CC BY
53
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Миграционная политика России: вызовы и угрозы современности
Мокин
Константин Сергеевич
Доктор социологических наук, профессор кафедры государственного управления и права Балаковского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ e-mail: mokin_konstantin@list.ru
Барышная
Наталия Александровна
Кандидат политических наук, доцент кафедры государственного управления и права Балаковского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ e-mail: socis64@gmail.com
Konstantin Sergeevich Mokin
Doctor of Sciences (Sociology), Professor of the Public Administration and Law Chair, Balakovo Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration e-mail: mokin_konstantin@list.ru
Natalia Aleksandrovna Baryshnaya
Candidate of Sciences (Politics), Docent of the Public Administration and Law Chair, Balakovo Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration e-mail: socis64@gmail.com
УДК 314.7:342(470)
Migration Policy of Russia: Modern Challenges and Threats
Рассматриваются миграционные тенденции в России, как ключевого аспекта формирующего этносоциальный ландшафт региона. Анализируется иммиграционная составляющая как уровень стратегического направления социальной политики России. Даются концептуальные рекомендации по совершенствованию миграционной политики России и региона.
Ключевые слова и словосочетания: миграция, трудовая миграция, этничность, социальная политика, конфликт, адаптация, интеграция, мультикультурализм.
Russian migration tendencies are viewed as the key aspect of forming ethnic social profile of the region. Migration processes are analyzed as the level of strategy of Russian social policy. The authors suggest conceptual recommendations for improving migration policy of both the country as a whole and the region.
Key words and word-combinations: migration, labor migration, ethnicity, social policy, conflict, adaptation, integration, multiculturalism.
Россия является самой крупной принимающей страной в евразийском регионе. Учитываемая статистикой официальная трудовая миграция устойчиво росла с начала 2000-х годов, и в 2008 г. составила почти 2,5 миллиона человек.
Общий масштаб трудовой миграции в Россию в разы превышает официальную составляющую. Оценки численности единовременно присутствующих в стране мигрантов в период сезонного пика колеблются от 5 до 10 миллионов человек [1; с. 19].
Доля мигрантов из стран СНГ в 2008 г. составила почти 2/3 всей официальной миграции. В реальном потоке доля мигрантов из стран СНГ может быть еще выше, так как именно они преобладают среди нелегальных трудовых мигрантов. В структуре миграции из стран СНГ преобладают страны Центральной Азии. Доля этого региона в 2008 г. составила половину всей официальной трудовой миграции в Россию, в том числе более четверти приходится на долю Узбекистана.
Трудовые мигранты неравномерно распределяются по территории страны (рис. 2). География их распределения тяготеет к индустриально развитым регионам Центрального и Уральского федеральных округов.
Источник: данные ФМС России
Сложившаяся ситуация все больше входила в противоречие с интересами страны, нуждающейся в возрастающем притоке рабочей силы как вследствие экономического подъема, так и начинающегося сокращения собственных ресурсов труда. В период до 2026 г. естественная убыль трудоспособного населения России, если оно не будет пополняться мигрантами, превысит 18 миллионов человек. Такой обвал ресурсной составляющей рынка труда за столь короткий период невозможно возместить за счет технического прогресса, повышения производительности труда и реструктуризации экономики, особенно учитывая, что в этот период Россия входит в период кризиса.
Не спасают и надежды (даже если они сбудутся) на повышение рождаемости как результат активной демографической политики страны - ведь дети, которые выйдут на рынок труда в ближайшие два десятилетия, уже родились, и поколение их малочисленно. Безусловно, необходимо мобилизовать имеющиеся внутренние резервы, включая активизацию внутренних перемещений, но и этот источник ограничен. Все это обусловливает необходимость масштабной иммиграции, особенно ее трудовой составляющей, чтобы дефицит на рынке труда не стал тормозом развития экономики. Резкое сжатие трудового потенциала выводит иммиграционную составляющую на уровень стратегического направления социальной политики России.
Начало новой миграционной политике, коренным образом изменившей режим управления миграцией, положили законодательные акты, принятые 18 июля 2006 г.: Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (К 109-ФЗ) и закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (К 110-ФЗ), принятый в новой редакции. Оба закона были введены в действие с 15 января 2007 г.
Новое законодательство кардинальным образом изменило подход к регулированию миграции. Впервые законодательство нацелено на регулирование миграции и предотвращение ее незаконной формы не путем жестких ограничений и контроля, а, напротив, путем создания благоприятных условий для правового оформления мигрантов, предоставления им большей свободы передвижения, выбора места пребывания и работы. Это достигается с помощью упрощения процедур регистрации и трудоустройства. Перемены в наибольшей степени коснулись трудовой миграции, все возрастающую потребность в которой испытывает Россия, особенно миграции из стран СНГ, имеющих с Россией безвизовый режим въезда.
Итоги первых трех лет работы нового законодательства демонстрируют значительное улучшение ситуации с легализацией и учетом мигрантов в новых условиях: сегодня большинство мигрантов регистрируется, а
Государственное и региональное управление
доля мигрантов, имеющих разрешение на работу, увеличилась в два раза. По некоторым оценкам, от 1/3 до половины нелегальных трудовых мигрантов было выведено из тени. Впервые в 2007 году зафиксировано снижение преступности среди мигрантов.
И все же, оценивая эффективность миграционной реформы, мы должны констатировать, что потенциал новых законов был использован далеко не полностью. Можно выделить несколько причин этого.
Во-первых, позитивные сдвиги 2007г. и первой половины 2008г. были остановлены кризисом, который крайне негативно повлиял на отношение к мигрантам и миграционную политику во многих принимающих странах мира, в том числе и в России.
Во-вторых, еще до того, как проявилось влияние кризиса, обнаружилось некое противодействие реформам со стороны управленческого корпуса, привыкшего к жесткому режиму управления миграцией и растерявшегося при замене его более либеральным. Среди чиновников, принимающих решения в области миграции, отнюдь не все поддержали новую реформу и научились использовать новые рычаги управления.
В-третьих, в ходе применения новых законов выявились их серьезные недоработки, такие, как отсутствие ясной и эффективной методологии определения потребности в мигрантах, неадекватный потребностям страны механизм квотирования, отсутствие экономических рычагов противодействия неформальной занятости мигрантов и теневым отношениям и другое. Кроме того, наряду с либеральными изменениями, в 2007 г. были приняты меры иного направления, например, запрет на занятость мигрантов в торговле на рынках, а в 2009 г. - «антикризисные» меры, восстановившие жесткую привязку мигранта к работодателю и, таким образом, приведшие к ситуации, равной той, которая была до 2007г., то есть до либеральных реформ.
Итоги либеральной реформы, последующего применения нового законодательства и развития миграционной политики до сих пор не получили объективной оценки, что затрудняет движение вперед и проводит к росту волюнтаризма при приеме решений в области управления миграцией. Это явилось стимулом к проведению данного анализа.
Миграция играет все большую роль в демографическом, экономическом и культурном развитии России. В ближайшие десятилетия значение миграции еще более усилится. Согласно среднему варианту прогноза Госкомстата РФ, население России к концу 2025 года уменьшится до 137 млн. человек. Пессимистический же вариант при сохранении существующих тенденций прогнозирует падение численности населения до 125 млн. человек [2; с. 8,116]. С 2007г. падение численности населения затрагивает и трудоспособный возраст. К 2015 году трудоресурсный потенциал страны сократится на 8 млн. человек, а к 2025 - на 18-19 миллионов. Максимальное сокращение численности населения трудоспособного возраста произойдет в период 20102014 годов, когда среднегодовая убыль населения этой возрастной группы будет превышать 1 млн. 300 тысяч человек. Труд превращается на ближайшую перспективу в один из самых дефицитных ресурсов России [3; с. 115]. Запланированный на ближайшую перспективу экономический рост, даже при повышении производительности труда, невозможен без масштабного привлечения трудовых мигрантов. По экспертным расчетам России необходимо привлечь около 15 миллионов человек трудоспособного населения для восполнения потерь трудовых ресурсов.
Трудовая миграция уже сегодня является условием успешного функционирования многих секторов экономики. Особенно это относится к таким отраслям, как строительство, торговля, транспорт, ремонт дорог, жилищно-коммунальное хозяйство, сфера частных и общественных услуг в крупных городах и мегаполисах страны. Так, если в среднем по России в 2007г. доля легальной иностранной рабочей силы в численности занятых составляла 3,3%, то в строительстве она равнялась 13%; соответствующие показатели по Москве составляли 7,6% и 19%. Учитывая нерегулируемую составляющую трудовой миграции, минимальная оценка которой составляет 5 миллионов человек в период сезонного пика, средняя доля иностранной рабочей силы может составить около 10% от численности занятых в России. Этот показатель примерно соответствует доли иностранных работников в таких странах Европы, как Германия и Австрия.
Трудовая миграция не только необходима России, но и неизбежна. Разница в демографическом и экономическом развитии и уровне жизни между Россией и основными странами-донорами (страны СНГ и Юго-Восточной Азии) на протяжении еще длительного времени будет воспроизводить причины для трудовой миграции в Россию.
Трудовая миграция сегодня является мощным стабилизирующим фактором на пространстве СНГ, поддерживая социальную стабильность, способствуя экономическому развитию и формированию среднего класса в странах выхода мигрантов.
В будущем экономика России будет все больше зависеть от притока иностранного труда, особенно это
касается наиболее индустриально развитых регионов. География распределения мигрантов по территории страны во многом зависит от уровня экономического развития российских регионов.
Мы можем констатировать, что Россия пока еще имеет такую миграцию, которую сегодня не имеет ни одна страна мира. Пока еще мы можем сказать, что приезжающие в Россию мигранты или их родители в недалеком прошлом были гражданами одного государства, говорили на одном языке и разделяли одинаковые ценности. Однако это прошлое быстро отдаляется и сегодня основными тенденциями развития миграции в Россию являются следующие [4]:
- От крупных городов к мелким городам и селам - 70% мигрантов приезжают из сел и малых городов.
- Уровень образования и профессиональной подготовки мигрантов снижается - 50% мигрантов не имеют профессионального образования.
- Сдвиг к бедной части социального спектра - 84% мигрантов до выезда на работу относили себя к группе бедных (38%) и очень бедных (46%).
- Культурная дистанция между мигрантами и российским населением увеличивается - растет доля мусульманских стран в структуре потока (более 50% в 2008г.); 15-20% мигрантов плохо знают русский язык.
В результате этих изменений Россия сегодня сталкивается с качественно иной миграцией по сравнению с началом текущего десятилетия. Культурно более далекие и менее адаптивные мигранты - серьезный вызов миграционной политике, которая должна учитывать происходящие изменения.
Декларируя проведение селективной миграционной политики, Россия должна учитывать сложившееся предложение со стороны стран-доноров и то, что достаточного количества «нужных» мигрантов, скорее всего, просто не окажется в наличии. Это говорит о том, что приводить предложение в соответствие с российским спросом придется самой России путем переобучения мигрантов, развития образовательной миграции.
Ниже представлены основные рекомендации по совершенствованию миграционной политики, вытекающие из проведенного анализа.
- Сохранить упрощенный порядок получения разрешения на работу для мигрантов, приезжающих в порядке, не требующем получения визы. Чтобы сохранить конкурентный рынок мигрантского труда, отказаться от жесткой привязки разрешения на работу к конкретному работодателю.
- Рассмотреть возможность отмены квотирования разрешений на работу, либо частичной отмены в отдельных субъектах, для определенных видов деятельности либо профессий, для отдельных стран исхода.
- В целях переориентации приоритетов миграционной политики с краткосрочной миграции на среднесрочную и долгосрочную продлить срок действия разрешений на работу до 3-х лет. Разрешить выезд из страны на короткое время в пределах срока действия разрешения на работу без переоформления документов.
- В связи с тем, что культурная дистанция между российским населением и приезжающими мигрантами растет, нужно выстраивать системы адаптации и интеграции мигрантов, включая языковые, правовые сервисы.
- Стратегическая задача миграционной политики состоит в том, чтобы не только ориентироваться на доступное для России миграционное предложение со стороны стран-доноров, но и разрабатывать собственные приоритеты и селективные программы высококвалифицированной и учебной миграции. Пока же Россия ориентируется на имеющийся миграционный потенциал, в первую очередь, стран СНГ, необходимо расширять возможности переобучения и повышения квалификации для мигрантов.
- Необходимо расширять инфраструктуру миграции. Только надежные официальные сервисы (правовые, информационные и т.п.) могут вытеснить с рынка теневые услуги.
Библиографический список:
1. Иммигранты в Москве/Институт Кенана; под ред.Ж.А. Зайнчковской. -М.: Три квадрата, 2009.
2. Предположительная численность населения Российской Федерации до 2025 года. Стат. бюлл./ оскомстат России. М., 2005.
3. Российское экономическое чудо: сделаем сами. Прогноз развития экономики России до 2020 г. Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования. Деловая литература. Москва, 2007.
4. По данным исследования «Оценка новой миграционной политики России в сфере трудовой миграции из стран СНГ», 2009. Центр миграционных исследований (рук. Ж.А. Зайнчковская) / http://migrocenter.ru
