CC BY
378
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 1 Часть 3
МИРОВОЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ МЕХАНИЗМОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
ХАЧАТУРЯН Н.С.,
ас пирант каф едр ы мировой э кономики и международных отношений, Южный федеральный университет, e-mail: [email protected]
На современном этапе развития общества многие государства, вне зависимости от уровня экономического развития и рыночной ситуации, апеллируют к необходимости установления государственно-частного партнерства. Прежде всего сотрудничество возникает в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность - это объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, жилищно-коммунальное хозяйство и др.).
Бурное развитие многообразных форм государственно-частного партнерства (ГЧП) во всех регионах мира, их широкое распространение в самыхразных отраслях экономики позволяют трактовать эту форму взаимодействия государства и бизнеса как характерную черту современной экономики. Развивающееся партнерство, в отличие от традиционных административных отношений, создает свои отношения собственности и методы управления ею. Проекты ГЧП представляют собой особую конфигурацию интересов и взаимодействий партнеров.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; государство; частный бизнес; социальная инфраструктура; общественный сектор.
WORLD EXPERIENCE IN CREATING EFFECTIVE MECHANISMS OF INTERACTION BETWEEN GOVERNMENT AND BUSINESS IN PRESENT CONDITIONS
KHACHATURIAN N.S.,
Graduate student, Department of World Economy and International Relations, Southern Federal University, e-mail: [email protected]
At the present stage of development of society many countries, regardless of level of economic development and a market situation, appeal to need of establishment of public-private partnership. First of all, cooperation arises in those spheres for which the government traditionally bears responsibility are public objects (transport, municipal, social infrastructure, housing and communal services, etc.).
Rapid development of diverse forms of the public-private partnership (PPP) in all regions of the world, their wide circulation in the most different branches of economy allow to treat this form of interaction of the state and business as characteristic feature of modern economy. The developing partnership, unlike the traditional administrative relations, creates the relations of property and methods of control over it. The PPP projects represent a special configuration of interests and interactions of partners.
Keywords: public-private partnership; government; private business; social infrastructure; public sector.
JEL classification: F21, F23, G38.
В начале 1980 гг. появилась особая форма отношений между государством и частным сектором. Как правило, эти отношения складывались и развивались в сфере производственной и социальной инфраструктуры. Это касалось автомобильных и железных дорог, аэропортов, морских портов, энергетических сетей, коммунального хозяйства, телекоммуникаций, объектов образования, здравоохранения и культуры. Сложные формы организации хозяйства и в современных условиях диктуют необходимость государственного участия. Вместе с тем институциональная среда (нормативно-правовая база, система управления, механизмы регулирования и т.д.), в условиях которой функционирует государственно-частное партнерство в течение последних лет, представляет собой новую ступень в развитии взаимоотношений государства и бизнеса.
© Н.С. Хачатурян, 2013
ГЧП формируется в виде системы отношений субъектов предпринимательской деятельности в определенной институциональной среде и распространяется на широкий спектр отраслей и видов производства товаров и услуг.
Вместе с тем, понятия «смешанная экономика» и «государственно-частное партнерство» далеко не тождественны. Справедливо замечание М.В. Клиновой о том, что не всякое взаимодействие государства и частного капитала в смешанной экономике можно отнести к категории ГЧП, а лишь такое, когда бизнес по поручению и при поддержке государства выполняет функции, которые раньше возлагались на последнее, когда рыночные начала внедряются в традиционную сферу активности государства, в том числе в инфраструктуру (Клинова, 2009, С. 89-90).
Сложные формы организации и ведения современного хозяйства невозможны без государственного регулирования экономики, отдельных отраслей и деятельности компаний.
Одна из регулирующих функций государства состоит в создании политических, экономических и правовых условий для субъектов предпринимательской деятельности при реализации ими конкретных проектов. В то же время необходимо разграничить ГЧП и другие инструменты государственного регулирования.
В каждой стране существует разветвленная система общественного сектора, в рамках которой функционируют государственно-частные партнерства. Масштабы этого сектора в той или иной стране периодически меняются, что определяется приоритетами экономической политики, фазой хозяйственного развития, внешнеэкономическими условиями и другими факторами. Роль государства может ослабляться в одних и усиливаться в других направлениях. В контексте теории общественного сектора государственно-частное партнерство призвано решать задачи экономического развития, совершенствования производственной инфраструктуры, ликвидации и смягчения провалов рынка.
По мнению специалистов, в теоретическом смысле государственно-частное партнерство выгодно всем: государству, бизнесу, обществу. Заинтересованность государства в ГЧП связана с тем, что, во-первых, оно перекладывает на бизнес бремя расходов по инвестированию и содержанию своего имущества в надежде на то, что таким образом удастся повысить эффективность его функционирования. Во-вторых, посредством ГЧП государство отказывается от неэффективных форм ведения хозяйства, освобождается от ряда экономических функций (строительства, эксплуатации, ремонта и пр.), которые частные компании выполняют более качественно. В-третьих, прибегнув к ГЧП, государство отчасти смягчает остроту социально- экономических проблем (Варнавский, 2011. С. 44).
Специалисты определяют интерес частного бизнеса в проектах ГЧП, прежде всего в том, что частная компания получает в долговременное владение государственные активы, часто на льготных условиях. В рамках долгосрочного контракта с государством она располагает гарантированным рынком сбыта своей продукции. Далее, осуществляя инвестиции, частная компания имеет высокие гарантии их возврата, поскольку государство, как ее партнер, разделяет риски по обеспечению минимального уровня рентабельности. В отдельных случаях, например в сфере ЖКХ, государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета частному оператору при условии повышения им качества коммунального обслуживания. И, наконец, частные компании, обладая хозяйственной свободой, могут повышать доходность своего бизнеса за счет опыта, знаний, ноу-хау, инвестиций при минимизации рисков предпринимательской деятельности.
Как свидетельствует мировой опыт ГЧП, мера конкретного участия государства и частного бизнеса и условия их сочетания могут существенно различаться. Статистические данные по осуществленным проектам ГЧП в мировой экономике фрагментарны. Многочисленными зарубежными исследовательскими центрами приводятся разные оценки масштабов ГЧП в различных странах. Наиболее системно информация по проектам реализуемым в развивающихся странах представлена Всемирным банком. По оценкам Всемирного банка, в 1990-2009 гг. там выполнялось более 4,5 тыс. проектов ГЧП с объемом привлеченных инвестиций 1,5 трлн долл. (Варнавский, 2011. С. 41).
Потребность в образовании ГЧП возникает, как правило, при наличии проблем в области реализации задач, традиционно считающихся прерогативой государства. Создание ГЧП предполагает, что инициатором сотрудничества является государство, которое приглашает частных инвесторов принять участие в реализации общественно-значимых проектов. Однако инициатива бизнеса в сфере разработки, строительства, финансирования и работы объектов общественной инфраструктуры или общественных услуг также приветствуется. Условие в таком случае выдвигается одно: предложения должны соответствовать требованиям, выдвинутым государством.
Преимущественная отрасль, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП, зависит от социальноэкономического уровня развития страны и реализуемой политики государства. Во всем мире преобладает использование ГЧП при реализации инфраструктурных проектов в транспортной сфере. Чем выше уровень производительности труда, уровень потребления ВВП на душу населения, уровень социальной защиты, качество медицинского обслуживания и образования, средняя продолжительность жизни, тем чаще используется ГЧП в таких отраслях, как здравоохранение и образование (Лохтина, Батуев, 2010).
□ Прочее
□ Автодороги
□ Образование
□ Здра воохранение
Рис. 1. Структура ГЧП - проектов по отраслям в развитых странах (Лохтина, Батуев, 2010).
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 1 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 1 Часть 3
70 60 ' 50 ' 40 30 ' 20 ■ 10 ' 0-
2
3
4
□ Прочее
□ Автодороги
□ Образование
□ Здравоохраненние
Рис. 2. Структура ГЧП - проектов по отраслям в странах с переходной экономикой (Лохтина, Батуев, 2010).
□ Прочее
□ Автодороги
□ Образование
□ Здравоохранение
Рис. 3. Структура ГЧП - проектов по отраслям в развивающихся странах (Лохтина, Батуев, 2010).
Анализ проектов ГЧП в странах с разным уровнем развития экономики показал, что здравоохранение стоит на первом месте только в странах «Большой семерки» (184 из 615 проектов, или 29,92%). (Кузнецов, 2012. С. 196). В развивающихся странах отрасли здравоохранения и образования не являются приоритетными в сравнении с отраслями, связанными со строительством и реконструкцией автодорог. Проекты в других, не менее важных, но менее приоритетных отраслях (ЖКХ, оборона, тюрьмы, развлечения, туризм, железнодорожный и трубопроводный транспорт и пр.) в большинстве стран занимают в структуре ГЧП от 30 до 45% (Рожкова, 2008).
Структура наиболее часто задействованных направлений по отраслям также различается по странам, ориентируясь на конкретные существующие проблемы. Так, в здравоохранении из 91 проектов 76 посвящены предотвращению инфекционных заболеваний, таких как СПИД, туберкулез и малярия; 4 - вопросам репродуктивного здоровья, 3 - пищевым дефицитам, тогда как меньшинство сосредотачивается на других проблемах (политика и исследования в области здравоохранения, химическая безопасность, слепота и катаракта и др.)
Для выделения приоритетных направлений деятельности развития ГЧП специалисты выделяют ряд факторов (табл. 1). По мнению В.Г. Варнавского, А.В. Клименко, В.А. Королева, развитие ГЧП определяется несколькими основными факторами, которые влияют на расширение масштабов и форм взаимодействия государства и бизнеса. Во-первых, ГЧП является одним из механизмов смешанной экономики, который позволяет развивать отношения бизнеса и государства. Во-вторых, ГЧП вовлекает ресурсы частного сектора в процессы воспроизводства в отраслях и сферах, находящихся в собственности государства и местных органов власти, а также использует частную предпринимательскую инициативу для повышения эффективности расходования бюджетных средств. В-третьих, объединение усилий и ресурсов бизнеса и государства в рамках конкретных проектов формирует их дополнительные конкурентные преимущества (Варнавский, Клименко, Королев, 2010).
Например, М.А. Дерябина выделяет следующие приоритетные направления действий государства при формировании партнерских отношений с частным сектором (Дерябина, 2011). Прежде всего, это выработка стратегии и принципов взаимодействия общества и бизнеса и формирование институциональной среды для разработки и реализации партнерских отношений. Далее организация и управление государственно-частным партнерством, и разработка форм, методов и конкретных механизмов реализации совместных проектов.
Обобщение теоретического и практического международного опыта осуществления проектов в сфере государственночастного партнерства подтверждает тезис о том, что с ГЧП связано принципиально новое качество реализации суверенных функций государства. Здесь важны два взаимосвязанных аспекта.
Во-первых, ГЧП способствовало некоему переосмыслению самого содержания суверенных функций государства, публичной стороны властных отношений. Публичные интересы, публично-правовые имущественные отношения претер-
певают явные изменения в сторону сужения, происходящего на основе более глубокого структурирования. Типичный пример -реформирование естественных монополий, в ходе которого естественномонопольное, контролируемое государством ядро отделяется от широкого спектра функций, передаваемых на откуп частному бизнесу. Нельзя не учитывать также и перемен, происходящих в сфере собственно публичных предпочтений общества. С ростом уровня жизни, образовательного и культурного уровня населения изменяется характер реализации традиционных публичных товаров и услуг. Ряд классических публичных благ - образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги, культура - население предпочитает полностью или частично оплачивать самостоятельно, т. е. рассматривает их как частные блага. В этой связи суверенитет государства перемещается с проблемы обеспечения общественными благами как таковыми в сторону гарантирования их достаточности и надлежащего качества.
Таблица 1
Факторы развития государственно-частного партнерства1
Группа факторов Содержание
Политические Стабильность республиканского и местного самоуправления. Ясность стратегии, целей и задач развития региона, отдельных сфер деятельности. Четкое определение компетенции органов управления различного уровня и взаимоотношений между ними. Развитие планирования (программирования) отдельных видов деятельности. Транспаретность всех вопросов инициации, разработки и реализации проекта ГЧП
Экономические Стабильность экономической ситуации и транспарентность экономической, финансовой и инвестиционной политики. Развитие финансовых институтов, в т.ч. инвестиционных, венчурных фондов и т.д. Разработка и принятие программ развития определенных видов деятельности с предусмотренным участием предпринимательских структур. Экономическое стимулирование предпринимательских структур к участию в выполнении стратегии, целей и задач развития региона. Конкурентный механизм выбора предпринимательской структуры - партнера ГЧП
Правовые Модернизация законодательства, касающегося ГЧП, в соответствии с нормами международной практики. Развитие институтов защиты интересов и прав сторон в ГЧП
Во-вторых, относительное сокращение сферы традиционных публичных интересов, изменение их структуры и возможное формирование новых требуют ответа на вопрос о том, насколько государство вообще может поступиться частью своего суверенитета в пользу частного бизнеса. В настоящее время в развитых странах под действие публичного права подпадают объекты государственной собственности, публичные службы, природные ресурсы и отдельные виды монопольной деятельности государства. Публично-правовая собственность принадлежит обществу в целом и никому в отдельности. Государство как суверен сохраняет необходимый в каждом конкретном проекте объем властных функций в партнерских отношениях с частным бизнесом.
В качестве публичной стороны партнерских отношений с частным бизнесом государство выполняет определенные задачи. Во-первых, выявление необходимости партнерских соглашений с частными бизнес-структурами в конкретных сферах экономики; во-вторых, выработка предложений и рекомендаций по проектам ГЧП; в-третьих, описание ключевых характеристик проектов с учетом публичных интересов, организация процедур отбора частных партнеров; в-четвертых, подготовка документации для проектов, и заключение соглашений с частными партнерами; (Портал Государственночастное партнерство...) в-пятых, контроль за исполнением соглашений, мониторинг и гарантию реализации публичных интересов в рамках партнерства; в-шестых, анализ выполнения условий соглашения частным партнером; в-седьмых, разработка рекомендаций о продолжении или прекращении договорных отношений с частным партнером.
Государство организует регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех направлениях. Во-первых, оно разрабатывает принципы и стратегию, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью в частности. Во-вторых, формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, напрямую занимается организацией и управлением государственно-частным партнерством, вырабатывает его формы и методы, а также конкретные механизмы.
Контрольные и регулирующие функции в сфере государственно-частного партнерства от имени государства могут осуществляться либо профильными министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные агентства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии (например, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных, железных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и др.).
Современные тенденции развития большинства стран мира свидетельствуют о сохранении значительной роли государства в экономике. Наряду с крупными корпорациями и мощными профсоюзами государство продолжает оставаться активным участником экономических процессов, функции которого не ограничиваются регулированием социальноэкономических отношений. Но в тоже время эволюция роли государства в экономике свидетельствует о том, что характер и методы его участия в экономических процессах постоянно меняются. Можно согласиться с мнением исследователей, что до сих пор у государства преобладали функции компенсации несовершенства рыночного механизма. Реализация
1 Таблица составлена автором по данным: Варнавский В.Г, Клименко А.В., Королев В. А., 2010.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 1 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 1 Часть 3
многочисленных социально-экономических проектов сопряжена с постоянно растущими ограничениями в бюджетной и финансовой сферах, а также с нарастающими требованиями населения к качеству общественных услуг и инфраструктуре. В этих условиях становится актуальным поиск новых форм и инструментов влияния на экономику, альтернативных прямому регулированию. Одной из новых форм, доказавших свою эффективность как в национальной экономике, так и за рубежом, является система партнерских отношений между государством и частным сектором. Институт партнерства государства и бизнеса формируется в рамках развития эффективной институциональной среды как один из важнейших.
В последние десятилетия в экономике развитых и развивающихся стран складывается совершенно особое взаимодействие государственного и частного секторов, выходящее за рамки патернализма со стороны государства, а также вовлечения бизнеса в решение общественно важных задач. Таким образом, формирование и развитие эффективных механизмов взаимодействия государства и бизнеса в современных экономических и политических условиях является одним из важнейших факторов динамичного и устойчивого развития экономики и роста благосостояния населения.
ЛИТЕРАТУРА
Варнавский В.Г. (2011). Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики. Мировая экономика и международные отношения, № 9, C. 41.
Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. (2010). Государственно-частное партнерство: теория и практика. Учебное пособие. М: Магистр.
Дерябина М.А. (2011). Доклад на секционном ученом совете научного направления «Теория экономики» «Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства». Сайт Института экономики РАН http://www. inecon.ru, С. 19-20.
Клинова М.В. (2009). Государство и частный капитал в поисках прагматического взаимодействия. Экономист, С. 89-90.
КузнецовИ.В. (2012). Зарубежный опыт государственно-частного партнерства (США, Европа, Канада). Экономические науки, № 8, С. 196.
Лохтина Л.К., Батуев Э.Д. (2010) Понятие и сущность государственно-частного партнерства. Социальные аспекты здоровья населения. Доступно на: http:// vestnik.mednet.ru.
Портал Государственно-частное партнерство в России. Доступно на: http://www.ppp-russia.ru.
Рожкова С. (2008). Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики. Рынок ценных бумаг, № 1, С. 352. Доступно на: http://www.rcb.ru.
REFERENCES
Varnavsky V.G. (2011). Public-private partnership: some questions of the theory and practice. World economy and international relations, no. 9, p. 41. (In Russian).
Varnavsky V.G.,KlimenkoA.V., Korolyev V.A. (2010). Public-private partnership: theory and practice. М: Master. (In Russian).
Derjabin M.A. (2011). The report on a section academic council of the scientific direction "Economy Theory" "Theoretical and practical problems of public-private partnership". Site of Institute of economy of the Russian Academy of Sciences. Available at: http://www.inecon.ru, pp. 19-20. (In Russian)
KlinovaM.V. (2009). The state and the private capital in search of pragmatical interaction. Economist,pp. 89-90. (In Russian).
KuznetsovI.V. (2012). Foreign experience of public-private partnership (USA, Europe, Canada). Economic sciences, No. 8, p. 196. (In Russian)
Lokhtina L.K., Batuyev E.D. (2010) Concept and essence of public-private partnership. Social aspects of health of the population.
Available at: http:// vestnik.mednet.ru. (In Russian)
Portal Public-private partnership in Russia. Available at: http://www.ppp-russia.ru (In Russian).
Rozhkova S. (2008). The analysis of world experience of use of public-private partnership in various branches of economy. Securities market, No. 1, p. 352. Available at: http://www.rcb.ru (In Russian).
