расширить понимание демократичности процедур международных организаций, отвлечь внимание от локальных парламентов, как традиционно единственных источников демократической легитимности решений международных организаций [3, p. 680-683, 696].

Конституция является квинтэссенцией связи правовой и политической сфер. Таким образом, переориентация права международных организаций на конституционные начала нивелирует обвинения международных организаций в идеологической и политической предвзятости, интегрируя политический элемент в их юриспруденцию [3, с. 696].

Конституционная теория не может предотвратить практику выхода государств из международных организаций, приостановления участия в них, сокращения их финансирования, а также открытого несоблюдения их решений. Причем подобные действия исходят не только от определенной группы государств, но и потенциально от всех субъектов международных отношений. Они имеют разнообразные, часто скрытые причины и мотивы, обусловлены политической (популистской) риторикой, сочетаются не только с озабоченностью по поводу легитимности и эффективности решений и действий организации, «расползанием» ее компетенции, но и со стремлением избежать нежелательных правовых последствий членства в международной организации [3, p. 654].

Большинство угроз международному праву и многостороннему подходу в международных отношениях не новы. Перманентной проблемой является отсутствие механизмов принуждения к соблюдению норм международного права и их обязательной им-плементации. Государства ревниво охраняют свой суверенитет и избегают механизмов разрешения споров третьими сторонами [1, p. 31; 2, p. 321]. Пункт 4 статьи 2 (применение силы и угрозы силой) и статья 51 (право на самооборону) Устава ООН интерпретируются по-разному. Ярким примером является Стратегия национальной безопасности США президента Д. Буша 2002 г. [2, p. 321].

210

В. Нанда пытается вновь привлечь внимание к обсуждениям 36-го и 37-го пленарного заседания Генеральной Ассамблеи ООН по вопросу реформы Совета Безопасности ООН 2018 г. Он полагает, что следует вернуться к решению 62/557 Генеральной Ассамблеи ООН 2008 г., положившему начало межправительственных переговоров государств - членов ООН по реформе Совета Безопасности на неофициальном пленарном заседании в ходе 63-й сессии Генеральной Ассамблеи и определившему пять ключевых вопросов межправительственных переговоров: вид членства; вопрос о праве вето; региональное представительство; размер расширенного Совета Безопасности и методы работы Совета; а также отношения между Советом и Генеральной Ассамблеей [2, р. 322-324].

Профессор, управляющий директор Института сравнительного публичного права и международного права им. Макса Планка А. фон Богданди и научный сотрудник Института сравнительного публичного права и международного права им. Макса Планка П. Виллареал рассматривают современное правовое положение международных организаций на примере Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ). ВОЗ обладает гораздо более широкими правовыми полномочиями, чем большинство универсальных международных организаций, и может выступать в роли глобального законодателя [1, р. 2, 4].

Пандемия СОУГО-19 предстает часом суверенного национального государства и кризиса международных институтов. Международное право и международное сотрудничество очевидно отошли на задний план. Тем не менее попытки умаления авторитета международных организаций, и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) в частности, независимо от определенных проблем лишены всякого оправдания, полагают А. фон Богданди и П. Виллареал. Подрыв авторитета ВОЗ, или, что еще хуже, его подрыв в геополитических целях, со всей вероятностью, будет иметь негативные последствия [1, р. 2, 28].

Наиболее ярко осуществление международной публичной власти со стороны ВОЗ проявляется в ее компетенции издавать обязательные правила. ВОЗ не только является регулирующим органом, но и имеет мандат на принятие активных мер в преодолении конкретных кризисов в области здравоохранения, в частности такой мерой, как объявление «чрезвычайной ситуации в области

211

общественного здравоохранения, имеющей международное значение», т.е. на исполнительную деятельность, которая потенциально может иметь далеко идущие последствия. Рекомендации в пользу или против определенного, конкретного ограничения могут служить важным аргументом при взвешивающей правовой оценке пропорциональности ограничения прав человека. Наиболее проблематичными на сегодняшний день являются меры, которые устанавливают ограничения на свободу передвижения, особенно меры по обеспечению изоляции и введению карантина. Как с юридической точки зрения, так и с точки зрения их эффективности для защиты здоровья населения они изучены недостаточно. [1, р. 4-5, 23].

С таким инструментарием ВОЗ воплощает на практике многие представления о глобальном управлении в том виде, как они были концептуально разработаны в 1990-х годах в американской доктрине [1, с. 7].

В компетенции ВОЗ особенно проявляются следующие три характерные черты глобального управления. Во-первых, ведущие страны признают, что международные институты должны играть их собственную роль в ключевых политических сферах, используя эффективные инструменты влияния и осуществляя тем самым международную публичную власть. Во-вторых, институты глобального управления способны оснащать юридически необязательные (так называемые мягкие) инструменты, такие как заявления и рекомендации, элементами регулятивного и директивного действия, которые трудно классифицировать с точки зрения правовой догматики. В-третьих, как показывает использование термина «глобальный» вместо «международный», понятие «глобальное управление» подчеркивает многоуровневый характер соответствующей политической области, которая объединяет усилия международных, наднациональных и национально-государственных органов и нередко привлекает гибридных или частных акторов. Одним из ярких примеров является Фонд Билла и Мелинды Гейтс при ВОЗ [1, р. 8].

Деньги являются мощным «фактором контроля и влияния». Логика «следуй за деньгами» (folge dem Geld) подтверждает продолжающееся доминирование США в ВОЗ, как и в большинстве многосторонних международных институтов [1, р. 32].

212

Несмотря на свой осмотрительный и сдержанный подход, ВОЗ оказалась между политическими фронтами. Ее действия и меры по борьбе с пандемией в настоящее время являются предметом геополитического конфликта между КНР и США об устройстве и направленности мирового порядка. США и их союзники опасаются, что авторитарный КНР не только будет выглядеть лучше в борьбе с пандемией, но и сможет справиться с этой проблемой лучше, чем демократический Запад [1, p. 28, 31].

Китай стремится соучаствовать в формировании глобальных стандартов «эффективного управления» (good governance), которые многосторонние организации, такие как ВОЗ, предлагают государствам мира. Это вписалось бы в развитие более «авторитарного международного права», в котором авторитарные государства не только принимают участие в качестве полноправных членов, но и которое они формируют в свете своих идей и тем самым используют его в своих целях [1, p. 32].

В период общего кризиса глобального управления многие международные институты продолжают принимать политические меры, имеющие значительные последствия на внутригосударственном уровне, которые воспринимаются как осуществление международной публичной власти. Таким образом, международные организации играют хотя и техническую, но тем не менее важную роль в конкуренции политических систем и должны доказать свою независимость от могущественных государств [1, p. 3, 35].

Государства, как никогда, должны понимать, что международные организации являются ключевым элементом для обеспечения и поощрения глобального публичного блага. Это особенно верно для наименее могущественных и наименее состоятельных государств. Так, к примеру, мандат ВОЗ распространяется не только на Соединенные Штаты и Китай, но и на 194 государства-члена, большинство из которых имеют гораздо больший интерес в многостороннем управлении через международные институты, чем эти две крупные державы [1, p. 35-36].

Список литературы

1. Богданди A. фон, Вилларреал П. Всемирная организации здравоохранения (ВОЗ) в условиях пандемии COVID-19: международная публичная власть в

213

кризисе // Digest für öffentliches Recht. - Heidelberg, 2021. - Vol. 10. - P. 1-36. -URL: https://dpp.mpil.de/10_2021/art10_1.cfm (дата обращения: 17.07.2022).

2. Nanda V. United Nations at 75 and the challenges facing international law // Pace international law review. - New York, 2021. - Vol. 33, N 2. - P. 315-325.

3. Peters A. Constitutional theories of international organisations: beyond the West // Chinese journal of international law. - Oxford, 2021. - Vol. 20, N 2. - P. 649-698.

214