CC BY
239
_МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «СИМВОЛ НАУКИ» №10-1/2016 ISSN 2410-700Х_
УДК 342.9.03.
Никита Владимирович Ефимов
Аспирант
Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России),
г. Москва, РФ E-mail:vpvpku@mail.ru
МЕЖСУБЪЕКТНОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗЕМЕЛЬ ГЕРМАНИИ И НАДРЕГИОНАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК ЕГО СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ
Аннотация
В статье проанализирован опыт Федеративной Республики Германия по организации межсубъектного (межземельного) взаимодействия органов управления Германии на институальном уровне в рамках «кооперативного федерализма». Рассмотрена общая система организации взаимодействия и сотрудничества между землями. Особенно акцентировано внимание на деятельность надрегиональных органов -Конференций отраслевых министров земель. Отмечено внимание российской правовой науки к немецкому федерализму и «кооперативному федерализму», в частности. Сформулировано предложение о возможном использовании такой правовой формы как Конференция отраслевых министров в России на уровне федеральных округов.
Ключевые слова
ФРГ, Германия, федерализм, «кооперативный федерализм», федеральная земля, межсубъектное взаимодействие и межрегиональное сотрудничество, Конференция министров земель.
Внимание России к мирному опыту решения проблем взаимодействия составных частей федераций (субъектов, земель, штатов и т.д.) является обоснованным, поскольку любое государство в процессе своего развития обязано использовать на практике опыт наиболее успешных государств, те организационные и правовые формы межрегионального взаимодействия, с помощью которых эти страны смогли достигнуть положительных результатов в своей региональной политике. При этом в большинстве указанных федераций региональная политика сформирована в качестве отдельного направления социально-экономической политики страны.
Является аксиомой тот факт, что именно субъекты федераций в полной мере учитывают экономические и социально-культурные особенности своих территорий, наиболее полно осознают свои возможности и потребности. Поэтому именно регионы в состоянии наиболее эффективно использовать свои финансовые, социальные, материально-технические, природные и иные ресурсы, в том числе, и межсубъектное взаимодействие, с помощью которого можно обеспечить сбалансированное и поступательное социально-экономическое развитие как всего государства, так и самих регионов.
Внимательно проанализировав все имеющееся в мировой практике множество форм межсубъектного взаимодействия, России необходимо выбрать и применять самые успешные, которые на протяжении длительного времени доказали свою жизнеспособность, облекая их в национальную, российскую, правовую оболочку.
Еще в 18-м веке французский мыслитель Шарль Монтескье (1689 — 1755), указывая на важную роль регионов в развитии стран, заявлял: «Уставные части государства получают право быть самостоятельным уровнем управления, в единстве обеспечивая целостность и эффективность государственной власти»[1, С. 268]. Каждая федерация должна быть заинтересована в наличии самодостаточных, успешных и сильных регионах, которые являются надежным основанием (фундаментом) всей федеральной конструкции., ведь «.. .везде в мире крепкая федерация держится на сильных регионах...» [2, С. 330].
Позицию России в оценке роли субъектов для государства позволит осмыслить мнение Президента РФ
_МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «СИМВОЛ НАУКИ» №10-1/2016 ISSN 2410-700Х_
Владимира Путина - «От того, как себя чувствуют регионы, как они развиваются, зависит самочувствие и развитие всей страны" [3]. Эту же позицию полностью разделяет и российская правовая мысль, отводя субъектам роль системообразующих элементов государства[4, С. 116 - 120, 5, С. 9]. А по мнению известных европейских ученых, специалистов по развитию квазиинтеграционных взаимодействий, Ф.Пика и В.Сенгенбергена, межрегиональное взаимодействие является ключевым фактором успеха современной региональной политики [6].
В условиях ширящейся мировой глобализации, роль составных частей федераций, приобретает генеральное значение. Так Ассамблея европейских регионов на своем заседании в 1996 года приняла свою Декларацию [7, С. 407], где в пункте 3 Преамбулы было заявлено, что "регионы представляют собой важнейший и незаменимый элемент построения Европы и процесса европейской интеграции". Наряду с этим в региональной политике Европейского Союза одной из целей прямо задекларирована необходимость территориального сотрудничества (приграничного, межнационального и межрегионального) [8, С. 114-120].
Как считает известный французский политолог, занимающийся изучением вопросов федерализма, Ж. Ф. Обер, «не может быть «двух одинаковых федераций»[9, С. 249]. Однако автор статьи уверен, что Российской Федерации нет необходимости быть на кого-то похожим. Используя передовой зарубежный опыт межрегионального взаимодействия и сама Россия, и ее регионы способны оставаться самобытными, обладая присущей только им индивидуальностью в вопросах построения своей государственности.
О необходимости использовать уже имеющиеся передовые мировые наработки заявляют руководители России. Так, Президент РФ Владимир Путин уверен, что «Там, где это необходимо — нужно перенимать зарубежный опыт.. .»[10], а выступая на семинаре-совещании сити-менеджеров и мэров городов, он настоятельно требовал их внимательно изучать зарубежный опыт[11]. С ним солидарен и Премьер-министр нашей страны Дмитрий Медведев, для которого «... очевидно, что нам с учетом того, что происходит в нашей стране, необходимо использовать не только наш собственный российский опыт, но и зарубежный опыт» [12].
Реализуя избранный вектор поставленных перед собой задач в статье, автор полностью согласен с выводом, сделанным известными немецкими юристами, членами Конституционного Суда ФРГ, К. Цвайгертом и Х. Кетцем: «Правовые исследования приобретают по-настоящему научный характер только тогда, когда поднимаются выше исследования любой национальной системы» [13, С. 11].
В данной статье не преследует цель охватить анализом опыт всех федеральных государств, а предполагается акцентировать свое внимание на государстве, которое общепризнано «локомотивом» Европы, с которым у России существуют схожие, во многих областях, проблемы в области социальной жизни и права. Эта страна на протяжении многих лет успешно решает свои региональные проблемы, применяя для этого присущие только ей правовые «ноу-хау», используемые при осуществлении взаимодействия своих составных частей - федеральных земель (далее земли). Это Федеративная Республика Германии. Как считают немецкие ученые-правоведы: "Кто желает изучать федерализм во всем его совершенстве, тот должен обратиться к опыту Германии, которая практикует его веками"[14, S.318].
ФРГ является конституционной федерацией, учрежденной Конституцией 1949 года[15], которая ранее именовалась Основным законом. Наименование Основной закон применялось потому, что при своем принятии этот акт рассматривался как временный: считалось, что подлинная конституция будет принята для единой Германии после преодоления ее раскола. 3 октября 1990 года этот правовой акт стал полноценной Конституцией объединенной Германии [16]. Как считает немецкая правовая наука: «Объединение Германии в 1990 г. не только не ослабило принципы федеративного государственного устройства, закрепленные в Основном законе, но скорее усилило их» [17, С.50].
В ходе рассмотрения материалов в данной статье основное внимание будет уделено развитию именно горизонтального (между землями) взаимодействия, сделав основной акцент на органы исполнительной власти, учитывая что «Ведомый исполнительной властью федерализм, сформированный самой историей, является отличительным признаком сегодняшней Германии»[18, P.239].
Система сложившихся взаимоотношений в Германии между федерацией и землями, а также непосредственно между землями, характеризуется в Германии как «кооперативный федерализм», так как
_МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «СИМВОЛ НАУКИ» №10-1/2016 ISSN 2410-700Х_
законодательством ФРГ закреплено, в том числе конституционно (институционально), тесное взаимодействие и взаимопомощь между всеми уровнями власти. В основе немецкого «кооперативного федерализма» лежат принципы взаимодействия, сотрудничества и солидарной ответственности между всеми землями и это приводит к практике «политической переплетенности». Немецкая правовая наука считает, что «в федеративной системе (Германии) сотрудничество между правительствами неизбежно» [19, P. 207], в то числе и на горизонтальном уровне.
По мнению известных немецких юристов Г. Хессе, кооперативный федерализм в Германии «Есть общая формула более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами»[20, С.83], а О. Киминних уверен, что кооперативный федерализм «относится к институционно оформленному сотрудничеству федерации и земель, а также земель между собой. В широком смысле слова оно охватывает всю их деятельность, урегулированную позитивным правом»[21, С. 82 - 83]. Руководитель Центра региональных политических исследований МГИМО, профессор И.Бусыгина, среди прочих характерных особенностей немецкого «кооперативного федерализма», прямо выделяет интенсивное сотрудничество земель между собой...»[22, С. 116], а профессор В. Маклаков уверен, что в германском кооперативном федерализме существует законодательно оформленное сотрудничество [23, С.102].
Кооперативный федерализм развит, институализирован и имеет как официальные, так и неформальные каналы контактов и координации. Уровни принятия решений в ФРГ глубоко проникают друг в друга, как по горизонтали, так и по вертикали, что является следствием двойного разделения властей (Kooperativer Föderalismus) [24, P. 252—253].
Все это создает новый уровень и повышает роль межрегионального взаимодействия между землями Германии. Это проявляется и в системе "самокоординации" взаимоотношений между ними. Как подсчитали специалисты ФРГ, практика "самокоординации" в Германии, лишь за период 1949—1960 годов, вылилась в заключение 339 всевозможных межземельных государственных договоров и административных соглашений. Были образованы и действуют более 80 межземельных организаций, координирующих выполнение землями различных задач, возложенных на них федерацией [25, С.203].
Наряду с практика "самокоординации" в ФРГ землями активно применяются и иные механизмы межрегионального сотрудничества и «политической переплетенности». Такие как «налоговый союз» (Steuerverbund), институт решения «совместных задач» (Gemeinschaftsaufgaben), а также развита систем «финансового выравнивания» (Landerfinanzausgleich — LFA), которая используется для перераспределения доходов между богатыми и бедными регионами. Именно с ее помощью общий объём перераспределённых между землями средств в 2015 году достиг 17,49 миллиарда евро[26].
Необходимо отметить схожесть Германии и России по высокой степени неоднородности и различиям между субъектами федераций, при которых на первую роль выходит межсубъектное взаимодействие, с помощью которого можно нивелировать имеющиеся различия. Не останавливаясь отдельно на значительных различиях между субъектами России (они известны), заострим внимание на различиях и проблемах, существующих между землями Германии и которые она стремится преодолеть. Не разрешены окончательно вопросы снижения правовой ассиметрии субъектов федерации и их финансового уравнивания, существуют различия между севером и югом страны, между «старыми» и «новыми» землями, существуют финансово «сильные» и «слабые» регионы, ярко выражены отличия по уровню экономического развития, по историческим традициям, по размерам, численности населения и социально-экономическим ресурсам. О наличии таких различий заявлял Глава правительства Мекленбурга- Передней Померании Эрвина Зеллеринга[27].
Российская правовая мысль видит в ФРГ достойный пример развития конституционно-политических практик развития федерализма. «Германия представляет собой пример одной из самых удачных и благополучных федераций мира»[28], видят Германию «.удивительно сбалансированным государством, в котором сохраненные практически везде старые феодальные границы исключают возможность территориальных споров и административного передела. Зависимость регионов друг от друга укрепляет государство, не дает выделиться из ряда равных ни одной его части» [29, С. 128]. А изучая «федерализм во всем его совершенстве», мы должны «обратиться к опыту Германии, которая практикует его веками»[30, С.
_МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «СИМВОЛ НАУКИ» №10-1/2016 ISSN 2410-700Х_
4]. «Опыт Германии, как страны, обладающей знаниями по преодолению интеграционных проблем, имеет особую ценность» [31, С. 257], с учетом того факта, что для России, после распада СССР, разрешение подобных проблем было первостепенно. Известный российский специалист Автономов А.С. уверен в том, что в Германии на протяжении длительного времени активно «развиваются различные формы сотрудничества и согласования политики.. .»[32, С.89].
Необходимо отметить, что все, что не относится к исключительной компетенции федерации, к конкурирующей компетенции и к основам законодательства, входит в остаточную (исключительную) компетенцию земель[33, С. 461]. Входящие в эту сферу вопросы могут потребовать единообразного регулирования в различных землях. Однако федеральный центр сделать этого не может, поскольку такие вопросы относятся к области исключительного земельного законодательства. Выход из положения состоит в договоренности земель об единообразном регулировании указанных вопросов. Объектами "самокоординированного" правового регулирования земель являются вопросы их внутренней жизни: школа, полиция, юстиция, здравоохранение, культура и т. д. "[34, P. 152]. В сферу исключительного земельного законодательства также включено регулирование государственной службы на земельном уровне, в том числе оплата труда земельных и муниципальных служащих, отбывание наказания заключенными, определение времени работы магазинов, нормирование гостиничного и ресторанного сервиса. К компетенции земель относятся также и жилищное право, право собраний и объединений, законодательство о печати[35, S. 55-57].
В Германии активно применяются такие формы межрегионального сотрудничества и межсубъектной коллаборации как межземельные государственные договоры, административные соглашения, совместные решения конференций отраслевых премьер-министров, министерств земель и т.п. Наряду с этим можно отметить процессы взаимодействия земель в системе «федерализма сотрудничества» (Коорегайуег Foederalismus), которая реализуется, в том числе, в форме широкой сети неформального взаимодействия земель на всех уровнях: от членов правительств и депутатов ландтагов до чиновников различных рангов. Эти мероприятия проводятся как планово, так и "по мере надобности", имея перед собой цели поиска необходимых решений, выявления взаимных позиций, обмена полезной информацией.
Можно отметить многочисленные контакты между сотрудниками родственных по профилю земельных министерств. Их цель — подготовка совещаний на федеральном уровне или координация собственных действий и законодательства[36, P. 11]. По сведениям некоторых источников, каждую неделю (обычно по пятницам) руководители аппарата всех шестнадцати земельных правительств общаются друг с другом путем телефонной конференции[37, P.76]. Все это позволяет нам считать, что на сегодня в Германии «взаимодействие укоренилось как процесс..." [38, P. 205].
Также каждый год в ФРГ проходят 4-5 конференций премьер-министров земель, около 10-13 конференций глав родственных министерств[39]. Известный ученый-юрист Чиркин В. Е. считает, что взаимодействие в ФРГ «.функционирует в форме постоянных (не реже одного раза в год) конференций премьер-министров и соответствующих министров земель и федерации, в ходе которых вырабатываются совместные постановления, программы и иные акты, нацеленные на решение наиболее сложных и актуальных проблем»[40, С. 10—11]. При этом необходимо отметить, что при исполнении своих законов и обязательств, каждая земля должна в обязательном порядке осуществлять функции предоставления информации, а также кооперации и координирования [41] со всеми заинтересованными сторонами.
Не смотря на то, что процессы взаимодействия между землями достаточно многопараметрические, в Германии отсутствуют конститутивные научные исследования этих проблем. В немецкой правовой науке это объясняется тем , что оно (взаимодействие) существует как неоспоримый факт и рассматривается как данность, которая не требует дополнительных доказательств и что "в федеративной системе сотрудничество между правительствами неизбежно"[42, P. 207]. В Германии межрегиональным связям в системе федеративных отношений придается магистральное значение на таком уровне, что в научной литературе активно обсуждается вопрос о выделении самостоятельной доктринальной категории норм права -«внутрифедерального права». По мнению директора Немецкого института федерализма Х. П. Шнайдера, «особую актуальность для Германии на современном этапе приобретают проблемы правового регулирования межрегионального сотрудничества и координации деятельности внутри федерации»[43].
_МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «СИМВОЛ НАУКИ» №10-1/2016 ISSN 2410-700Х_
Немецкий кооперативный федерализм иногда называют федерализмом с доминирующей ролью исполнительной власти. Как полагает автор, во многом именно поэтому, особый интерес для России представляет такая форма межсубъектного взаимодействия, как создание надрегиональных объединенных органов исполнительной власти, которые решают масштабные, сложные и одновременно очень конкретные задачи. В Германии землям удалось самостоятельно создать оптимальные инструменты взаимодействия и управления, обеспечивающие всестороннее и полное согласование интересов земель в рамках всех вопросов их исключительной компетенции. С этой целью в конце 40-х-начале 50-х годов были созданы особые надрегиональные органы, которые имеют совещательный характер и задача которых заключается в налаживании постоянного взаимодействия среди земель. Несмотря на рекомендательный характер принимаемых ими решений, их значимость и роль весьма высока.
К таким органам следует отнести Постоянную Конференцию Премьер-министров — Глав земельных правительств (MinisterpräsidentenKonferenz). Ее заседания проводятся ежегодно, но могут происходить чаще, по крайней мере, еще один раз в год она проводится перед встречей глав исполнительной власти земель с федеральным канцлером. Главными задачами, которые находятся в ее компетенции, является:
- установление прочных взаимовыгодных отношений со всеми землями на регулярной основе в связи с наличием совместных государственных интересов;
- определение, координация и выработка решения проблем, которые входят в круг согласования или координации земель;
- подготовки управленческих решений по различным направлениям развития земель;
- сближения степени понимания и позиций всех органов власти земель;
- осуществляют взаимодействия и согласования политики с федеральным центром.
Постоянная Конференция министров внутренних дел земель (Innenministerkonferenz-IMK ). На них происходит согласование позиции земель по всем вопросам безопасности, в том числе и выработка концепций безопасности, вопросы получения гражданства, миграции и т.д. На основе ее решений, от имени всех членов Конференции, порой делает громкие заявления, которые озвучивают принципиальную позицию земель. Например, председатель Конференции, глава МВД земли Рейнланд-Пфальц Рогер Левенц, заявил: «Разрешение Меркель на въезд беженцев застало земли врасплох»[44].
Постоянная конференция министров образования и культуры (Kultusministerkonferenz-КМК). Она существует как инструмент взаимного информирования, обсуждения, координации и сотрудничества земель в области культуры и образования. Имеет в своем составе крупные структурные подразделения, которые самостоятельно играют значительную роль в общегерманском масштабе. Например, такие как Комитет школ и Комитет высших школ, Комитет по политике и управлению высшим образованием.
Конференция министров сельского хозяйства (Agrarministerkonferenz-AMK), на которых обсуждаются проблемы развития сельского хозяйства в Германии и в Европейском Союзе. Охватывает широчайший спектр вопросов, от земледелия и охраны животных, до лесного хозяйства и рыболовства.
Конференция министров строительства (Bauministerkonferenz-ВМК). Является консультативным органом, который, в том числе, представляет интересы земель перед федерацией. В ее состав входит рабочая группа из министров и сенаторов по городской застройке, строительству и жилому фонду из всех земель.
Конференция министров по вопросам экологии (Umweltministerkonferenz-UMK), собирается два раза в год для координации работы по охране окружающей среды федерации и федеральных земель. Представительство, организацию и проведение конференции каждый год перенимает по очереди (по алфавиту) одна из федеральных земель. Целью работы конференции является оформление экологической политики и рассмотрение совместных проблем.
Конференции министров здравоохранения (Gesundheitsministerkonferenz-GMK) согласует проблемы медицинского обеспечения Германии. Особо обсуждаемые и решаемые вопросы - обеспечение лечения, медицинское страхование, а также особенности европейской политики в сфере здравоохранения.
Конференция министров спорта (Sportministerkonferenz-SMK) занимается вопросами будущего массового и профессионального спорта. Встречи министров спорта федеральных земель проходят ежегодно.
Как пример одного из способов координации согласованной деятельности всех земель с федеральным
_МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «СИМВОЛ НАУКИ» №10-1/2016 ISSN 2410-700Х_
центром возможно остановиться на возглавляемой федеральным министром Конференции земельных министров по пространственной организации, которая отвечает за основные аспекты регионального развития, вырабатывает согласованные рекомендации и предложения по развитию межрегиональных связей, осуществляет выработку согласованных рекомендаций к проекту бюджета, разработку совместных инфраструктурных проектов и выделение государственной помощи слаборазвитым регионам, готовит аналитические отчеты и экспертизы межрегиональных проектов[45].
Наличие в Германии таких эффективных инструментов взаимодействия как межземельные Конференции позволяет раскрывать высокий потенциал организации взаимодействия между землями на более качественном уровне. На протяжении длительного времени деятельность Конференций доказала объективную необходимость существования подобных надрегиональных образований органов исполнительной власти для организации межрегионального управления, в том числе и организации взаимодействия. При этом деятельность Конференций носит ярко выраженный комплементарный, интегративный характер.
Полагаем полезным отдельно выделить положительные элементы в организации и деятельности Конференций:
• Конференции министров были организованы исключительно по инициативе самих земель (снизу);
• Посредством деятельности образованных Конференций охватывает весь спектр полномочий земель, относящихся к сфере исключительного ведения земель;
• Для их функционирования не требуется введения дополнительного штата сотрудников, так как работает исключительно аппарат председательствующего министра;
• В каждой Конференции, в соответствии с ее специальным решением, принято Положение о Конференции, которое регламентирует ее деятельность;
• Конференции проводятся с установленной Положениями регулярностью или по мере необходимости по предложению одного из земельного министра;
• Каждую Конференцию возглавляет отраслевой министр, профессионал высшей категории в решаемых вопросах и существующей проблематике, способный совместить реальную действительность и реформаторские устремления;
• В результате регулярных встреч в рамках Конференций происходит личное знакомство министров и процессы конвергенции мнений участников, что способствует оперативному и качественному решению возникающих проблем;
• Происходит периодическая смена руководителей Конференций из разных земель, по очереди или по алфавиту, что наглядно подтверждает конституционный принцип равноправия земель;
• Отсутствует необходимость процессов согласования между землями, который отнимает много времени и сил, ведь уполномоченные и правомочные участники присутствуют на заседаниях Конференции лично;
• В случае возникновения разногласий на Конференциях, проблему можно вынести на обсуждение и решить на Конференции высших лиц исполнительной власти земель - Конференции премьер-министров;
• В рамках работы Конференций осуществляется связь исполнительной и законодательной власти земель. Решения на Конференциях принимаются консенсусом, однако они не обязательны к исполнению всеми землями. Ведь согласно законодательству земель все решения Конференций должны быть утверждены в форме специальных законов, принимаемых законодательной властью земель. А без этого решения Конференций не принимаются к исполнению министрами финансов и имеют лишь силу рекомендаций.
• Для оперативного решения возникающих вопросов в ходе работы Конференций, создаются рабочие группы и комиссии из своих или привлеченных специалистов.
Необходимо отметить, что такая форма взаимодействия как Конференции министров в Германии появилась не случайно. Данная форма сотрудничества распространена в мировой практике и широко применяется на межрегиональном, межгосударственном и глобальном уровнях. Как примеры можно привести такие Конференции министров как - Конференции кантональных министров в Швейцарии,
_МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «СИМВОЛ НАУКИ» №10-1/2016 ISSN 2410-700Х_
Европейские конференции министров регионального планирования и министров транспорта, Конференции Министров рыболовства Северной Атлантики, Конференции министров обороны Северной и Южной Америки, Конференции министров образования государств-участников СНГ, Конференции министров иностранных дел ОИК (Организации Исламская конференция), Всемирная конференция министров по делам молодежи, Конференция министров ВТО и т.д.
Нечто похожее (при значительных организационных, функциональных и правовых различиях) на Конференции министров ФРГ, раннее существовала и в России. Это были Ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ. Однако после вступления в силу Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" и образования федеральных округов и соответствующих им структур, Ассоциации утратили свое первоначальное значение, превратившись всего лишь в «то место, где мы можем обменяться опытом, сверить наши планы и пути решения проблем...»[46] и сегодня можно говорить о том, что функции ассоциаций в значительной степени перешли в ведение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах[47].
В России в нескольких субъектах Федерации тоже существуют межрегиональные органы управления, которые оказывали решающее значение на весь процесс взаимодействия. Это такие органы как Объединенные коллеги исполнительных органов государственной власти Москвы, Московской и Тверской областей, Координационный совет в сфере социально-экономического развития Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Совет губернаторов Тюменской области, ХМАО и ЯНАО. К сожалению, межрегиональные органы управления охватывают лишь незначительную часть регионов страны и они не вошли в общероссийскую управленческую и правовую практику в широком масштабе.
Опыт Германии показал реальное преимущество широкого применения надсубъектных органов регионов федераций для организации как в общем, межрегионального управления, так и организации взаимодействия в частности. Взаимодействие между субъектами государства может показаться незначительной проблемой по сравнению с обширными социальными и экономическими трудностями, с которыми им приходиться сталкиваются. Однако каждодневное и эффективное межсубъектное взаимодействия является обязательным условием социально-экономического развития и успешности любого, конкретного региона. А как сказал В. Путин «от успешного развития конкретного региона, города зависит будущее всей нашей страны» [48].
Автор статьи признает, что Германию нельзя считать страной, которая полностью справилась со своими региональными проблемами и которая создала образцовый механизм межсубъектного взаимодействия, однако существующая сегодня немецкая модель межрегиональных связей представляют несомненный интерес для Российской Федерации. Опыт всей региональной политики Германии и организации взаимодействия между ее составными частями, а также как страны, обладающей знаниями по преодолению интеграционных проблем, особо интересен для России прежде всего в силу известной близости германской кооперативной и российской моделей федерализма. Принцип исторического строительства Германии по принципу "сильный центр - сильные земли", практически полностью совпадает с основополагающей формулой российского федерализма - "сильный центр - сильные регионы".
Опыт Германии в организации межсубъектного взаимодействия и сотрудничества возможно использовать как в общероссийском масштабе, так и самими субъектам РФ в определении порядка формирования и деятельности надрегиональных органов исполнительной власти, при этом учитывая специфику РФ, целесообразно было бы в рамках каждого федерального округа организовать деятельность Конференций отраслевых министров во главе с Постоянной Конференцией Глав субъектов.
Именно такого мнения придерживается бывший канцлер ФРГ Г.Шрёдер, который, утверждал, что опыт Германии может быть полезным для России и заявлял о готовности немецких партнеров поделиться опытом развития федерализма сотрудничества[49]. Также считает и признанный европейский политик профессор Р. Каппеллип (Италия), президент Европейской Сети городской и региональной политики: «Опыт межрегионального сотрудничества в Западной Европе, определение ключевых проблем и основных тенденций могут быть полезны или, по крайней мере, интересны для развития федерализма в России» [50,
_МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «СИМВОЛ НАУКИ» №10-1/2016 ISSN 2410-700Х_
С.190]. Отдавая должное успехам ФРГ в вопросах организации и развития государственного управления, старейшина российского губернаторского цеха, Глава Ульяновской области Сергей Морозов прямо заявил о том, что необходимо не только перенимать немецкий опыт, но и «... приглашать в регион успешных менеджеров из Германии, чтобы они поделились своим опытом внедрения передовых управленческих технологий .»[51].
Общепризнанно, что различные формы взаимодействия развиваются и совершенствуются в результате совместной работы определенных, специально созданных институциональных структур. При отсутствии таких структур и четко определенных государством направлений осуществления межсубъектного взаимодействия в масштабах страны, составные части государств пытаются организовывать взаимодействие бессистемно и хаотично, методом «проб и ошибок», отчего страдает вся региональная политика государства.
А то, что достичь в рамках российского федерализма эффективной региональной политики и действенного межсубъектного взаимодействия возможно, подтверждают слова Президента РФ В.В. Путина: «В конструкцию российского федерализма заложен очень большой потенциал. Нам необходимо учиться его грамотно использовать, не забывая главное: развитие регионов, их самостоятельность должны работать на создание равных возможностей., на укрепление единства страны»[52].
Список использованной литературы:
1. Ш.Монтескье Избранные произведения. — М.: Госполитнздат, 1955.
2. Лужков Ю. М. «Пособие для будущего Мэра» М., ОАО «Московские учебники и Картолитография», 2003, С. 330.
3. «Российская газета" 11 января 2012 года, выпуск № 5675.
4. Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003, С. 116 - 120.
5. Чиркин В. Е. «О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии», «Государство и право»,2003,№ 7. С. 9.
6. Pyke F., Sengenberger W. Industrial districts and local economic regeneration. - Geneva: ILO, 1992.
7. Декларация Ассамблеи европейских регионов о регионализме в Европе. / Сборник документов и материалов по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. - М., 2002. С. 407.
8. См.: Шибаева О.О. Особенности региональной политики // Наука. Культура. Общество. 2009. - № 1. - С. 114-120.
9. Ж. Ф. Обер «Федерализм», / Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 249.
10. РИА «Новости», 13 ноября 2014 года.
11. Интернет-газета «VESTI.RU», 23 октября 2013 года.
12. Официальный сайт Партии «Единая Россия», 1 февраля 2013 года.
13. Цвайгерт К. Кетц X. «Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права». М., 1995. С. 11.
14. Loewenstein K. Verfassungslehre. 1975. S.318.
15. Была принята Парламентским советом 8 мая 1949 г., одобрена ландтагами в период с 16 мая по 22 мая 1949 г., 23 мая 1949 г. текст Основного закона был опубликован и на следующий день вступил в силу.
16. Maunz/Durig-Scholz, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 23, Rn. 71 ff.
17. Бернхардт Р. Конституционное правосудие и принципы федеративного государственного устройства в ФРГ // Современный немецкий конституционализм: Сб. статей. М., 1994. С. 50.
18. Leonardy U. Federation and Lander in German Foreign Relations: Power-Sharing in Treaty-Making and European Affairs// Foreign Relations and Federal States. — P.239.
19. Kline J. United States' Federalism and Foreign Policy. — P. 207.
20. Государственное право Германии. — М., 1994, С. 83.
21. Киминих О. Федеративное государство//Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 82 - 83.
22. Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования //
_МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «СИМВОЛ НАУКИ» №10-1/2016 ISSN 2410-700X_
Полис. 2000. № 5. С. 116.
23. Иностранное конституционное право/Отв. ред. В.В. Маклаков, - М., 1996, С.102.
24. Wildhaber L. Switzerland // Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. — P. 252— 253.
25. Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма. — М.: Наука, 1966. С.203.
26. Еженедельник «Русская Германия» № 12, 25 марта 2016 года.
27. «Lenta.ru» , 1 октября 2010 года.
28. Глазкова Л. Изучается немецкий опыт федералистского благополучия// Русско-германская конференция. Регионы в федеральном парламентском механизме: опыт России и Германии .http//rissia-today.ru
29. Малярчук О.А. Особенности Германского федерализма на примере конституционного статуса Баварии, «Дипломатический вестник Приднестровья» . 2011. N 4 С. 128.
30. Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование(1849-1990 г.г.). Дисс.... докт. юрид. наук. Екатеринбург,1998.-С. 4.
31. Белякова T.B. Политика Германии в отношении Европейского союза после прихода к власти кабинета Г. Шредера. В сб.: Европейский союз на рубеже веков, РАН, Институт научной информации по общественным наукам, Центр научно-информ. исслед. глобальных и региональных проблем, М., 2000, С. 257.
32. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. С.89.
33. .Баглай М.В. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М.: Норма, 2004. С. 4б1.
34. Lejeune Y. Belgium. — P. 152.
35. Grundgesetz. Textausgabe mit sämtlichen Änderungen und andere Texte zum deutschen und europäischen Verfassungsrecht. 2. Auflage / H. Dreier, F. Wittreck Tübingen, 2007. S. 55-57.
36. Brown D., Fry S., Groen J. Sates and Provinces in the International Economy Project. — P. 11.
37. Hocking B. Localizing Foreign Policy: Non-Central Governments and Multilayered Diplomacy.— P.76. 3S. Kline J. United States' Federalism and Foreign Policy. — P. 205.
39. Геймбух Н. Г. «Эволюция финансовых взаимоотношений федерации и земель в современной Германии», Вестник Томского государственного университета, Выпуск № 2 / 2011.
40. Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 10—11.
41. Dazu grundlegend Bauer, Die Bundestreue, 1992.
42. Kline J. United States' Federalism and Foreign Policy. — P. 207.
43. Конституционные проблемы федерализма и регионализма: Тезисы докл. междунар. конф. // Государство и право. 1994.№ 3.
44. «Deutsche Welle», 15 September 2015.
45. Tondl, G. Convergence after Divergence? Regional Growth in Europe / G. Tondl. - Vienna: Springer Verlag, 2001.
46. Губернатор Ставропольского края Черногоров А.Л., «Коммерсант», 17 февраля 2001 года.
47. Дергачев В. А. Регионоведение / В. А. Дергачев, Л. Б. Вардомский. -М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2004. - С. 245.
48. Выступление В. Путина на семинаре-совещании руководителей регионов, «Российская газета» 29 января 2015 года.
49. Васильев В.В. «Некоторые аспекты современной дискуссии о Германском федерализме», «Полис» Выпуск № 1/2000, С.168.
50. Абдулатипов Р. Г, Федералогия. — СПб.: Питер, 2004. — С.190.
51. Городской портал Ульяновска, 13 ноября 2013 года.
52. Путин В.В. Выступление на международном дискуссионном клубе «Валдай», «Российская газета», 19 сентября 2013года.
© Ефимов Н.В., 2016
