CC BY
43
И. В. Ивахнюк
^ МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ: НА ПУТИ К ОБЩЕМУ РЫНКУ ТРУДА НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
РЫНОК ТРУДА, МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА, МИГРАЦИОННЫЕ ПОТОКИ, МИГРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, ИНОСТРАННАЯ РАБОЧАЯ О СИЛА, ИНФОРМАЦИОННАЯ СТРУКТУРА МИГРАЦИИ
00
Н■ /^татья посвящена вопросам формиро-
и С вания общего рынка труда стран СНГ.
^ Подробно исследуется история форми-
^ рования миграционных потоков в стра-
нах Содружества, производится анализ ^ причин возникших при этом социаль-
^ ных, демографических и политических
^ проблем. Автор высоко оценивает новое
миграционное законодательство, принятое в России, считая, что оно позволи-Ш ло создать условия для насыщения рос-
О сийского рынка труда легальной ино-
ДД странной рабочей силой. Подробно ана-
^ лизируются основные достоинства ново-
цд го законодательства, а также причины,
^ тормозящие его реализацию. В качестве
меры, призванной обеспечить наиболее эффективное функционирование российского рынка труда, автор рассматри-цн вает создание правовой, институциональ-
ной и информационной инфраструктуры миграции.
Суверенные государства, существующие на постсоветском пространстве, стремятся мак-
ИВАХНЮК
Ирина Валентиновна — кандидат экономических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой народонаселения экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова (Москва).
KEY WORDS
LABOUR MARKET, MIGRATION POLICY, MIGRATION FLOWS, MIGRATION LEGISLATION, FOREIGN LABOR POWER, MIGRATION INFRASTRUCTURE
The article is dedicated to the issues concerning formation of common labor market in the CIS countries. History of development of migration flows in the countries of Community is investigated in detail, and analysis of the appeared social, demographic and political problems is provided. The author highly appreciates new migration legislation, adopted in Russia, considering that it allows to provide conditions for saturation of Russian labor market with the legal foreign labour power. Both the main advantages, and the reasons that impede realization of new legislation, are analyzed in detail. The author considered the development of the legal, institutional and informational infrastructure of migration as a tool targeted to provide the most effective functioning of Russian labour market.
симально использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для того, чтобы добиться устойчивого развития своих экономик в новых, рыночных условиях хозяйствования. Одна из таких возможностей — формирование общего рынка труда стран СНГ, который мог бы служить интересам как трудонедостаточных, так и трудоизбыточных стран региона.
Вопрос о регулировании миграционных потоков между странами региона и создании общего рынка труда в последние годы ставится в рамках региональных эко-
номических и политических структур, обсуждается на саммитах глав государств СНГ и ЕврАзЭС. Тем временем в условиях безвизового порядка пересечения границ для граждан стран СНГ мигранты сами «голосуют ногами» за сохранение единого миграционного пространства и создание общего регионального рынка труда. По оценкам, порядка 15 млн граждан стран СНГ ежегодно пересекают межгосударственные границы в регионе в поисках заработка в других странах, главным образом в России, а в последние годы также в Казахстане.
Миграционная ситуация на постсоветском пространстве во многом зависит от того, какая миграционная политика осуществляется основной страной, притягивающей мигрантов, — Россией. Руководство России неоднократно публично признавало, что страна заинтересована в притоке мигрантов для восполнения дефицита национальных трудовых ресурсов. Однако на деле мигранты, прибывавшие в Россию, сталкивались с чересчур усложненными процедурами получения разрешений на пребывание и трудоустройство. В результате Россию захлестнула волна мигрантов, находящихся в России незаконно и работающих, не оформляя своих взаимоотношений с работодателем. В 2006 г. из каждых 10 трудовых мигрантов в России лишь один работал на законных основаниях! Россия фактически потеряла контроль над процессами трудовой миграции, разрастался сектор теневой занятости, а права мигрантов, ра-
ботающих в России, игнорировались и попирались.
В январе 2007 г. в России вступило в силу новое миграционное законодательство. Порядок получения разрешений на временное пребывание и разрешений на работу в России для граждан стран СНГ, с которыми Россия имеет безвизовый режим въезда, существенно упрощен. Трудовые мигранты из этих стран получили более свободный доступ на российский рынок труда: теперь они самостоятельно могут оформлять разрешение на работу и имеют право смены работодателя в пределах региона, где это разрешение получено. Одновременно ужесточены санкции против работодателей, нарушающих правила наема иностранных работников.
Эти изменения означают кардинальный поворот в российской миграционной политике. В значительной степени сняты чрезмерные административные барьеры, создававшие почву для взяточничества и недобросовестного посредничества, что, собственно, по единодушному мнению специалистов, и являлось основной причиной масштабной незаконной миграции и нелегального трудоустройства иностранных граждан в Российской Федерации. Таким образом, предложена такая модель управления трудовой миграцией, которая несет в себе потенциал расширения каналов легального трудоустройства иностранных работников как альтернативы незаконной миграции. В течение 2007 г., т. е. после
и
й.
<
и
со <
того, как новые законы вступили в 1 силу, российские миграционные службы выдали более 2 млн разрешений на работу иностранным гражданам, что вдвое больше, чем в 2006 г., и втрое больше, чем в 2005 г. Существенно изменился и состав иностранной рабочей силы, официально привлекаемой на работу в России: теперь более 3/4 зарегистрированных трудящихся-мигрантов — это граждане стран СНГ, что, конечно, больше соответствует реальной ситуации, чем 1/2, как это было еще в 2006 г.
Тем самым фактически сделан важный шаг на пути к созданию общего рынка труда стран СНГ.
ИЗ ИСТОРИИ ВОПРОСА
В последние полтора десятилетия, после распада СССР и сохранения относительно прозрачных границ на постсоветском пространстве, с одной стороны, и облегчения режима въезда и выезда — с другой, Россия за короткий исторический период времени испытала на себе явление международной миграции населения во всем его многообразии, включая потоки беженцев и вынужденных переселенцев, транзитных мигрантов, трудовых мигрантов, «челноков», незаконных мигрантов и т. д. Фактически это застало страну врасплох. Сказалось практически полное отсутствие опыта регулирования международной миграции. Миграционная политика в СССР в течение многих десятилетий была
сведена к управлению миграционными потоками внутри страны, а в области международных миграций носила преимущественно административный характер запретов и ограничений.
Многомиллионные потоки вынужденных мигрантов после распада СССР и необходимость адекватно реагировать на их приток, размещение, трудоустройство и интеграцию требовали срочных мер со стороны государственных органов и не давали возможности сконцентрироваться на выработке целостной государственной концепции миграционной политики с учетом всего многообразия категорий мигрантов, которые въезжали в Россию и выезжали из нее. В условиях глубокого экономического и социального кризиса, отсутствия внятной стратегии экономического развития страны, нехватки квалифицированных кадров в области миграции оказались несостоятельными попытки сформулировать хотя бы ориентиры отношения к международной миграции в общегосударственном масштабе.
В результате миграционная политика в 1990-е гг. носила «реакционный» характер в том смысле, что она была лишь реакцией на складывавшуюся миграционную ситуацию и даже не ставила перед собой задачу воздействовать на эту ситуацию, формируя такие миграционные потоки, которые в наибольшей степени отвечали бы интересам экономического и демографического развития России.
Созданная в 1992 г. Федеральная миграционная служба (ФМС) России, следуя сложившейся тогда миграционной ситуации, была сориентирована в своей деятельности почти исключительно на беженцев и вынужденных переселенцев. Теперь ясно, что такой подход был несколько однобоким: вне поля зрения остались другие, в частности, экономические формы миграции, которые тем не менее тоже развивались.
Ситуация усугублялась тем, что в условиях экономического и политического кризиса стихийные миграционные потоки воспринимались как дополнительный дестабилизирующий фактор.
Впрочем, нельзя не сказать о том, что тогда же, в середине 1990-х гг., началась работа, направленная на упорядочение трудовой миграции. К тому времени иностранная рабочая сила использовалась уже в 84 субъектах Российской Федерации, а сотни тысяч российских граждан работали за рубежом, как на законных, так и на незаконных основаниях.
ФМС России во взаимодействии с Министерством труда, Министерством внутренних дел, Министерством по налогам и сборам разработала порядок выдачи разрешений на привлечение иностранной рабочей силы. Установленная процедура была чересчур усложненной, получение разрешения требовало много времени, а установленные штрафы за использование не оформленной должным образом рабочей силы были незначи-
тельными. В конечном счете это привело к росту масштабов неле- ■ гальной миграции и незаконной занятости.
Когда в 2002 г. разработка и осуществление миграционной политики были включены в компетенцию Министерства внутренних дел РФ, приоритетной целью деятельности государства в миграционной сфере было провозглашено обеспечение безопасности страны путем пресечения незаконной миграции. Конечно, разработка и осуществление эффективных мер в области борьбы с незаконной и тем более криминальной миграцией в России необходима. По разным оценкам, в стране находятся от 3 до 10 млн незаконных мигрантов. В таких условиях бездействие властей ведет к потере контроля над ситуацией и значительному экономическому урону. Тот факт, что Россия оказалась включенной в глобальную структурную сеть, превратившую нелегальную переправку людей в прибыльный бизнес, требует оперативных усилий в пресечении этой незаконной деятельности. Важно, однако, чтобы предотвращение незаконной миграции не поглощало все внимание государства, отодвигая на задний план другие формы международной миграции (например, трудовую). Ведь незаконная миграция в значительной своей части является по своей сути трудовой миграцией, и расширение законных возможностей трудоустройства логически ведет к сокращению ее нелегальной составляющей.
и
й.
<
и
со <
^^ Регулирование миграционных " процессов должно быть комплексным, учитывающим все их многообразие и взаимосвязь.
К 2005 г. стало очевидно, что применявшимися силовыми методами облав, арестов и депортаций незаконных мигрантов достичь поставленной цели пресечения нежелательной миграции не удается. Кроме того, «война» с мигрантами превратилась в прибыльный бизнес для склонных к коррумпированности сотрудников правоохранительных служб, которые, с одной стороны, всячески препятствовали или затягивали получение мигрантами положенных им по закону документов и разрешений, а с другой стороны, предлагали получение тех же самых документов «к взаимной выгоде». Взятки, подкуп, унижения стали повседневной реальностью жизни мигрантов в России. На миграци-
онной ниве возникла огромная сеть посреднических организаций, часто создававшихся самими работниками миграционных служб. Эту ситуацию можно было переломить, только кардинально пересмотрев сами принципы государственной миграционной политики.
В 2000-х гг. проблема реформирования миграционной политики России стала одной из приоритетных тем научных1 и политических дискуссий, она занимает важное место в средствах массовой информации. Вопросы управления миграцией вышли на первый план в региональных международных структурах, таких как СНГ и ЕврАзЭС.
У российского руководства стало появляться все более отчетливое понимание необходимости выработки такой миграционной политики, которая отвечала бы потребностям реально складывающейся экономической и демогра-
1 См., например: Вишневский А. Г. Альтернативы миграционной стратегии // Вишневский А. Г. Избранные демографические труды в 2 томах. Т. 2: Экономическая демография. Анализ демографических процессов. — М.: Наука, 2005; Выхованец О., Градировский С., ЖитинД., Лопухина Т., Мкртчян Н. Политика иммиграции и натурализации в России: состояние дел и направления развития: Аналитический доклад / Фонд «Наследие Евразии»; Центр стратегических исследований Приволжского Федерального округа. — М., 2005; Денисенко М. Б., Хараева О. А., Чудинов-ских О. С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. — М.: Институт экономики переходного периода, 2003; Зайончковская Ж. А. Почему России необходима иммиграционная политика // Методология и методы изучения миграционных процессов: Междисциплинарное учеб. пособ. / Под ред. Ж. Зайон-чковской, И. Молодиковой, В. Мукомеля. — М.: Центр миграционных исследований, 2007. С. 114-141; ИвахнюкИ. В. Политика России в области международной миграции: цели, ориентиры, приоритеты // Политика народонаселения: настоящее и будущее: Доклады Международной конференции «Четвертые Валентеевские чтения». Москва, МГУ, 7-9 апреля 2005 г. — М.: МАКС Пресс, 2005. С. 195-205; Мукомель В. И. Миграционная политика России: Постсоветские контексты / Институт социологии РАН. — М.: Диполь-Т, 2005; Нужны ли иммигранты российскому обществу? / Под ред. В. И. Мукомеля, Э. А. Паина. — М.: Фонд «Либеральная миссия», 2006.
фической ситуации в стране и была бы способна эффективно регулировать все усложняющиеся потоки международной миграции.
Нельзя не сказать также о том, что тема миграции, обостренная разрастающимися в обществе настроениями ксенофобии, этнической неприязни, сегрегации, стала орудием политической борьбы. Дискуссии среди ученых о том, насколько привлечение мигрантов может решить проблемы дефицита рынка труда в России и каковы могут быть последствия массового притока мигрантов для российского общества, создали почву для спекуляций политиков, наращивающих свой авторитет на популистских лозунгах типа «Россия для русских».
На этом фоне принятие в 2006 г. новых законов, регулирующих миграцию в Россию граждан стран СНГ, оказалось принципиально важным шагом, обозначающим новое отношение российских властей как к миграции в целом, так и к трудовой миграции как важному ресурсу развития страны.
НОВАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИЕЙ
В 2006 г. Федеральная миграционная служба России инициировала изменение миграционного законодательства в отношении пребывания и трудоустройства в России граждан стран СНГ, с которыми Россия имеет безвизовый ре-
жим въезда. Имеются в виду законы, принятые Государственной Думой РФ в 2006 г. и вступившие в силу 15 января 2007 г.: Федеральный закон от 18.07.2006 № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в РФ" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ"» и Федеральный закон от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ».
Основная цель законодательных нововведений — создание условий для обеспечения российского рынка труда легальной иностранной рабочей силой из государств, которые исторически близки России, и расширение каналов легального трудоустройства иностранных работников в качестве альтернативы незаконной миграции.
Предложенная модель управления трудовой миграцией принципиально отличается от прежней. До 15 января 2007 г. схема трудоустройства иностранных работников в России была единой для граждан всех стран. Она заключалась в том, что работодатель должен получить разрешение на привлечение иностранной рабочей силы, представив в территориальные подразделения ФМС и Федеральной государственной службы по труду и занятости населения заявление и требуемые документы, включая проект трудового договора.
и
й.
<
т,
>
и
со <
й.
9 Получение разрешения, в соответствии с законодательством, должно занимать не более 45 дней. Получив такое разрешение и заплатив налог на использование рабочей силы, работодатель вновь обращается в местный орган ФМС за получением персональных разрешений на работу для каждого из нанимаемых им работников. При получении персональных разрешений на работу предъявляются медицинские справки на каждого мигранта с указанием отсутствия у него опасных для общества инфекционных заболеваний. Оформление персональных разрешений на работу по закону занимает еще 30 дней. Эта процедура трудоустройства в настоящее время применяется в отношении граждан тех стран, которые не являются объектом нового миграционного законодательства.
Что касается граждан стран СНГ, с которыми у России установлен безвизовый порядок въезда, то после 15 января 2007 г., т. е. в соответствии с новым законом, те, кто желают работать в России, получают разрешение на работу самостоятельно (лично или через посредническую организацию). Порядок получения разрешения максимально упрощен. К заявлению, подаваемому в территориальный орган ФМС, мигрант должен приложить свой паспорт, миграционную карту с отметкой о пересечении российской границы, отрывной талон уведомления о постановке на миграционный учет и квитанцию об оплате государственной пошлины. В течение 10 дней территориальный
орган ФМС, после проведения необходимых проверок, должен предоставить мигранту разрешение на работу — пластиковую карточку, в которой указаны его персональные данные и профессия, по которой он может работать в том регионе России, где выдано разрешение на работу. Если разрешение на работу выдано на срок более 3 месяцев, иностранный гражданин должен в течение 30 дней после получения разрешения на работу представить в территориальный орган ФМС медицинскую справку, подтверждающую отсутствие у него опасных для общества инфекционных заболеваний по установленной форме. Если медицинская справка не представлена, разрешение на работу аннулируется, о чем появляется информация на сайте ФМС. (Например, в Москве из 640 тыс. разрешений на работу, выданных иностранным гражданам в 2007 г., более 100 тыс. были аннулированы из-за не представленных вовремя медицинских справок.)
НОВЫЕ ОРИЕНТИРЫ РОССИЙСКОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
Принципиальный поворот в российской миграционной политике, произошедший в связи с изменением миграционного законодательства в 2006 г., обозначил кардинальное изменение ориентиров российской миграционной политики.
Во-первых, в миграционном притоке в Россию четко обозначена группа стран, на граждан которых Россия намерена ориентироваться как на своих «предпочтительных» миграционных партнеров. Это бывшие советские республики, имеющие с Россией безвизовый режим въезда, — Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан, Узбекистан, Украина. Этот момент исключительно важен как с исторической, так и с политической точки зрения. Выступая очевидным лидером на постсоветском пространстве, Россия выполняет свой моральный долг перед бывшими союзными республиками, отдавая им предпочтение перед мигрантами из «прочих» стран в возможности трудоустройства на российском рынке труда.
Во-вторых, принципиальным направлением миграционной политики России стала легализация мигрантов. Несмотря на то, что в новом законодательстве не был достаточно проработан механизм включения в легальное миграционное поле тех мигрантов, которые уже находились на территории России, общая направленность новых правил на выведение из тени миграционных потоков из стран СНГ создает благоприятную атмосферу легализации — не как единовременной кампании, но как формирующейся тенденции правового регулирования миграционных потоков.
В-третьих, регулирование трудовой миграции стало приоритетом
государственной миграционной политики. Выдвижение на первый план этого направления миграционной политики объективно предопределено перспективами развития рынка труда России и неизбежным дефицитом трудовых ресурсов вследствие сложившейся возрастной структуры населения и тенденций демографического развития. Формирование общего рынка труда постсоветских государств отвечает интересам всех стран региона: как стран, принимающих трудовых мигрантов, так и стран их выезда. Недооценка важности регулирования трудовой миграции в общем миграционном потоке, захлестнувшем Россию, привела в последние годы к недопустимому разрастанию масштабов незаконной миграции и нелегального трудоустройства, потере государственного контроля над миграционной ситуацией и рынком труда, росту антимигрант-ских настроений в обществе, ущемлению прав мигрантов.
В-четвертых, в арсенале средств борьбы с незаконной миграцией появились новые инструменты, а фокус этой борьбы сместился с самих мигрантов на работодателей, нарушающих миграционное и трудовое законодательство. Расширив каналы законного въезда, пребывания и трудоустройства и упростив процедуры получения необходимых разрешений, миграционные службы получили законное право жестко наказывать тех, кто, несмотря на это, продолжает применять незаконные практики трудоустройства.
и
й.
<
и
со <
^ В-пятых, новое миграционное законодательство «выбивает почву» из-под ног недобросовестных чиновников и «посредников», которые фактически завели в тупик процесс управления международной миграцией в последние годы. Простота и прозрачность новых правил практически не оставляет места для злоупотреблений, хотя устоявшийся страх перед российским чиновником часто продолжает мешать мигрантам отстаивать свои права.
В-шестых, либерализация миграционного законодательства повышает миграционную привлекательность России, что важно в условиях нарастания (как в мире в целом, так и на постсоветском пространстве) конкуренции в борьбе за людские ресурсы2. Сейчас уже не только Россия, которая в 1990-е гг. была бесспорным центром притяжения мигрантов в постсоветской Евразии, но и Казахстан являются странами назначения для мигрантов из стран Центральной Азии3. А мигранты из Украины и Молдовы «протоптали тропинки» на рынки труда европейских, прежде всего южно-европейских, стран, куда их привлекают более высокие зара-
ботки и где ими уже созданы устойчивые миграционные социальные сети.
Таким образом, формирование новых ориентиров миграционной политики России имеет внутреннюю логику и отвечает политическим, экономическим и демографическим интересам России.
ЧТО МЕШАЕТ?
Год, прошедший после введения новых законов, показал, что новое миграционное законодательство, увеличив численность легально работающих в России трудовых мигрантов из стран СНГ, тем не менее, не привело к тому сокращению масштабов незаконной занятости, которой можно было бы от него ожидать. Численность незаконных мигрантов в России по-прежнему составляет миллионы человек.
Конечно, выдача двух миллионов новых разрешений на работу — это несомненный результат того, что процедура их получения стала проще и мигранты готовы к легализации своего статуса. Однако правоохранительные органы по-
Зайончковская Ж. А. Почему России необходима иммиграционная политика // Методология и методы изучения миграционных процессов: Междисциплинарное учеб. пособ. / Под ред. Ж. Зайончковской, И. Молодиковой, В. Мукомеля. — М.: Центр миграционных исследований, 2007. С. 135.
Садовская Е. Ю. Международные трудовые миграции, денежные переводы и развитие в республиках Центральной Азии: процесс регионализации или глобализации? // Миграция и развитие: Научная серия «Международная миграция населения: Россия и современный мир». Вып. 20 / Гл. ред. В. А. Ионцев. — М.: Мысль, Би-Эль Принт, 2007. С. 188-211.
Л\
2
прежнему выявляют многочисленные случаи нелегального наема иностранных работников. Почему мигранты не спешат легализовать свою трудовую деятельность? Да и те из них, что получили разрешения на работу, далеко не все трудоустроились легально, о чем свидетельствует вдвое меньшее число полученных уведомлений от работодателей. Значит, даже имея на руках разрешение на работу, мигранты часто работают в нарушение закона, не оформляя трудовой договор и не выплачивая налоги.
Что мешает эффективному осуществлению новых законов? Почему «расширение легальных каналов трудовой миграции», к которому настойчиво призывают эксперты во всем мире, не приводит к ожидаемому сокращению незаконной миграции?
Исследование, проведенное летом 2007 г. совместно МОМ, ОБСЕ и ФМС РФ «Мониторинг практики реализации нового миграционного законодательства России», позволяет частично получить ответы на эти вопросы. Обследованием были охвачены мигранты, работодатели, представители посреднических структур, представители территориальных органов ФМС и эксперты-аналитики. Более 70% опрошенных мигрантов указали, что они столкнулись с определенными трудностями при получении разрешения на работу (большие очереди,
долгое оформление разрешений на работу и т. д.). Но важно даже не это. ■ Можно было предполагать, что поначалу работа территориальных органов ФМС, выдающих разрешения на работу, не будет гладкой. Важно другое. Мигранты, не стесняясь, говорили, что разрешения на работу вообще не нужны («и так можно работать»). Фактически это означает, что в их представлении можно работать, никак не оформляя свои отношения с принимающим государством и работодателем, т. е. нелегально. Это представление укоренилось в представлении мигрантов, приезжающих на работу в Россию за последнее десятилетие, когда незаконное трудоустройство в теневом секторе российской экономики стало не просто массовой практикой, но стало использоваться российскими работодателями как средство обеспечения своей конкурентоспособности путем наема дешевых и бесправных мигрантов.
Но есть и другая сторона этого вопроса. Несмотря на то, что многие обследования незаконных мигрантов показывали, что они предпочли бы законное трудоустройство4, на деле оказалось, что когда возможности для легализации своего статуса и вхождение в правовое поле трудовых отношений стали реальными, большинство не спешат этим воспользоваться. Во-первых, это объясняется тем,
См., например: Тюрюканова Е. В. Мигранты на неформальном рынке труда в Москве // Проблема незаконной миграции в России: реалии и поиск решений / Бюро МОМ в Москве. - М.: Гендальф, 2004. С. 161-195.
и
й.
<
т,
>
и
со <
й.
^ что многие работодатели старают-1 ся избегать нанимать иностранных работников легально и заключать с ними трудовой договор. Во-вторых, самих работников сдерживает система подоходного налогообложения, существующая в России. Так, в течение первых 6 месяцев работы иностранных граждан в России ставка подоходного налога с физических лиц для них составляет 30%, и только после 6 месяцев ставка понижается до 13%, как для российских граждан. Недавно произошло некоторое смягчение правил взимания подоходного налога с иностранных граждан, но ставка в 30% осталась прежней. В применении к краткосрочным и сезонным сельскохозяйственным работникам это оказывается, видимо, непосильным бременем. В-третьих, новому миграционному законодательству оказывают сопротивление теневые неформальные «поставщики» мигрантов, которые не заинтересованы в их легализации. Многие мигранты, особенно прибывающие из сельских районов Узбекистана, Таджикистана и Кыргызстана, не имеют никакого представления о том, что они должны сделать, прибыв на территорию России. Этим пользуются теневые посредники, «перехватывающие» прибывающих мигрантов на вокзалах, автобусных станциях, в аэропортах и переправляющие их работодателям. Из-за своей неинформированности мигранты фактически попадают в рабскую зависимость и незаконное положение, даже не успев воспользоваться име-
ющимся у них правом легального трудоустройства.
МИГРАЦИОННАЯ ИНФРАСТРУКТУРА
Для того чтобы мигранты, прибывающие в Россию с целью трудоустройства, могли быстро найти рабочее место, соответствующее их специальности и квалификации, а вакансии, существующие на российском рынке труда, могли бы быть заполнены максимально быстро и эффективно, необходима инфраструктура трудовой миграции, т. е. комплекс взаимосвязанных структур, выполняющих двуединую задачу: с одной стороны, обеспечивающих наиболее эффективное функционирование российского рынка труда путем создания условий для привлечения иностранных работников, а с другой стороны, гарантирующих трудовым мигрантам информационную, правовую и социальную поддержку во время пребывания в России.
Инфраструктура трудовой миграции призвана обеспечить «встречу» работодателя и трудового мигранта таким образом, чтобы интересы обеих сторон были соблюдены с максимальной результативностью. Она включает несколько основных элементов:
- правовая инфраструктура (взаимосвязанное законодательство в области миграции, налогообложения, трудового права, здравоохранения и т. д. в части регулирования прав трудовых мигран-
тов, включая двусторонние и многосторонние межгосударственные соглашения в области трудовой миграции);
- институциональная инфраструктура (комплекс государственных и частных институтов, обеспечивающих процесс трудовой миграции, — территориальные миграционные службы, государственные службы занятости, частные рекрутинговые агентства, кадровые агентства, а также неправительственные организации, обеспечивающие поддержку и защиту прав трудовых мигрантов);
- информационная инфраструктура, нацеленная на создание информационного поля для мигрантов через специализированные информационно-консультационные службы с привлечением мигрантских ассоциаций, диаспор и т. д.
Именно создание миграционной инфраструктуры является в настоящее время приоритетной задачей миграционной политики России. Мигранты из стран СНГ имеют законодательное право относительно свободного трудоустройства на российском рынке труда. Однако тот факт, что в большинстве случаев приток мигрантов происходит полустихийно, приводит к недоиспользованию их квалификационного потенциала. Приезжая в Россию, инженеры, нефтяники, строители, электрики, монтажники, бульдозеристы из стран СНГ чаще всего не знают, где конкретно они будут работать. Учи-
тывая дефицит специалистов такого рода, они, скорее всего, найдут1 работу по специальности. Но нередки случаи, когда иностранные работники оказываются вынужденными работать не по специальности, что означает недопустимую растрату человеческого капитала.
Совершенствование системы управления трудовой миграцией идет, в частности, по пути реализации совместных инновационных инициатив российского государства и бизнеса: создания миграционных трудовых бирж, миграционных «терминалов», миграционных «мостов», заключения прямых договоров между регионами России и странами происхождения мигрантов и т. д. Такого рода структуры помогут работодателям и работникам быстрее и с меньшими потерями найти друг друга.
Одним из перспективных путей формирования необходимого баланса трудовых ресурсов является организованное привлечение (орг-набор) иностранной рабочей силы в соответствии с потребностями российских предприятий. Оргна-бор может осуществляться через государственные структуры, через двусторонние соглашения, через посредничество частных агентств занятости, а также через прямые соглашения между предприятиями / регионами России и странами происхождения мигрантов. Основным преимуществом оргна-бора является возможность привлечения иностранной рабочей силы требуемой специальности и квалификации. Еще находясь в своей
и
й.
<
т,
>
и
со <
й.
стране, будущий трудовой мигрант будет четко представлять себе, где, кем и на каких условиях он будет работать в России. Эта форма организации трудовой миграции подразумевает взаимодействие стран привлечения и стран происхождения мигрантов на уровне государственных и частных посреднических организаций.
Развитие инфраструктуры трудовой миграции в России означает для российских работодателей возможность множественных вариантов привлечения иностранных работников необходимой специальности и квалификации: через организованный набор, через общую базу данных, через двусторонние соглашения, через миграционные терминалы и биржи и т. д.
ПЕРСПЕКТИВЫ
МЕЖГОСУДАРСТВЕННОГО
СОТРУДНИЧЕСТВА
Инфраструктура международной трудовой миграции является составной частью инфраструктуры национального рынка труда, но в то же время выходит за его рамки. Поскольку международная миграция — процесс транснациональный по своей природе, в ее управлении могут принимать участие как страны, принимающие мигрантов, в данном случае Россия, так и страны происхождения мигрантов. В самые последние годы Узбекистан, Таджикистан, Кыргызстан, Молдова проявляют активное стремление к упорядочению
миграционных потоков, связывающих их с Россией, легализации мигрантов, обеспечению их трудовых и социальных прав, формированию каналов легального перевода денежных средств мигрантов на родину.
Страны происхождения мигрантов могут сыграть важную роль в создании и правовой, и институциональной, и информационной инфраструктуры международной трудовой миграции. Недаром в последние годы активизировалась практика заключения двусторонних межгосударственных соглашений о трудовой миграции. Последние соглашения, готовящиеся к подписанию с Узбекистаном, Азербайджаном, а также многостороннее соглашение о временной трудовой миграции в рамках ЕврАзЭС, принципиально отличаются от тех двусторонних соглашений, которые были подписаны Россией с рядом постсоветских государств в начале 1990-х гг. Они демонстрируют взаимный интерес сторон к объединению усилий в недопущении незаконной миграции и трудовой эксплуатации нелегальных рабочих, в обеспечении защиты прав мигрантов, а также предусматривают конкретные меры по признанию документов об образовании и профессиональной квалификации, обеспечению процесса адаптации за счет работодателя (языковая и профессиональная подготовка), компенсациям в случае досрочного расторжения трудового договора, содействию денежным переводам мигрантов и т. д.
Готовящееся Соглашение о трудовой деятельности граждан государств-членов ЕврАзЭС, временно проживающих на территории государств Сообщества, является результатом кропотливой работы по координации действий в области трудовой миграции и ставит своими целями гармонизацию национальных законодательств в области трудовой миграции, создание межгосударственного банка данных о вакансиях и предложениях, проведение согласованного мониторинга ситуации на региональном рынке труда, организацию информационной, правовой и иной помощи трудящимся-мигрантам. Важно, что во главу угла ставится согласование этого соглашения с другими межгосударственными инициативами, действующими в миграционной сфере: о взаимных безвизовых поездках граждан, о равных правах на получение скорой и неотложной медицинской помощи, о взаимном признании прав на возмещение ущерба от увечий, о денежных переводах. Таким образом, постепенно создается единое правовое поле, в рамках которого и будет формироваться единый рынок труда.
Страны происхождения могут многое сделать — и уже делают — в области обеспечения мигрантов, выезжающих на работу в Россию, информацией о российском миг-
рационном законодательстве и, соответственно, правах и обязанностях временных трудовых мигрантов, об опасностях и последствиях нелегального трудоустройства, о возможностях поиска работы через посреднические структуры, о налогообложении в России, о возможностях получения медицинской помощи и т. д. Существуют многочисленные примеры того, что заключаются прямые договоры между крупными российскими предприятиями, испытывающими нехватку кадров, и странами происхождения мигрантов. Профессиональная подготовка работников осуществляется в России, так что по возвращении мигранты могут использовать полученную квалификацию на родине.
Есть также примеры того, что средства, заработанные в России, используются вернувшимися мигрантами для организации собственного малого бизнеса, что создает новые рабочие места в странах их происхождения. Так, по данным исследования, проведенного в Кыргызстане в 111 кыргызских фирмах, собственники которых прежде были трудовыми мигрантами в России и накопили первоначальный капитал на выездных заработках, было создано свыше 3,7 тыс. рабочих мест, т. е. в среднем по 33 на одну фирму5. Не случайно правительство Кыргызстана столь
Исследование Л. Максаковой и А. Элебаевой, Национальный институт макроэкономических и социальных исследований Кыргызстана. Цит. по: Садовская Е. Ю. Международная трудовая миграция и денежные переводы в республиках Центральной Азии: стратегия выживания или стратегия развития? // Международная миграция:
и
й.
<
и
со <
й.
четко определило свою позицию в отношении трудовой миграции своих граждан в другие страны, приняв Государственную миграционную программу на 2007-2012 гг., где ставится цель содействовать организованной трудовой миграции, в частности, через установление партнерских отношений с государственными структурами и работодателями стран-реципиентов, изучение потребности зарубежных рынков труда и создание системы организованного трудоустройства граждан Кыргызстана за рубежом.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В 1990-е гг. международная трудовая миграция выступила важным фактором сохранения социальной стабильности на постсоветском пространстве. К середине 2000-х гг. она превратилась в стабильный фактор экономического развития, как отдельных государств, так и региона в целом. В России и Казахстане — основных принимающих
странах — целый ряд отраслей (строительство, сельское хозяйство, сфера услуг) предъявляют устойчивый спрос на иностранных рабочих. Произошла сегментация рынка труда, типичная для всех основных принимающих мигрантов стран, которые уже не могут обходиться без привлечения иностранной рабочей силы6.
С другой стороны, для «малых» стран региона участие определенной части их рабочей силы в трудовой миграции и получение денежных переводов от этих мигрантов стало важным и устойчивым источником пополнения национального бюджета7. Недаром усиление взаимодействия в области развития легальных форм трудовой миграции и является одним из приоритетных направлений сотрудничества как между странами СНГ, так и в рамках Евразийского экономического сообщества.
Взаимный интерес государств к формированию единого рынка труда в рамках СНГ становится все более очевидным. Этот вопрос
экономика и политика: Научная серия «Международная миграция населения: Россия и современный мир». Вып. 18 / Гл. ред. В. А. Ионцев. — М.: ТЕИС, 2006. С. 80.
6 Подробнее см.: Ивахнюк И. В. Международная трудовая миграция. — М.: МГУ, ТЕИС, 2005. С. 224-243.
7 Согласно данным Центрального банка России, объем денежных переводов мигрантов из России в другие страны СНГ возрос в 7 раз за период 1999-2004 гг.: с 0,5 млрд до 3,5 млрд долл. США. По данным Национального банка Казахстана, после 2000 г. переводы резидентов и нерезидентов из Казахстана по официальным каналам возрастали в полтора-два раза ежегодно и к 2005 г. превысили 1 млрд долл. Следует учитывать, что подавляющая часть денег пересылается мигрантами на родину, минуя официальные каналы — через друзей, родственников, земляков или перевозится лично. По оценке Федеральной миграционной службы России, в общей сложности мигрантами вывозится ежегодно 7-8 млрд долл.
ставится Исполнительным Советом СНГ и находит свое разрешение через растущую скоордини-рованность национальных законодательств в области миграции и социального обеспечения.
Благодаря законодательным инициативам, осуществленным в 2007 г., Правительство России сделало важный шаг в направлении к созданию единого рынка труда СНГ. Более того, новое миграционное законодательство способствует превращению российской миграционной политики из пассивной в активную, т. е. из политики, реагирующей на происходящие миграционные процессы, в политику, формирующую эти процессы в интересах социально-экономического и демографического развития России. Так сложилось, что открытая миграционная полити-
ка России отвечает одновременно Ю, экономическим интересам стран- ■ партнеров — именно поэтому она была одобрена и поддержана странами СНГ.
Следующим шагом на пути формирования общего рынка труда становится сотрудничество между странами региона в создании эффективной миграционной инфраструктуры. Все чаще и Россия, и другие государства СНГ приходят к выводу, что международная миграция должна восприниматься не как проблема, которую нужно решать, а как ресурс, который нужно использовать. Именно при таком подходе позитивный потенциал миграции будет работать на регион, на участвующие в миграции страны, на общество и на самих мигрантов.
!И
