CC BY
238
УДК 32 327 ББК 66.4 (5Афг) 6
М.А. Аммер, кандидат политических наук, преподаватель (г.Воронеж)
МИССИЯ НАТО В АФГАНИСТАНЕ: ИСТОРИЯ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ
Статья рекомендована к печати доктором исторических наук, профессором Р.Г. Гостевым, доктором исторических наук, профессором Д.В. Ливенцевым.
Аннотация. В статье рассматриваются основные хронологические этапы миссии НАТО в Афганистане, проблемы реализации модернизации государства по «западному образцу», приводятся основные нормативно-правовые акты, касающиеся действии Североатлантического Альянса на территории Афганистана. Рассматриваются основные проблемы, с которыми сталкиваются военные и политические силы НАТО в регионе.
Ключевые слова: НАТО. Афганистан. ООН. Миссия НАТО в Афганистане. Совет Безопасности ООН. Международные силы содействия безопасности. Совет НАТО.
Ammer M. A., candidate of political science, lecturer
NATO'S MISSION IN AFGHANISTAN: HISTORY PROBLEMS, PROSPECTS
Abstract. The article discloses the main chronological stages of the NATO's mission in Afghanistan, modernization the state on the "western way ", advances the basic normative legal documents, concerning to NATO s actions on the Afghanistan territory. The main problems on military and political NATO operations in the region are disclosed.
Key words: NATO. Afghanistan. U.N.O. NATO's mission in Afghanistan. UN Security Council. International Assistance Security Forces. NATO Council.
Збигнев Бжезинский, профессор университета Дж. Хопкинса, во второй половине 70-х годов - советник по национальной безопасности в администрации президента Джимми Картера, - еще в марте 2008 года был уверен: США и НАТО в Афганистане совершают те же ошибки, что и бывший Советский Союз, и их ждет такая же судьба, то есть провал.
Напомним, что хронологически начало осуществления операций в рамках НАТО против террористических групп Афганистана приходится на 2001 и классифицируется как военный конфликт между войсками НАТО, поддерживаемыми сначала Северным альянсом, а затем новым правительством Афганистана, и исламистской организацией Талибан, контролировавшей до этого большую часть Афганистана. США прово-
дят операцию в Афганистане в рамках операции «Несокрушимая свобода», начатой в ответ на террористический акт 11 сентября 2001.
Вооруженные силы НАТО в Афганистане представляют Международные силы содействия безопасности (МССБ), которые первоначально были созданы как самостоятельное военное объединение в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН № 1386 от 20 декабря 2001 года на основе Боннских соглашений 2001 года. Полномочия Международных сил в Афганистане определены резолюциями СБ ООН №№ 1386, 1413, 1444, 1510, 1563 и Военно-техническим соглашением между МССБ и правительством Афганистана от 9 декабря 2003 года. Смена командования МССБ происходит каждые шесть месяцев. Так, МССБ-1 воз-
главлялись Великобританией, МССБ-II - Турцией, МССБ-III - Германией и Голландией.
Командование и координация деятельности Международных сил содействия безопасности (далее МССБ/НАТО) перешли к НАТО с августа 2003 года (МССБ-IV-VIII). Необходимо отметить, что миссия НАТО в Афганистане является первой миссией этого альянса за пределами его традиционной зоны ответственности. Первоначально район деятельности МССБ/ НАТО в Афганистане был ограничен пределами столицы. В соответствии с резолюцией № 1510 СБ ООН от 13 октября 2003 года, зона ответственности МССБ/НАТО в стране была расширена за пределы Кабула.
Политическое руководство и координация миссией НАТО в Афганистане осуществляются Советом НАТО. Совет тесно сотрудничает со странами, не являющимися членами НАТО, но участвующими в афганской миротворческой миссии.
МССБ/НАТО координирует деятельность структур по проектам гражданско-военного сотрудничества (CIMIC - Civil Military Cooperation project). Данные подразделения реализуют ряд программ по строительству и реконструкции социально-экономической инфраструктуры Афганистана, ведут мониторинг восстановительных проектов, финансируемых странами-донорами. В задачу этих подразделений входят также предоставление информации командующему МССБ/НАТО по различным аспектам жизнедеятельности государства (от экономики до военно-политической ситуации) и организация взаимодействия с афганскими властями, международными и местными неправительственными организациями.
При этом МССБ/НАТО выполняет ряд других задач, возникающих в процессе развития ситуации в стране. Так, Международные силы оказывали содействие правительству Афганистана в проведении Национальной ассамблеи - Лойя Джирги (14.12.2003 г. - 04.01.2004 г.), президентских выборов 9 октября 2004 года, выборов в парламент страны, уездные советы и органы местного самоуправления 18 сентября 2005 года. Кроме того, они обеспечивают деятельность Кабульского международного аэропорта, оказывают
содействие афганскому руководству в строительстве Афганской национальной армии (AHA) и реформировании органов безопасности.
В структуру МССБ/НАТО входят:
Штаб-квартира МССБ/НАТО. Осуществляет планирование и координацию деятельности подразделений Кабульской многонациональной бригады в пределах зоны ее ответственности. Кабульская многонациональная бригада. Тактическое подразделение МССБ/НАТО, ответственное за планирование и осуществление ежедневного патрулирования, а также за реализацию деятельности структуры по проектам гражданс-ко-военного сотрудничества (CIMIC).
МССБ/НАТО оказывает содействие министерству гражданской авиации и туризма Афганистана в организации работы Кабульского международного аэропорта, а также обеспечивает его безопасность.
Провинциально-восстановительные команды (ПВК). Команды организованы как граж-данско-военные подразделения, размещающиеся в провинциях страны для обеспечения безопасности восстановительных проектов в пределах зоны их ответственности.
В настоящее время в состав Международных сил входят около 115 тысяч человек из 26 стран - членов НАТО, и около 300 человек из десяти стран, не входящих в Североатлантический альянс. Таким образом, в формировании МССБ/НАТО участвуют 36 государств: Албания, Австрия, Азербайджан, Бельгия, Болгария, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Латвия, Литва, Люксембург, Македония, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Соединенные Штаты Америки, Турция, Финляндия, Франция, Хорватия, Чехия, Швеция, Швейцария, Эстония [1].
В 2006 году Совет НАТО одобрил оперативный план и подтвердил в итоговом заявлении неизменность курса альянса в Афганистане, а также обозначил свои новые приоритеты:
- помощь афганским властям в установлении контроля над всей территорией страны;
- проведение операций по обеспечению безопасности в зоне ответственности НАТО в
68
сотрудничестве с афганскими силовыми структурами;
- поддержка Афганской национальной армии, содействие в усилении ее боеготовности;
- поддержка программ афганского правительства по разоружению незаконных формирований;
- обеспечение работы и безопасности Кабульского аэропорта;
- содействие в обучении офицеров национальной полиции Афганистана, а также в обеспечении их взаимодействия с армией;
- поддержка усилий правительства Афганистана по борьбе с наркотиками;
- оказание экспертной помощи и поддержки афганского правительства в вопросах организации пограничного контроля;
- оказание помощи в других вопросах, связанных с реформой сектора безопасности в тесном сотрудничестве со странами «восьмерки».
Однако на деле миссия НАТО переживает глубокий кризис. За прошедший период времени Альянс все глубже «увязает» в регионе, не добившись желаемых результатов. Более того, при зримом наращивании военных континген-тов и финансирования, миссия терпит не менее ощутимые потери: так, по состоянию на 27 апреля 2010 года потери международной коалиции в ходе операции «Несокрушимая свобода» (главным образом в Афганистане) составляли 1724 военнослужащих погибшими. Наибольшие потери понесли США (1042), Великобритания (281), Канада (142). Большинство военнослужащих НАТО гибнет от самодельных взрывных устройств (Improvised Explosive Device - IED). За весь 2009 год в Афганистане потери от враждебных действий противника составили 449 военнослужащих, из них более 60 % (275 человек) погибли от самодельных взрывных устройств.
При этом существующее разделение командования силами НАТО: европейские национальные контингенты под одним командованием, американские под американским, а также проблемы с самим определением врага, кроме Талибан, в Афганистане существует еще не менее десяти религиозных внутриисламских течений, приверженцами которых являются мирные жители, приводят к тому, что присутствие
НАТО становится только инструментом предотвращения военного конфликта между Афганистаном и Пакистаном, но отнюдь не выполняет задач строительства афганской государственности.
При всех усилиях, предпринятых западным сообществом по модернизации страны, сегодняшний Афганистан, в смысле эффективности государства, если и изменился по сравнению с 1970-ми годами, то только в худшую сторону. Во всяком случае, надеяться на позитивные перемены в обозримом будущем вряд ли приходится. Недостаточное финансирование процессов афганской модернизации со стороны западных держав в последние пять лет, а также упущенное время не дают оснований для оптимизма.
С одной стороны, наблюдается некоторое устойчивое политическое спокойствие после выборов президента. Однако, есть ряд причин предполагать, что спокойствие это временное. Политическая победа на выборах Хамида Кар-зая убедила его, что линия на независимый от Западного влияния вариант существования Афганистана поддерживается практически всеми электоральными группами внутри страны.
При этом президент, учитывая уроки, полученные Грузией, в настоящий момент постоянно заявляет о своей лояльности к миссии НАТО в Афганистане - теперь, после победы на выборах, он понимает, что миссию НАТО можно использовать в своих интересах. Отметим, что вслед за высказываниями Хамида Карзая меняется и общественное мнение Афганистана -оно вообще всегда подвержено манипуляциям и чрезвычайно пластично в зависимости от текущей ситуации. Так, сейчас афганцев раздражает уже не сам факт присутствия на территории страны иностранных вооруженных сил, а в большей степени неспособность миссии НАТО справиться с ситуацией, тем более возмущение вызывают такие трагические инциденты, как нанесение воздушных ударов авиацией НАТО по группам гражданских лиц. Следует отметить, что в привычном европейском понимании гражданских лиц в Афганистане никогда не существовало и очень трудно для
миссии НАТО определить, что именно понимается под мирными гражданами. Тем не менее, на этом фоне отсутствие сколько-нибудь ощутимых результатов в борьбе с талибами провоцирует антиамериканские и антинатовские настроения в афганском общественном мнении. Демонстрируемая в настоящее время лояльность присутствию НАТО в Афганистане обусловлена не столько поддержкой проекта западной модернизации и страны, как это понимают американские коллеги, а в большей степени нежеланием того, чтобы Талибан вернулся к власти в Кабуле. Более того, Хамид Карзай надеется использовать миссию НАТО в решении афгано-пакистанского пограничного вопроса - до сих пор официально Кабул не признал «линию Дюранда» в качестве афгано-пакистанской границы. Талибан же, против которого воюет НАТО, является олицетворением пакистанской агрессии и экспансии. Поэтому власти Афганистана видят сейчас в НАТО своего союзника в решении пограничного вопроса. Такие настроения особенно сильны в афганских силовых структурах, особенно в Управлении национальной безопасности, в котором недавно был специально восстановлен «пакистанский отдел».
Работу США и НАТО в целом по обучению афганской армии в Управлении рассматривают, как возможность в скором будущем раздавить пакистанские силы своей обновленной мощью, особенно вновь созданными воздушными силами. Таким образом, вероятность того, что восстановление афганских вооруженных сил превратится в новый локальный конфликт между Афганистаном и Пакистаном, очень велика. В НАТО это понимают, однако до сих пор не создан механизм жесткого контроля над организацией Афганской национальной армии, а усилия по принуждению Пакистана к борьбе с талибами представляются недостаточными. В результате миротворческая составляющая миссии НАТО в Афганистане требует немедленного усиления, возможно для этого потребуется помощь стран-партнеров, особенно России.
Настораживает и тот факт, что после президентских выборов афганские политические
элиты проектируют будущее Афганистана как «Большого Афганистана» с перспективой выхода к морю. Этот проект обретает все большую популярность среди политизированной пуштунской молодежи, а его практическая реализация невозможна без предъявления территориальных претензий Пакистану. При этом власти Афганистана воспринимают пакистанскую армию и межведомственную разведку как теневое правительство Пакистана, и именно поэтому теперь Хамид Карзай выступает за перенос антитеррористической операции НАТО с афганской стороны на территорию Пакистана. Дополнительной мотивацией при этом служит тот факт, что Пакистан, являющийся ядерной державой, и Иран пытаются оказывать влияние на ситуацию в Афганистане. Впрочем, Хамид Карзай для осуществления своих проектов склонен задействовать не только миссию НАТО - в последнее время участились высказывания о том, что страны ШОС - особенно Россия и Китай могли бы больше внимания уделять афганской проблеме и участвовать более активно в решении накопившихся там проблем. В контексте проектов азиатской интеграции ШОС, в принципе, могла бы принять участие в афганских делах, однако не в то же самое время, когда там действует миссия НАТО -вначале регион должен прийти к стабилизации, и только потом можно будет вести речь об экономических проблемах.
Таким образом, в краткосрочной и даже среднесрочной перспективе у НАТО нет другого выбора, как оставаться в Афганистане. Ни одна международная или региональная организация в данном случае не имеет большего функционального и военного потенциала, чем НАТО.
Тем не менее, логично предположить, что рано или поздно Североатлантический альянс все же уйдет из Афганистана. И вот здесь возникает вопрос о том, когда это могло бы произойти. Генеральный секретарь НАТО отказывается называть какие-либо конкретные сроки, предпочитая говорить о том, что в данном случае все будет зависеть не от календаря, а от складывающихся условий. НАТО уйдет только тогда, когда на сто процентов будет уверена в готовности
армии и полиции Афганистана поддерживать порядок в стране.
В этом случае перспективы ухода НАТО из этой страны довольно туманные. Имеющаяся численность афганской армии и полиции не позволяет центральным властям Афганистана самостоятельно поддерживать порядок в стране. Вряд ли серьезно изменит ситуацию планируемое к осени 2011 года увеличение АНА почти до 172 тысяч человек, а полиции - до 134 тысяч. Серьезной проблемой остается техническое обеспечение АНСБ, а также качество солдатского и офицерского корпуса. Для того чтобы подготовить серьезных профессионалов, способных эффективно поддерживать порядок и противостоять талибам, необходимы длительное обучение и тренировки под руководством инструкторов НАТО и США, которых сегодня в Афганистане не хватает. Не менее важной здесь остается идеологическая ориентация афганских солдат и полицейских, большинство из которых идут в эти структуры исключительно по финансовым соображениям, поскольку те небольшие деньги, которые им платят, в нищем Афганистане являются серьезным заработком.
Под вопросом остается готовность афганской армии противостоять талибам в случае ухода НАТО и США. В настоящее время, по свидетельствам экспертов НАТО, солдаты афганской армии получают деньги и от талибов, выполняя для них определенную работу. Но даже в ситуации, когда афганская армия, предположим, будет полностью готова сражаться, а фаза «стабилизация» Операционного плана НАТО заканчивается полной победой в партизанской войне с талибами, представляется практически нереальным полное уничтожение талибов. Талибы останутся, даже если не в Афганистане, то на территории ядерного Пакистана, где в приграничных провинциях они чувствуют себя вполне комфортно и свободно, и где военные и спецслужбы заинтересованы в том, чтобы талибы продолжали существовать в силу той сложной геополитической игры, которую в регионе ведет Исламабад.
Безусловно, европейцы хотели бы уйти из Афганистана как можно скорее, но, учитывая
непрекращающееся партизанское сопротивление со стороны талибов, а также реальный уровень подготовки афганской армии и полиции на сегодняшний день, а также еще целый ряд факторов, которые требуют присутствия иностранных сил в Афганистане, думается, что говорить об уходе НАТО преждевременно.
В результате проблема Афганистана становится ключевой в вопросе реформирования самого НАТО как организации. Дело в том, что переориентация НАТО с территориальной обороны на экспедиционные военные операции, не предусмотренные статьями Вашингтонского договора, усложнила процесс достижения согласия по ключевому вопросу о применении силы за рамками традиционной зоны ответственности. Однако проводимая Вашингтоном политика унилатерализма не только не укрепила позиции Альянса как региональной структуры, но и спровоцировала сильнейший кризис доверия в американо-европейских отношениях, дискредитировав политику американских неоконсерваторов в глазах многих европейских правящих элит и населения стран-союзниц США в Европе. Стало очевидно, что принцип принятия решений на основе консенсуса не удовлетворяет современным параметрам деятельности, целям и задачам организации. [6]
В настоящее время, с усилением позиций в Альянсе Франции и Германии, начинает доминировать вариант реформы НАТО в духе европейской концепции умеренного вмешательства, которая не предполагает дальнейшего расширения и внешних военных операций, кроме миротворческих. К этому шагу логически приводят плачевные результаты действий союзников в Афганистане в последние месяцы. США явно утрачивают свой авторитет в глазах европейских коллег. Существует еще один немаловажный аспект - финансировать действия наращиваемого контингента становится все сложнее. Канцлер Германии Ангела Меркель будет отстаивать концепцию невмешательства в дела Афганистана вплоть до вывода немецкого контингента с театра военных действий, особенно в результате стремительно падающего рейтинга ее партии внутри Германии. Потерять поддержку электората внутри страны из-за внешнеполитических
Берегиня • lll • Coea, 2010, № б (l)
амбиций - в первую очередь США - Ангела Меркель не стремится. В свете последнего скандала вокруг авиаударов по мирному населению, ответственность за которые была переложена на бундесвер, можно говорить о том, что Германия и ее французские партнеры вскоре поставят вопрос о своем участии в операции вплоть до вывода своих контингентов с территории страны.
[7]
Таким образом, ситуация складывается безвыходная: с одной стороны, объективно существует необходимость присутствия НАТО в регионе, с другой, не менее очевидна проблема вывода контингентов с территории Афганистана. НАТО придется либо менять формат своей деятельности, либо ситуация останется неразрешимой в обозримом будущем. Более того, в последнее время Европейский Союз заявляет о своем стремлении стать не менее значимой политической силой на мировой арене, чем США. И хотя Европа - за неимением полноценных собственных сил быстрого реагирования (Rapid Reaction Forces) - зависит в НАТО от Американских систем спутниковой связи, шаги в направлении превращения ЕС в политического игрока все же предпринимаются. Так, еще в марте 2010 года был опубликован Концептуальный доклад по перестройке отношений между ЕС и США, где прямо сказано, что при отсутствии единой внешней политики в основных сферах ЕС не может оказывать влияние на события вне своей территории и такая ситуация становится неприемлемой для Евросоюза [2].
В соответствии с новой концепцией начнет меняться и роль европейцев в НАТО, в частности, голоса Франции и Германии все более явственно слышны на фоне США и их ближайшего союзника - Польши. В 2010 году планируется реформа Альянса, что должно привести к реализации принципов, заложенных в принятом ЕС документе.
Очевидно, что от успешного решения афганской проблемы зависят не только безопасность в регионе, но и перспективы усилий мирового сообщества по противодействию традицион-
ным военным угрозам и новым вызовам международной безопасности. Поскольку в Афганистане интересы РФ, США и блока НАТО в целом совпадают, то для них эта страна становится тем плацдармом, где на практике отрабатываются совместные действия по эффективному урегулированию кризисных ситуаций, способствуя тем самым повышению уровня партнерства по линии Россия-НАТО.
Сегодня РФ не может оставаться в стороне от процессов, происходящих в Афганистане. Предстоящий - и, по всей видимости, неминуемый - вывод из страны военного контингента НАТО без достижения значимых результатов в афганской антитеррористической операции -создаст возможность повторного захвата власти талибами. Возникновение такого очага исламского фундаментализма на южных рубежах России будет означать для нее реальную военную угрозу.
Примечания:
1. Reshaping EU-US Relations: a Concept Paper// www.notre-europe.eu/uploads/1.10.2010.
2. Kaplan L. NATO Divided, NATO United: The Evolution of an Alliance. Wesport, 2010. - P. 145.
3. Kupchan Ch. Decision time: NATO's hard choices// New York Times. March 30, 2009.
4. Leo M. NATO Decisionmaking: Au Revoir to the Consensus Rull?//Strategic Forum Series. - 2009.-N.202. - P. 12-19.
5. Джамил Карзай: Афганистан найдет выход к морю // Афганистан. Ру.-29.07.2009.
6. Rose D. The Afghanistan problem reforms NATO// British Political Journal. Vol. 10, February 2010. P. 37-42.
7. Операции во имя мира - операции Бундесвера за рубежом // http://www.moskau.diplo.de/Vertretung/ moskau/ru/0 1/Wissenswertes/
60__Jahre__Kriegsende/
Einsatz fuer den frieden.html
S. Серенько, А. НАТО и перспективы афганской модернизации / А. Серенько // Европейская безопасность: события, оценки, прогнозы. - Вып. 1S, 2009.- C. 22-23. 9. Надточей, Ю. НАТО: есть ли будущее у консенсуса? / Ю. Надточий // Европейская безопасность: события, оценки, прогнозы. - Вып. 17. -2009. - C. 34.
72
