CC BY
108
УДК 342
DOI 10.24411/2078-5356-2018-10310
Липчанская Мария Александровна Maria A. Lipchanskaya
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права Саратовская государственная юридическая академия (410056, Саратов, ул. Вольская, 1) doctor of sciences (law), professor, head of the department of constitutional law Saratov state law academy (1 Vol'skaya st., Saratov, Russian Federation, 410056) E-mail: [email protected]
Хижняк Вероника Сергеевна Veronika S. Khizhnyak
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного права Саратовская государственная юридическая академия (410056, Саратов, ул. Вольская, 1) doctor of sciences (law), professor, associate professor, professor at the department of constitutional law Saratov state law academy (1 Vol'skaya st., Saratov, Russian Federation, 410056) E-mail: [email protected]
Международные стандарты конституционных экологических прав человека и их реализация в Российской Федерации и в Китайской Народной
Республике
International standards of constitutional environmental human rights and their implementation in the Russian Federation and the People's Republic of China
Статья посвящена рассмотрению проблемы реализации международных конституционных экологических прав человека в Российской Федерации и в Китайской Народной Республике в сравнительном плане, анализируется конституционное законодательство и практическая деятельность государств по реализации этих прав. Авторы дают свои предложения по совершенствованию конституционно-правового регулирования вопросов реализации международных стандартов соответствующей группы прав в России и в Китае.
The article is devoted to the problem of implementation of international constitutional environmental human rights in the Russian Federation and in the People's Republic of China, constitutional legislation and practical activities of states in the sphere of their implementation are analyzed. The authors give their suggestions on improving the constitutional and legal regulation of implementation of international standards of the relevant group of rights in Russia and in China.
Ключевые слова: конституционное право Российской Федерации, конституционное право Китая, международное право, конституционные экологические права человека, международные стандарты.
Keywords: constitutional law of the Russian Federation, constitutional law of China, international law, constitutional environmental human rights, international standards.
© Липчанская М.А., Хижняк В.С, 2018
Международные стандарты экологических прав человека появились сравнительно недавно, но уже оказали значительное влияние на их закрепление и развитие в национальном законодательстве. Рассматриваемые стандарты основаны на отраслевых принципах международного экологического права и не нашли своего закрепления в универсальных международных документах, однако в силу того, что благоприятная окружающая среда является залогом здоровья и долголетия населения, экологические права упоминаются во всех международных документах, затрагивающих права человека, в связи с защитой права на жизнь. Международные документы, в которых упоминаются какие-либо права, которые можно было бы назвать экологическими, относятся к так называемому «мягкому праву». Как отмечает М. Шоу, такое право играет важную роль, хотя не имеет обязательного характера. Оно выражает политические намерения государств [1, с. 117-118]. Например, к мягкому праву относится Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. Влияние ее положений на конституционное право можно подтвердить тем фактом, что не менее «девяноста конституций, принятых после 1948 года, содержат перечень прав, которые или воспроизводят положения Декларации, либо включены в них под его влиянием» [2, с. 132].
В международных документах, относящихся к мягкому праву, содержатся такие экологические права человека, как право на благоприятную окружающую среду (Стокгольмская декларация, Всемирная хартия природы 1982 г., Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г.); право на доступ к достоверной информации о состоянии окружающей среды и участие в принятии экологически значимых решений (Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г.); право на возмещение экологического ущерба (Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г.).
Принципы международного экологического права содержатся в Международном пакте по окружающей среде и развитию 1995 года (в ред. 2004 г.). В пакте были учтены положения уже существующих документов в области международного экологического права. Анализируя положения пакта, можно прийти к выводу о том, что международные стандарты экологических прав человека устанавливают необходимость закрепления этой группы прав в конституции или основном законе государства и создания консти-
туционно-правового механизма их обеспечения и защиты на внутригосударственном уровне.
В международном праве существует такое понятие, как «экологические конституционные права человека». Принцип обеспечения экологических конституционных прав человека был закреплен в Международном пакте по окружающей среде и развитию 1995 года (в ред. 2004 г.). Он не имеет какого-либо четкого содержания в международном праве, но предполагает, что в конституционном праве любого современного государства закреплены и гарантированы экологические права человека.
Поскольку у государств нет обязанности изменять свое законодательство таким образом, чтобы оно соответствовало нормам мягкого права, закрепление в конституционном праве соответствующих прав человека осуществляется добровольно. В то же время многие государства институциализируют в своем конституционном законодательстве одно или несколько прав, относящихся к экологическим. На возможности реализации и защиты этих прав влияет не только факт их закрепления в законодательстве, но также меры правового и не правового характера, которые государство предпринимает для защиты окружающей среды на своей территории и на международном уровне.
Следует отметить, что эффективность механизма защиты экологических конституционных прав человека обусловливается не только установлением этих прав в национальном законодательстве, но и тем, насколько успешно государство справляется со своими обязанностями по защите окружающей среды, регулированию эксплуатации объектов повышенной опасности, применению мер ответственности к юридическим и физическим лицам, нарушающим природоохранное законодательство.
Такие государства Азиатско-Тихоокеанского региона, как Россия и Китай, имеют развитую промышленность и принимают активное участие в международном сотрудничестве по решению экологических проблем не только на региональном, но и на универсальном уровне. Кроме того, они достаточно близки географически, поэтому при рассмотрении вопроса о влиянии международных стандартов на установление и реализацию экологических прав человека в национальном законодательстве необходимо анализировать их законодательство и практику.
Конституционные экологические права человека в Российской Федерации. Для современной России защита окружающей среды являет-
ся серьезным вопросом. Экологическое право (или право защиты окружающей среды) является одной из новейших отраслей современного российского права. Согласно статье 42 Конституции РФ 1993 года «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». В статье 58 Конституции РФ устанавливается обязанность каждого «сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам». Таким образом, в Конституции нашли свое закрепление экологические права, существующие в нормах мягкого права.
Осуществление экологических прав человека в Российской Федерации осложнено рядом факторов, прежде всего, состоянием окружающей среды. К экологическим проблемам современной России, влияющим на реализацию рассматриваемой категории прав, Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года относит загрязнение воздуха, качество воды, загрязнение почв, существование объектов накопленного вреда окружающей среде, высокий уровень износа опасных производственных объектов, а также ежегодно регистрируемые опасные гидрометеорологические явления. В рассматриваемой Стратегии предусматривается принятие мер по регулированию выбросов парниковых газов, управлению системой особо охраняемых природных территорий, созданию системы экологического аудита, обеспечению населения информацией о состоянии окружающей среды и ее загрязнении. В документе также предусматривается порядок взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации по его реализации.
На наш взгляд, современное экологическое законодательство в России недостаточно эффективно. Основные причины - несоответствие тяжести наказания тяжести нанесенного ущерба и проблема определения компенсации за нанесенный ущерб. Кроме того, не все преступления против окружающей среды раскрываются или доходят до суда. При этом в Российской Федерации существует еще одна значительная проблема, препятствующая реализации и защите любых прав человека, в том числе и экологических, -правовой нигилизм населения. Большинство граждан не знает, какими правами они обладают, каковы основные природоохранные требования. В обществе наблюдается снисхождение к нарушителям закона, отсутствие навыков от-
стаивания гражданами своих прав на здоровую окружающую среду, в то время как от информированности населения об их правах и обязанностях в экологической сфере во многом зависит экологическая безопасность государства. Термин «экологическая безопасность» появился в российском законодательстве сравнительно недавно. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» под ним понимают «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий» (ст. 1) [3]. Одним из объектов охраны в данном случае являются жизненно важные интересы человека. Согласно Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года, интересы личности, общества и государства в экологической сфере входят в совокупность интересов, являющихся национальными, поскольку от осведомленности населения о своих правах в этой сфере и желания их защищать зависит благополучие самого государства. В связи с этим государство должно принимать самое непосредственное участие в обеспечении рассматриваемой категории прав. Так, согласно пункту «д» части 1 статьи 79 Конституции РФ вопросы обеспечения экологической безопасности отнесены к полномочиям органов государственной власти России и ее субъектов. Следовательно, субъектом обеспечения экологической безопасности является государство. Его функции в этой сфере заключаются в поощрении деятельности, способствующей санитарно-экологическому благополучию (ст. 41), установлении основ федеральной политики, федеральной программы экологического развития страны (п. «е» ст. 71), обеспечении Правительством РФ проведения единой политики в области экологии (п. 1 «в» ст. 114).
Таким образом, в Российской Федерации есть нормативная база для реализации такого принципа международного права, как обеспечение экологических конституционных прав человека, но, вместе с тем, имеется и ряд проблем.
Россия - не единственная страна Азиатско-Тихоокеанского региона, которая сталкивается в настоящее время с проблемой обеспечения и защиты экологических прав человека.
Конституционные экологические права человека в Китае. По мнению Лю Ху Янь, в Конституции Китайской Народной Республики
установлена «скрытая правовая связь граждан и окружающей среды», которая предполагает взаимосвязь экологических прав и обязанностей [4]. Это мнение основывается на положении статьи 51 Конституции КНР, в которой указано, что граждане КНР при реализации своих прав и свобод не должны наносить ущерб законным правам и свободам других граждан, государства и общества. В китайской Конституции не закрепляются экологические права человека как таковые, но есть ряд норм, на основании которых можно сделать вывод о наличии у граждан Китая подобных прав. Так, в статье 9 Конституции КНР говорится, что все природные ресурсы являются общенародной, государственной собственностью. Исключение составляют только те объекты, которые по закону являются коллективной собственностью (например, земля под жилыми постройками, приусадебные земельные и горные участки, земля в деревнях и пригородах, не принадлежащая государству (ст. 10 Конституции КНР).
Согласно части 1 статьи 26 Конституции КНР меры по охране и оздоровлению окружающей среды осуществляются государством. На него же возложена обязанность по предотвращению ее загрязнения и других нарушений. В части 2 этой же статьи говорится, что государство «поощряет работу по лесонасаждению и озеленению, охраняет леса». Таким образом, можно сделать вывод, что государство гарантирует гражданам право на благоприятную природную среду и право на ее использование в порядке, определенном законом. Несмотря на то, что в статье 35 Конституции КНР закреплена свобода слова и печати, право на информацию, право на получение информации о состоянии окружающей среды в ней не установлено.
В то же время в Китае есть ряд законов и подзаконных актов, направленных на обеспечение охраны окружающей среды. Например, Закон об охране окружающей среды 1989 года, Закон о предотвращении и ликвидации загрязнения вод, Сельскохозяйственный кодекс и др. На основе этих документов установлены различные экологические стандарты, создана система экологического контроля. Таким образом, Китайская Народная Республика имеет развитое экологическое законодательство, в котором определены обязанности государства, его органов и других субъектов права по охране окружающей среды. Поскольку между правами и обязанностями всегда есть взаимосвязь, наличие обязанности говорит и о наличии прав, хотя экологических прав
человека, которые бы были прямо закреплены в китайском законодательстве, весьма мало.
В настоящее время в Китае возникли серьезные проблемы с экологией, наблюдается высокий уровень загрязнения воздуха в больших городах, снизилась видимость на дорогах, значительная часть пахотных земель загрязнена. Все это создает реальную угрозу для жизни и здоровья населения, препятствуя тем самым защите конституционных экологических прав человека. В настоящее время Китай предпринимает ряд мер по исправлению ситуации. Правительство планирует снизить загрязнение почвы, причем деятельность по ее очистке возлагается на сами предприятия и организации, виновные в их загрязнении. Государственное финансирование в данном случае не предусматривается. В то же время очистка пахотных земель - дорогостоящий процесс, и вопрос - смогут ли соответствующие организации справиться с ним самостоятельно без поддержки государства - остается открытым.
Как отмечает И.В. Саблин, экологическая политика Китая базируется на мерах экономического и технического характера [5]. В то же время следует отметить, что эти меры базируются скорее на внутригосударственном законодательстве, чем на международно-правовых стандартах. В частности, экологическая политика КНР предусматривает разработку перспективных технологий защиты окружающей среды, создание природоохранных зон, активизацию экологического воспитания и образования, создание экономических предпосылок для перехода предприятий на новые стандарты производства. Китай сокращает избыточные мощности, и эта политика довольно успешна, поскольку государству удалось добиться определенных успехов, однако это еще начало пути и до существенного улучшения ситуации еще очень далеко. В отчете Международного энергетического агентства (МЭА) указывается, что есть основания полагать, что уровень загрязнения воздуха в Китае в ближайшие годы только увеличится, а смертность населения к 2040 году достигнет 2,5 миллионов в год [6]. Очевидно, что решение Китайской Народной Республикой ее экологических проблем важно для всего региона и прежде всего для сопредельных государств, поэтому для Китая развитие международного сотрудничества в области защиты окружающей среды - важный аспект международных отношений, а приоритетным является экологическое сотрудничество на уровне региона.
Современная правовая политика Китая направленна на защиту окружающей среды и
предотвращение экологических катастроф, что осуществляется через реализацию различных экологических программ. Экологическая политика государства направлена на снижение энергоемкости экономики, что осуществляется за счет малоэффективных с точки зрения энергетики предприятий. Кроме того, на государственном уровне пропагандируется жизнь с низкими углеродными выбросами, развитие экологического образования и содействие развитию рециркуляционной экономики.
Сравнивая реализацию международных стандартов конституционных экологических прав человека, следует отметить общность проблем, стоящих перед государствами в сфере охраны окружающей среды. В то же время их конституционно-правовая политика по вопросам защиты экологии и экологических прав различна. Российская правовая политика построена с учетом норм международного мягкого права и направлена на развитие мер правового характера. Политика Китая основана только на внутреннем законодательстве и нацелена на развитие мер экономического и технического характера. В обоих странах конституционные экологические права человека закреплены, но по-разному. В России есть конкретные права, а в Китае их закрепление осуществлено через установление обязанностей. Из китайского законодательства можно сделать вывод о наличии у населения определенных экологических прав, но не конкретных правомочий, что усложняет их защиту.
На наш взгляд, для Китая будет более целесообразно перенять российский подход к закреплению данных прав, учитывать международные стандарты в данной сфере и основывать на них свою конституционно-правовую политику. Это будет способствовать развитию конституционно-правового регулирования реализации и защиты конституционных экологических прав человека и положительно скажется на осуществлении защиты окружающей среды. Для России было бы полезно направить свою конституционно-правовую политику в рассматриваемой сфере не только на развитие мер правового характера, но и на развитие экономических и технических мер. Необходимо обеспечить деятельность государства в области экологической безопасности научными разработками в различных отраслях. Обоим государствам необходимо проводить мониторинг в области использования природных ресурсов и здоровья населения, осуществлять переход к непрерывному контролю качества компонентов среды обитания.
Наличие российско-китайской границы обусловливает в большой степени общность их экологических проблем, в том числе связанных с реализацией конституционных экологических прав человека. Поэтому целесообразно осуществление активного двустороннего сотрудничества в данной сфере и установление в двухсторонних документах соответствующих обязательств государств. При развитии сотрудничества в этой сфере России и Китаю необходимо опираться на международные стандарты конституционных экологических прав человека, несмотря на то что они закреплены нормами мягкого права, так как эти нормы дают представление об общем направлении развития международного права в этой сфере.
Примечания
1. Show M. International Law. 6th ed. Cambridge: Cambridge University Press, 2008.
2. Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1995.
3. Собрание законодательства РФ. 2002. № 2, ст. 133.
4. Лю Ху Янь. Развитие экологического права Китая и России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
5. Саблин И.В. Отражение экологической политики Индии и Китая в научном и общественно-политическом дискурсе // Общество. Среда. Развитие (Terra Humana). 2011. № 3. С. 204-208.
6. Загрязнение воздуха в Китае уже убивает людей: новое исследование. URL: http://www.magicworld. su/zdorove/749-zagryaznenie-vozdukha-v-kitae-uzhe-ubivaet-lyudej-novoe-issledovanie.html (дата обращения: 20.05.2018).
Notes
1. Show M. International Law. 6th ed. Cambridge: Cambridge University Press, 2008.
2. Kartashkin V.A. Human rights in international and domestic law. Moscow: Publishing House of IGIP RAN, 1995 (In Russ.)
3. Collection of legislative acts of the RF, 2002, no. 2, art. 133.
4. Liu Hu Yan. Development of environmental law of China and Russia. Author's abstract... candidate of legal sciences, Moscow, 2005. (In Russ.)
5. Sablin I.V. Reflection of environmental policy of India and China in scientific and socio-political discourse. Society. Environment. Development (Terra Humana), 2011, no. 3, pp. 204-208. (In Russ.)
6. China's air pollution is already killing people: a new study. URL: http://www.magicworld.su/zdorove/749-zagryaznenie-vozdukha-v-kitae-uzhe-ubivaet-lyudej-no-voe-issledovanie.html (accessed 20.05.2018). (In Russ.)
