CC BY
85
Межмуниципальное
сз
сотрудничество в российском законодательстве о местном самоуправлении
Межевич Н. М.
Николай Маратович Межевич — доктор экономических наук, профессор, советник вице-губернатора Санкт-Петербурга Тарасова С. Б., директор центра трансграничных исследований факультета международных отношений СПбГУ.
Современное демократическое государство имеет не так много способов оказывать влияние на политику и направления развития органов местного самоуправления. Регулятивная функция государства заключается в первую очередь в установлении рамок и распределении пределов компетенции на своей территории. Другой функцией государства является надзор за исполнением существующих правил и норм (при этом нормой для западных демократий является решение споров через суд). Как записано в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 10), территориальным корпорациям должно быть обеспечено право «на сотрудничество при осуществлении их полномочий, а также на вступление в рамках закона в ассоциации с другими территориальными корпорациями для осуществления задач, представляющих общий интерес». Данный принцип является общим демократическим стандартом, в реализации которого европейские государства имеют немалый опыт».
Местное самоуправление в Российской Федерации — сфера, подвергавшаяся неоднократному реформированию. Тем не менее как минимум с 1993 г местное самоуправление следует
м м О 5 ^ I О < м оэ
=г о
м СГ ^ <
о
59
3/2006
м м О 5 ^ I
0 < ы оэ =г О
1 С^
м СГ ^ <
о
60
3/2006
рассматривать как одну из основ конституционного строя (ст. 3, 12 Конституции РФ). Местное самоуправление представляет собой специфический «уровень власти», который, с одной стороны, участвует в осуществлении государственной политики, с другой — наиболее полно учитывает интересы населения. Система местного самоуправления, как правило, строится, исходя из следующих принципов:
■ подзаконности, так как его деятельность регламентируется законами;
■ выборности, так как наличие выборных органов обязательно;
■ самостоятельности, так как обладает собственной компетенцией;
■ обеспеченности, так как необходимо наличие финансового или, точнее, ресурсного обеспечения для реализации полномочий.
В конституционной модели российской государственности местное самоуправление является неотъемлемым институтом народовластия, поскольку предполагает, с одной стороны, возможность населения участвовать в формировании органов власти и эффективно влиять на принятие ими решений, с другой — максимальное приближение властвующих субъектов к населению. Эта позиция императивно обусловлена географическими масштабами России и согласуется с основными положениями ст. 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении. Данная статья гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках
закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Рассматривая вопрос о юридических основах деятельности местных самоуправлений по вопросам межтерриториального (приграничного) сотрудничества, следует, прежде всего, уточнить вопрос о компетенции местных самоуправлений по обе стороны границы.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г в качестве полномочий местного самоуправления на уровне района фиксирует:
■ формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;
■ установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;
■ владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;
■ организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
■ содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
создание условии для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти; организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; предоставление дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также органи-
зация отдыха детей в каникулярное время;
■ организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиа-ционной), первичной медико-санитарной помощи в амбулатор-но-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
■ опека и попечительство;
■ организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
■ территориальное зонирование земель межселенных территорий. Сопоставим это с европейской
практикой. Европейские модели самоуправления, как правило, свои функции связывают со следующими видами деятельности:
■ обеспечение питьевой водой;
■ сотрудничество пожарных бригад, совместное строительство или использование систем очистки сточных вод;
■ сотрудничество в области совместного содержания дорог и пограничных станций; общее автобусное обслуживание; сотрудничество в области поставок электроэнергии; охрана окружающей среды; совместная борьба со стихийными бедствиями;
сотрудничество в области скорой медицинской помощи; сотрудничество по линии администраций, совместные образовательные программы;
м м О 5 ^ I О < м оэ
=г о
м СГ ^ <
о
61
3/2006
м м О 5 ^ I
0 < ы оэ =г О
1 С^
м СГ ^ <
о
62
3/2006
■ социальное обслуживание населения.
Таким образом, компетенция органов местного самоуправления практически полностью совпадает с областями приграничного сотрудничества, распространенными в Европе. Компетенция же органов местного самоуправления в России существенно более детализирована.
Наибольший интерес для данной статьи представляют ст. 8 «Межмуниципальное сотрудничество», ст. 17 «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения», глава 9 «Межмуниципальное сотрудничество» и ст. 82. «Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях.
Общей характеристикой и данных статей и всего закона в целом является соответствие его положений международным договорам, действующим на территории Российской Федерации. Этим он отличается от своего предшественника, положения которого нарушали (в большинстве случаев косвенно) положения Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 г и Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г.1
Законом 2003 г. к местным полномочиям отнесено международное сотрудничество (ст. 17 п. 8) и межмуни-
ципальное сотрудничество, на котором следует остановиться отдельно. Закон предусматривает обязательное создание совета муниципальных образований в каждом субъекте Федерации2, единственной, исходя из буквы закона, задачей которого является «организация взаимодействия органов местного самоуправления»3, правда, ст. 66 п. 3 не допускается вмешательство или ограничение советом муниципальных образований субъекта Федерации деятельности муниципальных образований.
Поскольку федеральное законодательство устанавливает лишь общие рамки деятельности органов местного самоуправления значительная часть законодательных актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления, относится к законодательным актам субъектов Федерации. Основное требование заключается в их соответствии Конституции и законодательству Российской Федерации. В то же время, в силу нечеткости российского законодательства, субъектам Федерации предоставлена значительная свобода в организации системы местного самоуправления(от вопросов территориального деления органов местного самоуправления и финансирования муниципалитетов до распределения полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и местным самоуправлением).
ГриценкоЕ. В. Приграничное сотрудничество муниципальных образований в системе межгосударственных и межмуниципальных связей: значение немецкого и европейского опыта для российской теории и практики // Академический юридический журнал. 2003. № 3 (13). С. 45. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Ст. 66, п. 1. Там же. Ст. 8, п. 1.
Попытки координации этого процесса на федеральном уровне не привели к ожидаемому результату. На сегодняшний день, несмотря на относительную, декларируемую независимость муниципалитетов от субъектов Федерации, именно субъекты Федерации являются основными регуляторами деятельности муниципалитетов, особенно в вопросах внешних связей. Фактически от субъекта Федерации, его политики и интересов, а не от потребностей местных муниципалитетов зависит степень развития внешней деятельности. Эта тенденция, вероятно, будет закреплена и в других законах по вопросам административно территориального устройства России, принятие которых ожидается в рамках административно-территориальной реформы. Так, с точки зрения Президента Российской Федерации В. В. Путина, «определение границ муниципалитетов должно остаться прерогативой субъектов Российской Федерации и граждан, проживающих в городах, селах и районах»4. Европейской Хартией о местном самоуправлении 1985 г., которая действует в Российской Федерации с 1998 г., определено, что границы муниципальных образований могут быть изменены только на основе решения референдума. По мнению В. В. Путина, будет «принципиально и справедливо, если правила взаимоотношений между региональной властью и местным самоуправлением будут строиться на тех же принципах, что и
между субъектами Федерации и федеральным центром»5.
Принципиально важным вопросом следует признать реальную возможность считать практическую возможность реализации потенциально привлекательных положений закона, или предшествующих законодательных актов. В течение длительного времени такая возможность скорее являлась потенциальной. Уникальным исключением в этом ряду является Постановление Правительства Российской Федерации от 8 января 1998 г. № 17 «О федеральной целевой программе "Комплексное развитие приграничного поселка Забайкальск Читинской области"». В данном случае федеральный центр инициировал международное сотрудничество на уровне местного самоуправления.
В Федеральном законе № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросам межмуниципального сотрудничества посвящена первая и девятая главы рассматриваемого документа.
В ст. 66 рассматриваются вопросы деятельности Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Закон предполагает, что в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. При этом организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской
Определять границы муниципалитетов будут сами субъекты Федерации // http://www.strana.ru/print/164066.html.
По мнению В. В. Путина, разграничение полномочий должно привести к децентрализации власти в стране // http://www.strana.ru/print/164061.html.
м м О 5 ^ I О < м оэ
=г о
м СГ ^ <
о
63
3/2006
4
5
м м О 5 ^ I
0 < ы оэ =г О
1 С^
м СГ ^ <
о
64
3/2006
Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.
В ст. 67 предполагается объединение муниципалитетов в масштабе страны — Общероссийское объединение муниципальных образований. Организация межмуниципального сотрудничества в указанных масштабах (субъект федерации, государство) к классическим формам межмуниципального сотрудничества, проверенным российской или западной практикой отнесена быть не может. Более того, вероятнее всего, в данном случае мы столкнемся с тенденцией огосударствления муниципальной власти. Гораздо более продуктивна работа в рамках правовых возможностей предусмотренных ст. 68 «Межмуниципальные хозяйственные общества» и ст. 69 «Некоммерческие организации муниципальных образований».
Новый федеральный закон закрепляет межмуниципальные объединения как формы экономической деятельности муниципалитетов, которые создаются в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения (ст. 8). Вместе с тем по-прежнему не допускается наделение межмуниципальных объединений полномочиями органов местного самоуправления (ч. 4 ст. 8). Возникает вопрос: как
названные объединения будут решать вопросы местного значения, не имея соответствующих исполнительных полномочий?6
Следует отметить то, что не полностью решенной остается проблема правового обеспечения зарубежного сотрудничества российских муниципалитетов. Дело в том, что в законодательстве Российской Федерации преобладает подход, в соответствии с которым внешние связи муниципалитетов рассматриваются в рамках внешних связей государства. Хотя в соответствии со ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении органам местной власти предоставлено право в интересах населения в установленном законом порядке осуществлять внешнеэкономическую деятельность, формы взаимодействия российских муниципалитетов во внешней сфере не выходят за пределы заключения органами местного самоуправления гражданско-правовых договоров. В то же время под внешнеэкономической деятельностью в российском законодательстве понимается внешнеторговая, инвестиционная, иная деятельность, включая производственную кооперацию, в области международного обмена товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них7. При этом внешнеторговая деятельность, будучи важ-
Новый Федеральный закон о местном самоуправлении в свете реформы публичной власти в России // http://www.ilpp.ru/bulletin/sep-oct. 2003/сопзШ8т1.Мт1. П. 1ст.10, п.1 ст. 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 145; 1998. № 48. Ст. 5849; 1999. №28. Ст. 3473; 2002. № 12. Ст. 1093; № 52. Ч. 2. Ст. 5141.
нейшей составляющей внешнеэкономических связей, может быть реализована органами местного самоуправления непосредственно только в случаях, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Данный вывод вытекает из требования ст. 11 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Вместе с тем права муниципалитетов в сфере внешней торговли в федеральном и в региональном законодательстве специально не устанавливаются. Развивая внешнеэкономические связи, муниципальные образования в основном исходят из общих положений о гражданской правосубъектности муниципалитетов и их органов.
Кроме того, рассматриваемые вопросы рассмотрены в статье 8, где определены общие вопросы межмуниципального сотрудничества. Большое значение имеет третий пункт статьи: «С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований». В сочетании с Гражданским кодексом РФ это положение создает определенные возможности для поиска оптимальной модели межтерриториального сотрудничества.
Несмотря на ограниченность действующей правовой базы межтерриториальное сотрудничество позволяет объединять ресурсы различных территориальных структур.
Самостоятельно осуществлять комплексное развитие не всегда в со-
стоянии даже субъекты федерации, статусно входящие в систему государственной власти. Естественно то, что эта ситуация распространяется и на уровень местных самоуправлений. Ограниченность ресурсов каждого отдельного органа местного самоуправления предполагает взаимодействие муниципальных образований. Объединяя усилия в межмуниципальном сотрудничестве, легче привлекать консалтинговые фирмы, научные и проектные организации, участвовать в подготовке комплексных прогнозных разработок и определении объемов региональных ресурсов, которые могут быть направлены на поддержание и развитие воспроизводственных циклов на территории данного муниципалитета. Важно и то, что межмуниципальное сотрудничество позволит также осуществлять согласование региональной стратегии развития со стратегией развития, реализуемой самостоятельно конкретным муниципальным образованием. Поэтому задачей субъектов Федерации, равно как и федеральной власти является всяческое поддерживание межмуниципального сотрудничества, оказание соответствующим объединениям правовой, организационной и материальной поддержки.
Межмуниципальное сотрудничество, безусловно, является таким механизмом, который позволит снимать проблемы, не решаемые в узких рамках новых муниципальных образований. Этот вид деятельности особенно актуален в связи с реформой местного самоуправления, предполагающей существенное увеличение количества муниципальных образований. Межмуниципальное сотрудничество — взаи-
м м О 5 ^ I О < м оэ
=г о
м СГ ^ <
о
65
3/2006
модействие органов местного самоуправления для реализации общих интересов.... Для объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами8. Аналогичные подходы содержатся и в других рабо-тах9. В рамках подобного подхода объектом муниципальной политики международного сотрудничества выступают зарубежные государства, отдельные регионы стран-партнеров, международные организации, ино-
странные компании, а также организации самого региона, нацеленные на развитие зарубежных связей. Согласно постмодернистскому подходу, международные отношения — «...все виды взаимодействий между базирующимися в пределах государства субъектами, осуществляемые с пересечением государственных границ» (all interactions between state-based actors across state boundaries)10. «Международное» для их авторов и сторонников тождественно или синоним «трансграничного»11. Таким образом, муниципальная политика международного сотрудничества является частью общей практики государственного международного сотрудничества.
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
8 Широков А. Н. Юркова С. Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: основные понятия, термины и положения федерального законодательства. — М., 2004. С. 109. 9 См., напр.: КирилловЮ. Тезисы о межмуниципальном сотрудничестве в России и едином общероссийском объединении муниципальных образований // Городское управление. 2004. № 1. С. 62-66. 10 Evans G., Newnham J. Dictionary of International Relations. — London, 1998. P. 274. 11 КосолаповН. А. Международно-политическая организация глобализирующегося мира: модели на среднесрочную перспективу // ОНС. 2001. № 6. С. 144.
66
3/2006
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ СЕВЕРО-ЗАПАДНОЙ АКАДЕМИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
