CC BY
120
* РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ *
Миграция в России! о модели правового регулирования
Т. Я. Хабриева
В той или иной группе стран, а нередко и в отдельно взятых странах проблемы миграции (переселения) имеют свои особенности. Миграция в основном европейского населения в США при некоторых общих чертах отличалась от миграции в Австралию или Новую Зеландию. Свои особенности имеет современная миграция из Африки во Францию, а преимущественно из стран Востока в Германию. В соответствии с этим с учетом интересов того или иного государства формируется его миграционная политика, а как следствие этого — правовая политика миграции: стимулирование или ограничение миграции законодательством, установление поощрений в определенных отношениях и для определенных категорий лиц, ограничения для других. В результате создается определенная система взаимосвязанных правовых норм, обеспечивающих миграционную политику государства — складывается определенная правовая модель миграции. Она призвана придать миграционным процессам определенную направленность, обеспечить их целостность.
Как известно, есть различные виды миграции: перемещение населения в границах своей страны, пополнение из других стран, легальная и нелегальная, вынужден-
Хабриева Талия Ярулловна — директор ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
ная и добровольная и т. д. Есть миграция из страны. На наш взгляд, для России нужна такая модель, которая охватывает в целостном виде все процессы миграции, кроме изменения гражданства и последующего выезда из страны (эти вопросы решаются в сугубо индивидуальном порядке). Предлагаемая модель должна урегулировать во-первых, процессы массового характера (или такие, которые имеется в виду сделают массовыми), а, во-вторых, процессы, которые не сокращают, а увеличивают население страны, в-третьих, обеспечивают его рациональное распределение по территории государства, в-четвертых, процессы, направленные на «оседание» и постоянное прожи- < вание законных иммигрантов в стране (процессы временного привлечения рабочей силы относятся сюда только частично).
Позже мы попытаемся обозначить основные черты и особенности правовой миграционной модели для России. Сейчас заметим лишь, что если для некоторых стран (например, Индии) такая модель не является необходимой, а для других (например, Швейцарии) можно ограничиться отдельными правовыми актами, то для России необходима именно целостная правовая модель. Это обусловлено несколькими причинами.
Во-первых, размерами страны в сочетании с малой плотностью населения. Как известно, Россия за-
нимает седьмую часть суши, но ее население лишь 143,2 млн. человек (оценка 2005 г.). На один кв. км. приходится приблизительно 8 человек. Но это население сосредоточено в центре и на юге страны. Огромные пространства в Сибири, Дальнем Востоке безлюдны.
Во-вторых, процессами депопуляции страны. Смертность превышает рождаемость. По этой и другим причинам ежегодно убывает 700-900 тысяч человек. Если не принять необходимых и срочных мер, в том числе за счет пополнения населения из-за рубежа, страна может обезлюдеть.
В-третьих, это нерациональное размещение населения по территории. При большой, а иногда излишней, плотности населения в отдельных районах страны (например, в Подмосковье), есть огромные ненаселенные пространства на Востоке, при этом речь идет не о тундре, а о районах с плодородными землями и подходящим для жизни климатом.
В-четвертых, это недостаток трудовых ресурсов в стране. Кроме того, население стареет. Подсчитано, что если ситуация не изменится, то в недалеком будущем двум работающим придется содержать одного пенсионера. Въезжающие же в страну мигранты — это обычно работоспособные лица, которые привозят и детей — будущих работников. Именно мигранты положили начало экономической мощи Соединенных Штатов Америки.
В-пятых, это массовый характер миграции в Россию. По данным глобальной комиссии по миграции ООН Россия занимает второе место после США по количеству мигрантов — 13,3 млн. (в США — 35 млн.). Особенно велика нелегальная миграция из соседних с Россией государств, где жизненный уровень населения ниже. Официальная миграция для рабочей силы, привлекаемой хозяйствующими субъектами и определяемой по квотам Правительства РФ (они рас-
пределяются по субъектам РФ), не так велика и снижается. На 2003 г. квота составляла 530 тыс. чел., на 2004 г. — 213 тыс. (с резервом в
20 тыс.), на 2005 г. — 214 тыс. (с разрывом в 20 тыс.), на 2006 г. — меньше1 . Однако огромна нелегальная миграция. Данные самые разные: от 1,5 млн. до 15 млн. человек в год, в том числе из дальнего зарубежья — от нескольких сот тысяч до двух миллионов2.
Путем использования только правовых методов проблемы народонаселения решить нельзя. Главное состоит в повышении уровня жизни народа, его культуры и, как следствие, создании привлекательного образа страны. Эти вопросы не решаются быстро. Нужно учесть, что США с огромным притоком мигрантов долго оставалась сельской страной, особенно на юге. Доля же России в мировой экономике и сейчас остается небольшой — 1,2%, уровень жизни населения низок, велика коррупция. Все это не создает необходимой привлекательности страны. У России, конечно, есть и плюсы для миграции, например, большие и ценные природные богатства. квалифицированная рабочая сила — население еще советских времен. У России много соотечественников и их потомков за рубежом, оказавшихся там в результа-; те различных волн эмиграции и распада общего государства — СССР. Видимо, такой массы соотечественников (по некоторым данным около 25 млн.) нет ни у одного другого государства. Все эти плюсы важно использовать, в том числе выборочно ориентироваться на определенные группы населения в миграционной политике государства. Словом, нужны многие со-
1 См.: РГ. 2002. 31 июля; 2003. 26 янв.; 2004.
21 нояб.; 2005. 14 апр. и др.
2 См.: Витковская Г. С. Незаконная миграция в России: ситуация и политика противодействия / / Нелегальная иммиграция. М., 2002. С. 17.
ставляющие для решения проблем народонаселения, в том числе миграции.
Главное место в этих составляющих занимает не право. Но и правовые рычаги важно использовать, причем использовать в правильном направлении. Правовое регулирование оказывает в том числе огромное психологическое воздействие на потенциального мигранта или лицо, решившее переехать на постоянное жительство в отдаленные районы страны. Он прежде всего знакомится с теми условиями, которые ему предлагаются по закону, с материальными благами, которые он получит.
Разные составляющие экономического, социального, психологического порядка, связанные с процессами миграции, так или иначе получают достаточное или частичное (а иногда искаженное) отражение в правовых нормах. Если нам удастся выработать необходимые критерии, правильно соединить их в одном ориентирующем направлении и наиболее целесообразным образом, мы получим рациональную правовую модель. Если же это не удастся, получится просто совокупность несогласованных норм, которую вряд ли можно назвать подлинной моделью. При мелких недостатках правового регулирования это может быть ущербная модель, а при крупных просчетах, -скорее, антимиграционная модель.
Миграционные процессы в России имеют две главные составляющие: 1) международная миграция в Россию; 2) внутренняя миграция по территории России. Обе эти составляющие взаимосвязаны, так, например, мигранты, приезжающие из других стран, должны быть рационально расселены по территории страны. Они должны осваивать незаселенные районы, а не оседать там, где в них нет особой нужды (хотя необходимость дополнительной рабочей силы есть и в крупных городах). Каждая из двух
главных составляющих процесса миграции ставит свои вопросы: миграция соотечественников в Россию регулируется с использованием других правовых средств, нежели «чужеземцев», миграция соотечественников, сохранивших российское гражданство, иначе, чем утративших его, расселение вынужденных переселенцев требует иных правовых методов, чем добровольных и т. д. Вместе с тем, и притоку вынужденных переселенцев можно придать не стихийную, а определенную направленность, включить их в общий поток желательной миграции. Даже въезд в страну нелегальных мигрантов, как свидетельствует проводимый в некоторых субъектах РФ эксперимент, можно использовать для обоюдной пользы.
Модель правового регулирования миграции должна учитывать и учитывает происходящие процессы, но она не совпадает и не может совпадать с этими процессами, поскольку должна их регулировать, иметь для них ориентирующее значение (в том числе и психологически ориентирующее). Такая модель содержит две главные стороны: внешнюю (формальную) и внутреннюю (содержательную). Первая — это иерархическая совокупность различных правовых актов и содержащихся в них норм, относящихся к вопросам миграции. В условиях России важно органично включить в такое регулирование не только правовые акты федерального уровня, но и субъектов РФ (им осваивать свои регионы), а также муниципальные акты (муниципальным образованием приходится решать многие вопросы расселения е людей). Таким образом, необходима стройная система разного рода правовых актов, имеющих единое целевое назначение. Модель миграции должны включать правоприменительную практику и, как следствие, повышение уровня квалификации и культуры всех работников, имеющих дело с миграцией. По
их действиям складывается первоначальный образ страны.
Вторая, содержательная сторона представляет саму концепцию правового регулирования миграции. Она раскрывает содержание тех норм и правовых институтов, которые используются в этих целях, их ориентирующее значение. Эта сторона в свою очередь имеет нормативную, правоприменительную и правопсихологическую составляющие. Правоприменительная практика имеет огромное значение для создания образа страны и психологического отношения мигранта. Последний прежде всего сталкивается с милиционером, таможенником и т. д. и от их действий и поведения зависят складывающиеся у мигранта первые реальные (а не по документу) впечатления, которые он сообщает своим родным или знакомым, оставшимся на родине.
Различные элементы той и другой стороны модели миграции имеют свои организационные характеристики. Они неодинаковы. Организация законодательного материала, выстраивание его иерархии, непротиворечивости — иное, чем организация различных служб, ведающих миграцией и практическая организация дела. Однако в том или ином виде организационная сторона присутствует в правовой модели, без нее она не будет действовать.
Таким образом, если говорить о понятии российской правовой миграционной модели в самом общем виде, то она может быть охарактеризована как единая система федеральных, региональных и муниципальных правовых актов и норм, а также правоприменительной практики и организационных способов, регулирующих потоки переселенцев в Россию и по ее территории и оказывающих психологическое воздействие на мигрантов (в том числе потенциальных) в целях увеличения народонаселения и освоения новых районов с учетом особенностей страны.
Правовая модель миграции, на наш взгляд, должна иметь межотраслевой характер. Это, видимо, соответствует общим, диалектически противоречивым тенденциям развития права: его дифференциации и интеграции. С одной стороны, мы наблюдаем внутреннее членение отраслей права, выделение подотраслей (например, парламентского права в отрасли конституционного права), с другой стороны, создание так называемых комплексных отраслей (например, экологического права; ставятся также вопросы выделения медицинского права и других комплексных отраслей). Думается, что термин «комплексная отрасль» более удачен, чем отрасль межотраслевая. Миграционное право, создаваемое по предлагаемой модели, видимо, станет одной из комплексных отраслей. Оно будет находится не между отраслями, а соединит определенные части других, не всегда смежных отраслей. Это не значит, что в результате другие отрасли права «обедняет» от такого вторжения. В них останутся принципиальные положения, которые получат детальное развитие в миграционном праве. Например, ответственность за нарушение иммиграционного; законодательства (в случаях тяжелых нарушений) устанавливается; уголовным правом, но превентивные меры могут быть предусмотрены миграционным правом. Нелегальная иммиграция в определенных случаях будет наказываться в соответствии с нормами административного права (административная ответственность), но процедуры установления факта незаконной иммиграции, меры по недопущению таких явлений, правило иммиграции могут предусматриваться миграционным правом. Нечто подобное можно сказать в отношении гражданского права, которое устанавливает материальную ответственность мигранта за полученные средства, или трудового пра-
ва, которое регулирует трудовые отношения, жилищного права, которое устанавливает жилищные нормы. Детали реализации таких норм будут содержаться в миграционном праве и т. д.
Можно, конечно, поставить вопрос: стоит ли затевать такие перемены, которые неизбежно приведут к расширению объема законодательного материала? Это так, но увеличение объема не обязательно означает усложнение. Напротив, оно может иметь разъясняющий характер. Важно, чтобы такие правовые акты были сделаны качественно, чего пока недостает российскому законодательству. Председатель Совета Федерации С. М. Миронов в ежегодном докладе о состоянии российского законодательства подтвердил, что оно «фрагментарно и несистемно»3. Создание модели законодательства, в том числе миграционной модели, поможет устранить некоторые недостатки. Что же касается потенциальных мигрантов, собирающихся переселиться в Россию, то создание комплексной отрасли права и соответствующего комплексного законодательства, включающего положения, относящиеся к миграции, будет иметь для них значительную ценность. Они будут принимать решение, зная состояние правового регулирования. Кроме того, такое законодательство, где будут указаны по существу доводы за переселение, может иметь важное пропагандистское значение.
Выше говорилось о различных сторонах правовой миграционной модели. Сначала рассмотрим те правовые акты, которые регулируют процессы миграции в настоящее время. В Конституции РФ упоминаний о миграции нет, в том числе и в ст. 71—73, которые распределяют предметы ведения между РФ и ее субъектами (есть и совме-
3 См.: РГ. 2006. 25 янв.
стные предметы ведения)4. Отдаленное отношение к вопросам миграции имеют положения Конституции РФ о социальном государстве, свободе экономической деятельности, правах человека и гражданина, отчасти о местном самоуправлении. Более близкое отношение имеют законы о гражданстве 2002 г. (со многими последующими изменениями и дополнениями), о правовом положении иностранных граждан (2002 г.), Таможенный Кодекс и др. Непосредственное отношение имеют закон о свободе передвижения, выборе места проживания и места жительства (1993 г.), он, правда, относится только к гражданам РФ, законы о беженцах (в ред. 1997 г.), о вынужденных переселенцах (в ред. 1997 г.), Указ Президента РФ о предоставлении политического убежища (1995 г.), Постановление Правительства РФ о порядке предоставления материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранным гражданам и лицам без гражданства на период их пребывания в РФ (2005 г.), другие нормативные правовые акты (в том числе приказы МВД, решающие процедурные вопросы). В целом, в законодательстве, имеющем отношение к миграции, достаточно вы-; сок удельный вес подзаконных актов, что свидетельствует иногда об излишней жесткости правового ре- ' гулирования вопросов, относящихся к миграции.
Другим недостатком является изменчивость этого законодательства. Почти все названные акты действуют со многими поправками (типичен пример с Законом о гражданстве). Это лишает законодатель- ;
4 Не сказано о разграничении полномочий по вопросам миграции и в пространном Федеральном законе 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий» (РГ. 2005. 31 дек.), где затрагиваются и муниципальные правовые акты.
ство стабильности, снижает привлекательность миграции в Россию и переселения жителей России в другие местности. Неуверенность в прочности правового регулирования уменьшает желание потенциальных мигрантов включиться в этот процесс.
Существующее законодательство, относящееся к миграции, характеризует его неполнотой, про-бельностью, отсутствием системности. Регулируются только некоторые вопросы, а другие, иногда очень важные, остаются за пределами правового поля. Преодолеть этот недостаток при современном подходе вряд ли можно. Он может быть преодолен лишь при создании модели правового регулирования миграции и установлении точных параметров такого регулирования. Важно при этом не разрушать сложившейся отрасли права, а пойти путем, о котором сказано выше.
Следует констатировать и противоречивость существующей правовой базы, неясность некоторых положений. При этом подзаконные акты подправляют закон. Приведем лишь два примера. Пункт 9 ст. 18 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан (2002 г.) устанавливает перечень оснований, по которым разрешение на работу иностранным гражданам не выдается, а выданное аннулируется. В числе оснований подложные или поддельные документы, сообщение о себе заведомо ложных сведений. Изданное же позже постановление Правительства РФ о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на работу говорит о недостоверных и искаженных сведениях, а это не то, что поддельные документы или заведомо ложные сведения. Второй пример. Закон о правовом положении иностранных граждан (2002 г.) предусматривает ограничения, не установленные ч. I ст. 27 Конституции РФ, которая гласит о праве любо-
го свободно передвигаться и выбирать место жительства. Разумеется, ограничения для иностранцев в этом случае возможны и применяются во всех странах, но необходимо привести в соответствие нормы закона и конституционные нормы.
Наконец, в регулировании миграции слишком много отсылочных норм, и это тоже говорит в пользу необходимости такой правовой модели, которая охватывала бы все существенные стороны миграции. Это вовсе не означает, что должен быть лишь один закон по вопросам миграции. Единая модель вовсе не обязательно требует единственного закона. Эти явления находятся в разных плоскостях.
Учитывая важность миграции для России, структура соответствующего законодательства могла бы подвергнуться некоторым изменениям. На наш взгляд, невозможно создать единый миграционный закон, который охватывал бы все вопросы внешней и внутренней миграции и поглотил бы нормы всех остальных отраслей права, имеющих отношение к регулированию этих процессов. Однако, видимо, возможен Федеральный закон, который определил бы основные принципы миграции и провел бы разграничение соответствующих полномочий между федерацией, ее субъектами и муниципальными объединениями. В Конституции РФ с этой целью могло бы содержаться принципиальное положение, что осуществление миграционной политики, содержание которой определяется федеральным законом, является совместной задачей Федерации, ее субъектов и муниципальных обра-зований5. Детальное регулирование основополагающих институтов миграционного права должно содер-
5 Однако отсутствие сейчас таких положений в Основном законе не является препятствием для развития соответствующего законодательства.
жаться в других федеральных законах (как это и есть сейчас в тех законах, которые в той или иной мере касаются вопросов миграции, например, в законах о гражданстве или о беженцах). Указы Президента РФ должны определять правоприменительную практику гражданской государственной службы и правоохранительных органов (кроме судов), постановления Правительства РФ — конкретизировать процедуры осуществления федеральных законов и указов Президента РФ, инструкции и приказы соответствующих министерств и ведомств содержать технические разъяснения, устанавливать формы документов. Акты субъектов РФ, если они будут издаваться по данным вопросам, должны осуществлять (исполнять, как это обычно делается в германоязычных федерациях) федеральное законодательство применительно к данному региону, правовые акты муниципальных образований — решать конкретные вопросы расселения мигрантов. На наш взгляд, только такой, «сквозной» характер правовой модели может обеспечить единство регулирования миграционных процессов, ибо речь идет о людях, а они живут не просто в Федерации, а в определенной местности.
Вместе с тем, учитывая важность этой проблемы для государства в целом, определенные полномочия по вопросам миграции могут быть сосредоточены только у федеральных органов. Это все вопросы, связанные с международным правом, конституционным правом, с гражданским и уголовным правом, если они касаются основных прав человека и гражданина, а также определенные вопросы земельного, финансового и административного права.
Мы говорили преимущественно о внешней структуре правовой миграционной модели. Определить ее внутреннюю структуру еще сложнее, поскольку многие институты пра-
ва, относящиеся к миграции, являются неотъемлемой частью нескольких отраслей права.
Поэтому мы намечаем только некоторые контуры содержания модели, называем ее основные черты в первом приближении. Нужна большая работа специалистов разного профиля, чтобы определить такое содержание.
Во-первых, видимо, необходимо правовое закрепление принципов миграции. В их числе могут быть названы благоприятное отношение к законной миграции, преимущества для семейной миграции и миграции лиц трудоспособного возраста, взаимная выгода мигранта и государства, трудовая деятельность трудоспособного мигранта, добровольность выбора места жительства, если это место не обусловлено заранее заключенным договором и другие. Что же касается принципа добровольности миграции, то он, видимо, не является общим, поскольку есть беженцы и вынужденные переселенцы. Однако в какой-то форме о нем можно сказать.
Далее правовая модель миграции может включать положения, связанные с достоверностью на всех стадиях миграционного процесса. 06 Органы российского государства ^ должны давать правдивые и точ- 7 ные сведения об условиях мигра- а ции, мигрант в свою очередь обя- рав зан представить требуемые зако- о п ном сведения о себе и своей семье ко (въезжающих лицах). Недостовер- ий ные сведения могут повлечь адми- осс нистративное наказание, заведомо л р ложные — выдворение из страны. рна Закон должен установить точные £ пределы требуемых данных, органы исполнительной власти не вправе расширять этот перечень. Они устанавливают лишь разъясняющие детали и образцы документов. На органы и должностных лиц, принимающих мигрантов, следует возложить обязанность корректного, вежливого обращения и обязан-
ность с радушием отнестись к приезжающим.
Очень важная часть правовой модели — закрепление методов селективной политики в области миграции, в частности, с целью определения желательных и нежелательных мигрантов. Въезжающим с страну нужно сказать об этом точно и определенно, без каких-либо оговорок. Следует заметить, что во многих развитых и благополучных странах существуют квоты на принятие мигрантов из разных районов мира. В США такие квоты существовали всегда. Теперь они есть, например, в Австрии. Насколько мне известно, в международных организациях не возникал вопрос, что это проявление расизма или национализма. Существующие ограничения имеют обычно не страновой характер (перечень нежелательных государств), а географический, региональный характер (Африка, Азия или их части, Восточная Европы и т. д.).
Содержательная часть модели должна включить нормы об имуществе и денежные средствах мигрантов. Видимо, должны действовать современные нормы: имущество и средства не ограничиваются, таможенные сборы, налоги и т. д. на это имущество не взимаются.
Одной из наиболее существенных частей являются нормы о материальной помощи со стороны Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований въезжающим в страну мигрантам, беженцам и вынужденным переселенцам. Размеры этой помощи, ее виды будут неодинаковыми для различных категорий мигрантов. Они должны быть различными в зависимости от того, хочет мигрант поселиться в обжитых районах страны или малонаселенных.
Нужно всячески путем дифференциаций выплат поощрять мигранта к поселению в малонаселенные районы страны. Гранты мигрантам должны быть достаточны-
ми для первоначального обустройства и проживания в течение двух-трех месяцев до начала его частной трудовой или общественной деятельности.
Правовая модель миграции включает структурированную часть, посвященную свободе передвижения мигранта и выбору места жительства. Нужно точно сказать в местах или районах какого рода мигрант не может поселиться и какие объекты не может посещать. В дальнейшем, когда мигрант получит статус гражданина, специальные ограничения для него, как для иностранца, отпадут.
Значительная часть норм должна быть посвящена вопросам льготного и крупномасштабного наделения мигрантов земельными участками для строений и ведения хозяйства, обеспечения их строительными материалами и сельскохозяйственной техникой (в том числе по льготным ценам).
Поскольку категории мигрантов неодинаковы, определенные составляющие правовой модели будут посвящены особенностям привлечения и использования иностранной рабочей силы (это срочное использование, обычно не более года); положению беженцев, переселенцев и вынужденных переселенцев; лиц, ищущих убежища.
Некоторые нормы, относящиеся к мигрантам, могут быть включены в модель из законодательства об иностранцах и лицах без гражданства. Однако нужно учитывать, что мигранты — иностранцы особого рода, в которых страна заинтересована.
Большая структурная часть пра- е вовой модели миграции относится к органам государства, связанным с миграцией, и их полномочиям. В данном случае нужна точность и определенность, чтобы органы государства и должностные лица действовали в соответствии с законом и не присваивали себе лишних полномочий, не усложняли положение
мигрантов. Процедурное регулирование в данном вопросе имеет большое значение.
Правоприменительную часть модели дополняет ее психологически-правовая часть. Это не значит, что должны быть особые разделы в соответствующих нормативных актах (хотя некоторые нормы могут быть), психологически благоприятный настрой по отношению к мигрантам должен пронизывать все составные части модели. Опубликованная в переводе на многие языки и распространяемая посольствами за границей, правовая модель может и начинаться словами, что страна приветствует законных мигрантов, а ее постоянные жители сделают все, чтобы им в этой стране жилось хорошо.
Реализация правовой миграционной модели возможна путем ориентации на программно-целевой метод регулирования развития миграционных отношений. Его апробацией, кстати, можно будет считать готовящуюся Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом6 . Принятие Государственной программы нацелено на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации; прирост населения страны за счет лиц, добровольно переселяющихся в Российскую Федерацию из-за рубежа; увеличение трудового потенциала в тех регионах Российской Федерации, которые наиболее в этом нуждаются; сохранение и развитие этнокультурного пространства Российской Федерации; оказание государ-
6 См.: Распоряжение Президента Российской Федерации от 4 февраля 2006 г. № 41-рп «О межведомственной рабочей группе по разработке Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» / / СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 691.
ственной поддержки российским соотечественникам, добровольно переселяющимся в Российскую Федерацию, а также защиту прав добровольных переселенцев из числа российских соотечественников за рубежом.
Анализ действующего законодательства Российской Федерации показывает, что, хотя определенная правовая основа для обеспечения добровольного переселения соотечественников в Российскую Федерацию существует, она, в свете современной правовой миграционной модели, недостаточна для обеспечения регулируемого переселения и установления правового статуса указанных переселенцев.
Создание благоприятных условий для обеспечения процесса переселения требует правового обеспечения проведения комплекса мероприятий, начиная от предоставления соотечественникам полной и достоверной информации о содержании Государственной программы; характере и объеме государственной поддержки переселенцев и членов их семей как в процессе переезда, так и по месту будущего жительства; территориях, предлагаемых под заселение; предлагаемых вакансиях для трудоустройства; возможности переобучения и повышения квалификации и др. ;
Однако решить данные вопросы' только принятием отдельного федерального закона, а также путем внесения изменений в действующие федеральные законы, вряд ли удастся. В реализации программы будут задействованы многие федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; реализация прав переселенцев потребует закрепления целого ряда административных процедур. Очевидно, что для их обеспечения потребуется разработка значительного массива подзаконных нормативных правовых актов (в частности, о порядке выдачи
свидетельства переселенца, о порядке компенсации транспортных расходов, расходов, связанных с провозом багажа к новому месту жительства, о порядке предоставления единовременных пособий на обустройство и т. п.).
При разработке и реализации Государственной программы в полной мере могут проявиться все элементы российской миграционной модели. Основной ее целью можно определить формирование оптимальной миграционной ситуации, параметры которой в наибольшей степени способствуют реализации интересов граждан России, а основными задачами — формирование отвечающего государственным ин-
тересам миграционного потока, а также создание условий для успешной интеграции иммигрантов в российское общество на основе уважения к его языку, культуре, религии, обычаям, традициям и жизненному укладу.
Таким образом, создание современной правовой миграционной модели, отражающей и отечественный, и зарубежный опыт эффективного правового регулирования как реальных, так и ожидаемых миграционных процессов, является одной из приоритетных задач законодателя, которая не может быть решена без выработанных юридической наукой научно-обоснованных параметров этой модели.
