CC BY
22
Межмуниципальное сотрудничество как форма развития муниципальной экономики территории
М.В. Зинченко
В статье рассмотрены проблемы (в том числе и специфические) межмуниципального сотрудничества муниципальных образований Бурейского района.
The article deals with the specific problems of inter-municipal cooperation of municipal units ofBureisky region.
Решение проблем социально-экономического развития муниципальных образований на основе развития межмуниципального сотрудничества является актуальной задачей как для органов государственной власти и местного само управления, так и для членов местного сообщества.
В первую очередь хотелось бы отметить неполноту законодательства о межмуниципальном сотрудничестве. Существующие нормативно-правовые акты не в полной мере разграничивают права между субъектами власти, в определенной мере ограничивая управление финансовыми ресурсами муниципальных образований органам местного самоуправления.
Низкая эффективность законодательства о межмуниципальном сотрудничестве обусловлена, на наш взгляд, следующими причинами:
• неполнотой федерального и регионального законодательств, в том числе отсутствием нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о межмуниципальном сотрудничестве;
• внутренней несогласованностью и несистемностью федерального и регионального законодательств о межмуниципальном сотрудничестве;
• неэффективностьюзаконодательно-го обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований в области межмуниципального развития;
• несовершенством системы судебной защиты совместных интересов муниципальных образований.
В Европейской хартии местного само-
управления, ратифицированной Россией, зафиксировано положение о том, что конституционно гарантированная самостоятельность муниципальных образований включает право территориальных корпораций на сотрудничество при осуществлении их полномочий, а также на вступление в рамках закона в ассоциацию с другими территориальными корпорациями для осуществления задач, представляющих общий интерес. Оно нашло отражение, в более узком контексте, также в Федеральном законе о местном самоуправлении. В нем речь идет о праве муниципальных образований на объединение в ассоциации или союзы. Подобная трактовка межмуниципального сотрудничества вряд ли способствует интенсивному его развитию [1].
Вместе с тем, следует отметить, что иные (кроме ассоциаций) формы горизонтального взаимодействия муниципальных обра-
Зинченко Максим Викторович - начальник отдела международных связей ГОУ ВПО «Дальневосточная академия государственной службы» (г. Хабаровск)
зований также пока не получили в муниципальном законодательстве необходимого отражения. Они лишь упоминаются в некоторых региональных законах о местном самоуправлении, а на федеральном уровне вовсе не имеют развития. Этим, отчасти, объясняются трудности практического применения названных форм взаимодействия, их реализация возможна, как правило, лишь в рамках ассоциаций.
Не меньшие трудности возникают в сфере правового обеспечения зарубежного сотрудничества российских муниципалитетов. Дело в том, что в российском законодательстве преобладает подход, в соответствии с которым внешние связи муниципалитетов рассматриваются в рамках внешних связей государства [2].
В настоящее время идет процесс присоединения России к «Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» 1980 года. Конвенция была подписана 3 октября 1999 г. [2] и находится в стадии ратификации. В то же время, заключенные до сих пор с участием РФ договоры о приграничном сотрудничестве в рамках СНГ не уделяют необходимого внимания межрегиональным и межмуниципальным формам сотрудничества и кооперации. Таким образом, приграничное сотрудничество с участием российских муниципалитетов не имеет пока необходимой правовой основы и, как следствие, его потенциал не может быть до конца раскрыт. Не случайно в связи с этим в Концепции приграничного сотрудничества в РФ, утвержденной Распоряжением Правительства РФ 09.02.2001 № 196-р, формирование нормативной правовой базы по вопросам приграничного сотрудничества названо в качестве приоритетной меры по стимулированию развития приграничной территории [3, 4, 5, б].
Вместе с тем, обращает на себя внимание различие в подходах к пониманию приграничного сотрудничества в Европейской рамочной конвенции, с одной стороны, и в российских документах и соглашениях -с другой. Конвенция исходит из того, что сердцевину приграничного сотрудничества составляют «отношения между соседними территориальными сообществами (то есть территориальными корпорациями) и властями (то есть их органами управления), находящимися под юрисдикцией двух и более Договаривающихся сторон» (ст. 2). В российской Концепции приграничного
сотрудничества последнее рассматривается как согласованные действия органов управления всех уровней (Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления), «направленные на укрепление взаимодействия РФ и сопредельных государств» в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий. Таким образом, территории рассматриваются, прежде всего, как объект государственной деятельности в области приграничного сотрудничества, а не как самостоятельные участники отношений с зарубежными муниципалитетами. Раскрывая полномочия органов управления трех уровней власти в сфере приграничного сотрудничества, авторы Концепции рассматривают их в контексте разграничения полномочий в области международных и внешнеэкономических связей, поэтому основной объем полномочий закрепляют за федеральными органами исполнительной власти. За органами местного самоуправления остается лишь право (в пределах своих полномочий) осуществлять в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств, а также заключать в установленном законодательством РФ порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о приграничном сотрудничестве. Соответственно, указанными гражданско-правовыми формами, по замыслу авторов Концепции, исчерпывается приграничное сотрудничество самих муниципальных образований. Полагаем, что данный узкий подход к политике приграничного сотрудничества нельзя признать достаточно эффективным: он нуждается в дальнейшем углублении и развитии [7].
Не менее существенной проблемой, сдерживающей развитие межмуниципального сотрудничества, является то, что экономическая база большинства муниципальных образований не соответствует их потребностям. Муниципальная собственность ограничена, существует проблема управления муниципальным хозяйством. С целью повышения эффективного управления ею и для развития муниципальных образований в целом, необходимо привлечение ресурсных и инвестиционных потоков (бюджетных, корпоративных, банковских). Одной из основ экономического развития межмуниципального сотрудничества является собственность, в первую очередь
это земельные ресурсы и другое недвижимое имущество. Процесс формирования муниципальной собственности имеет в своей основе раздел прежней государственной собственности. В соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 37), органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.
Необходимо выделить особо, на наш взгляд, проблему развития межмуниципального сотрудничества в рамках формирования взаимоотношений между муниципалитетами и предприятиями разных форм собственности. В этом аспекте важно отметить влияние развития малого и среднего бизнеса на муниципальную экономику. Общеизвестно, что из всех способов активизации экономической деятельности муниципалитетов больше всего рабочих мест в сообществе создается благодаря расширению существующих и созданию новых фирм. На территории муниципального образования может функционировать множество организаций поддержки малого и среднего бизнеса, которые могли бы во взаимодействии с муниципалитетами решить многие актуальные проблемы.
В организации управления муниципальным образованием важна нацеленность на стратегическое развитие межмуниципального сотрудничества. Оно должно являться долгосрочным, касаться решения проблем и удовлетворять потребности местного сообщества. Кроме этого, стратегическое управление способствует эффективному управлению муниципалитетами и при наличии стратегического плана повышает их конкурентоспособность, способствует привлечению инвестиций. Наиболее эффективным инструментом в этом аспекте, на наш взгляд, являются программы социально-экономического развития межмуниципального сотрудничества. Ввиду того, что финансирование муниципальных образований имеет тенденцию переходить от функционального вида к целевому фи-
нансированию конкретных программ, преимущества межмуниципального сотрудничества очевидны. Отметим в качестве наиболее значимых преимуществ способность концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решении вопросов социально-экономического развития муниципальных образований, системный характер основных целей развития муниципальной экономики. Актуален также вопрос формирования бюджетов муниципальных образований на основе стабильных нормативов, позволяющих обеспечить реальную финансовую самостоятельность местного самоуправления. В то же время, налицо отсутствие целостной системы финансового обеспечения, стабильных межбюджетных отношений, социальных стандартов и социальных нормативов муниципальных образований [8].
Выделим также проблему формирования неэффективной системы налогообложения, сдерживающей развитие межму ниципального сотрудничества. Развитие муниципальных образований не увязано с местным налогообложением. Установленные налоговые платежи дают мизерные поступления в местные бюджеты и не позволяют сформировать даже минимально необходимую доходную базу, обеспечивающую самостоятельность местных бюджетов, и как результат, ограничение в развитии экономических основ межмуниципального сотрудничества.
Безусловно, все вышеперечисленные проблемы взаимосвязаны между собой и требуют своего комплексного решения. В рамках этого возрастает ценность их систематизации, представленная в таблице 1.
Анализ проблем развития межмуниципального сотрудничества, представленный в таблице, показывает, что они присущи всем муниципальным образованиям России и требуют своего решения путем разработки новых подходов и методов. Тем не менее, каждому муниципальному образованию свойственны специфические проблемы межмуниципального сотрудничества. В частности, Бурейскому району Амурской области свойственны проблемы, представленные в таблице 2.
Из таблицы можно сделать вывод, что решение этих проблем напрямую зависит как от самих муниципальных образований, от их способности к совместным усилиям по совершенствованию программ межму-
Таблица 1
Проблемы развития мешмунидипадьиого сотрудничества в России
Наименование проблемы Сущность проблемы
Несовершенстао законодательства о развитии межмуниципального сотрудничества: - неполнота федерального и регионального законодательств, в том числе отсутствие нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о межмуниципальном сотрудничестве; - внутренняя несогласованность и бессистемность федерального и регионального законодательств о межмуниципальном сотрудничестве; - неэффективность законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований в области межмуниципального развития; - несовершенство системы судебной защиты совместных интересов муниципальных образований; - отсутствие юридического статуса муниципальных образований, и как результат - сдерживание развития межмуниципального сотрудничества; - несовершенство законодательства в развитии иных форм (кроме ассоциаций) горизонтального взаимодействия муниципальных образований.
Ограничения в развитии приграничного взаимодействия муниципальных образований: - договоры о приграничном сотрудничестве не уделяют необходимого внимания межрегиональным и межмуниципальным формам сотрудничества и кооперации; - приграничное сотрудничество с участием российских муниципалитетов не имеет пока необходимой правовой основы и, как следствие - его потенциал не может быть до конца раскрыт. Не случайно, в связи с этим, в Концепции приграничного сотрудничества в РФ формирование нормативной правовой базы по вопросам приграничного сотрудничества названо в качестве приоритетной меры по стимулированию развития приграничной территории.
Экономическая база большинства муниципальных образований не соответствует их потребностям. Муниципальная собственность ограничена, существует проблема управления муниципальным хозяйством и, как результат - ограничение совместного использования муниципалитетами экономических ресурсов.
Совершенствование стратегического развития муниципальных образований. Отсутствие программ социально-экономического межмуниципального сотрудничества территорий.
Отсутствие целостной системы финансового обеспечения, стабильных межбюджетных отношений, социальных стандартов и социальных нормативов муниципальных образований и как результат - барьер в развитии межмуниципального сотрудничества. Объем доход ной части местных бюджетов упал ниже объема минимально необходимых расходов. Местные бюджеты надрываются от тяжести непомерных расходов и имеют задолженность по статьям расходов.
Проблема функционирования неэффективной системы налогообложения, сдерживающей развитие межмуниципального сотрудничества. Развитие муниципальных образований не увязано с местным налогообложением. Установленные налоговые платежи дают мизерные поступления в местные бюджеты и не позволяют сформировать даже минимально необходимую доходную базу, обеспечивающую самостоятельность местных бюджетов и как результат - ограничение в развитии экономических основ межмуниципального сотрудничества.
Отсутствие системы муниципальной статистики. Не разработана система муниципальной статистики, отвечающей потребностям прогнозирования и планирования доходов местных бюджетов, как результат - отсутствие информации и выявление возможностей для развития межмуниципального сотрудничества.
Таблица 2
Специфические проблемы развития межмунидипального сотрудничества в Бурейском районе Амурской области
Наименование проблемы Сущность проблемы
Совершенствование системы стратегического межмуниципального развития Бу-рейского района Амурской области Совершенствование программы социально-экономического развития межмуниципального сотрудничества в Бурей-ском районе Амурской области.
Развитие межмуниципального сотрудничества в рамках формирования взаимоотношения между предприятиями и муниципальными образованиями Бурейского района Амурской области. Совершенствование механизма взаимодействия муниципальных образований и предприятий через программы развития межмуниципального сотрудничества.
Совершенствование деятельности ассоциативных форм Бурейского района через механизм межмуниципального сотрудничества Совершенствование деятельности ассоциации муниципальных образований Бурейского района и ассоциаций предпринимателей Бурейского района
Конференция *Торгово-экономическое сотрудничество приграничных районов России и Китая»в г. Суйфэнъхэ 2007 г.
ниципального сотрудничества, нахождению новых методов и путей совместного решения проблем, так и от оздоровления экономического положения и обеспечения устойчивых тенденций роста экономики страны в целом. Безусловно, это требует эффективного управления процессами социально-экономического развития муниципальных образований через систему развития межмуниципального сотрудничества. Проблема стабилизации развития муниципальных образований, повышения качества и эффективности управления на сегодняшний день
одна из главных. В ситуации, когда органы местного самоуправления не имеют достаточных финансово-экономических возможностей для реализации своих полномочий, возрастает роль межмуниципального сотрудничества.
Сегодня, на наш взгляд, просматриваются принципиально новые подходы к решению накопившихся проблем. Одним из инструментов, позволяющих решить данные проблемы, является научное обоснование экономического механизма межмуниципального сотрудничества, который
Амур -река пограничная
включает тактические и стратегические меры по совершенствованию управления процессами развития муниципальных образований. Между тем, эффективное функционирование муниципальной экономики невозможно без должного внимания к этим процессам, управление которыми содержит в себе огромный потенциал для создания благоприятных условий жизнедеятельности населения.
Литература и источники:
1. Зинченко, М. В. Развитие муниципальных образований в рыночных условиях хозяйствования / М. В. Зинченко // Власть и управление на востоке России. -Хабаровск, 2006. - Мг 4.
2. Закон № 131 - ФЗ »Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации»от б. 10.2003 г.
3. Гриценко, Е. В. Проблемы развития межмуниципальных кооперационных связей в Российской Федерации / Е. В. Гриценко // Вестник ИГУ. - 2007. -№ 4.
4. О подписании Российской Федерацией Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей : Распоряжение Президента РФ от 27.07.99 № 252-рп // СЗ РФ.-1999.-N0 31.- Ст. 4015.
5. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Украины от 27.01.1995. - Режим доступа: Консультант Плюс: Международное Право. (Электрон, ресурс). 25.09.2001.
6. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о приграничном сотрудничестве регионов Российской Федерации и Республики Казахстан на 1999 - 2007 гг. от 24.09.1999 // Бюлл. международ. Договоров. - 2000. -Из 11.- Ст. 35- 40.
7. Серебренникова, С. А. О правовом регулировании межмуниципального взаимодействия в России и Франции / С. А. Серебренникова // Сибирский Юридический Вестник. - Иркутск, 2005. - № 2.
8. Гапоненко, А. А. Стратегиясоциально-экономического развития: страна, регион, город / А. А. Гапоненнко. - М., 2001 г.
