CC BY
919
Государственная и муниципальная служба
И. Н. БАРЦИЦ
МЕЖДУНАРОДНЫЕ МЕТОДИКИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА:
международные методики, оценка эффективности, государственное управление, Институт Всемирного банка, административная реформа
Статья содержит критический анализ универсальной методики оценки качества государственного управления, которая была разработана экспертами Института Всемирного банка. Автор считает, что данная методика сыграла большую роль в осуществлении научных подходов к проведению административной реформы в России, однако, при осуществлении ее реализации, Россия должна руководствоваться как мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, уровнем нынешнего политического, социально-экономического и нравственного развития.
KEY WORDS:
international methodologies, estimation of efficiency, state administration,
World Bank Institute, administrative reform
The article contains critical analysis of the general-purpose methodology developed for estimation of efficiency of state administration by the experts of the World Bank Institute. The author states that the methodology has played essential role in development of scientific approaches for providing administrative reform in Russia, but, while realization of the reform Russia should take into account both the world tendencies, and national traditions of state administration, as well as the level of the present political, social, economic and moral development.
Технологические и информационные составляющие современного периода развития человеческой цивилизации объективно приводят к глобализации и утверждению надгосударственных форм информационного, экономического контроля. Общественная мысль не только в России, но и во многих других странах пытается осознать воздействие процессов глобализации на механизм принятия решения, адаптировать
к новым реалиям принципы суверенитета, таким образом, формулируются подходы, нашедшие выражение в нашей стране в концепции «суверенной демократии». Рассмотрение международного опыта административных преобразований на предмет его применения в России необходимо проводить в общем контексте ситуации, сформировавшейся в процессе исторического развития отечественной системы управления.
На роль универсальной методики оценки качества государственного управления претендуют разработки Института Всемирного банка, эксперты которого сыграли большую роль в научном осмыслении проблем реализации административной реформы в России.
В 2004 г. представительством Института Всемирного банка был подготовлен материал для Министерства экономического развития и торговли — Российской Федерации под названием «Интегральные показатели эф-фек тивности реформы государственного управления» [3], предлагавший, в частности, следующие показатели:
1. Показатель государственного управления. В настоящее время методика Всемирного банка основывается на критериях каче- — ства государственного управления, предложенных Д. Кауфманом. Эти критерии, в свою очередь, включают шесть индексов, характеризующих государственное управление:
— Право голоса и подотчетность, с помощью которых измеряются различные аспекты политических — процессов, гражданских свобод
и политических прав. Оценке подвергаются: степень возможности участия граждан в выборе правительства, уровень независимости прессы.
— Политическая стабильность и отсутствие насилия — включает группу показателей, измеряющих
ве роятность дестабилизации пра- —
вительства и вынужденной его
отставки в результате применения насилия (в том числе терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также влияет на проведение мирных выборов управляющих структур гражданами.
Эффективность правительства — отражает качество государственных услуг, уровень бюрократии, компетенции государственных служащих, степень независимости государственной службы от политического давления, а также доверия к политике, осуществляемой правительством.
Качество законодательства связано с проводимой политикой. С помощью этого критерия устанавливаются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное ре гули рование международной
торговли и развития бизнеса. Верховенство закона измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Данный критерий включает в себя показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе.
Контроль коррупции отражает восприятие данных процессов
И. Н. Барциц. Международные методики оценки эффективности государственного управления
Государственная и муниципальная служба
в обществе, при этом коррупция пони мается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды. Индекс учитывает разные стороны этого процесса, начиная от таких явлений как «дополнительная оплата за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции. Показатель государственного управления отражает комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строится на основе нескольких сотен переменных, приведенных в 25 различных источниках. По каждому из шести вышеперечисленных индексов дается балльная оценка на основе данных из вторичных источников информации, а также целевых исследований, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, Институтом европейского университета, высшими учебными заведениями, агентствами по изучению общественного мнения и т. д. В связи с тем, что используемая методика позволяет выполнять как оценку отдельных компонентов, так и комплексную оценку, можно выборочно отслеживать лишь отдельные аспекты государственного управления в зависимости от потребностей и назначения оценки.
Однако (даже при презумпции искренности экспертов) главный недостаток этого способа оценки государственного управления состоит
в том, что он разработан для осуществления межстрановой оценки путем сопоставления практики, сложившейся в разных странах, а не для отслеживания динамики изменений в данной сфере в какой-либо одной стране. Данная система предназначена для сравнительной оценки ситуации, сложившейся в государственном управлении разных стран в определенный промежуток времени.
У методики существуют значимые недостатки, заключающиеся в том, что она основана на применении исключительно субъективных индикаторов и индикаторов, основанных на восприятии, что повышает риск смещения рейтинговых оценок. Наиболее распространенный риск заключается в том, что высокий уровень экономического развития зачастую воспринимается как показатель более качественных систем государственного управления, что приводит к смещенности оценок. Нельзя не учитывать и политическую ангажированность ряда подходов к такого рода экспертизе, и формирование имиджевых оценок.
Результат представлялся в форме процентного значения по шкале от 1 до 100. Чем выше значение рейтинга, тем более высокую позицию имеет страна по критерию эффективности государственного управления. В 2002 г. показатель России по индексу «право голоса и подотчетность» составил 33,8, а по индексу «контроль коррупции» — 21,1. Обе цифры оказались выше, чем средний показатель по СНГ, но значительно ниже, чем
данные по странам Организации экономического сотрудничества и развития (по обоим индексам он составил
91,3).
2. Показатели, полученные в результате Всемирного обследования предприятий, позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством. Всемирное обследование бизнес-среды проводилось в конце 1999 — начале 2000 г. Всемирным Банком совместно с Европейским банком реконструкции и развития (EBRD), Американским банком развития (ГОВ) и Гарвардским университетом. В рамках обследования было опрошено более 10 тыс. человек — менеджеров и собственников предприятий в 80 странах мира. Орга низаторы использовали единую методику опроса, что позволило сравнивать данные разных стран.
3. Показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой позволили сравнить качество управления, деловой климат, конкурентную среду, уровень коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой. Обследование проводилось дважды (в 1999-2000 гг. и 2002 г.) и охватило 4 тыс. компаний из
22 стран с переходной экономикой (Восточная Европа, страны бывшего СССР и Турция), в которых были проведены индивидуальные интервью с менеджерами и собственниками предприятий.
4. Индекс восприятия коррупции организации составляется организацией Transparency International с 1995 г. Это составной индекс, основанный на данных 17 различных исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, а также опросов жителей конкретной страны — как ее граждан, так и иностранцев. В 2003 г. были ранжированы 133 страны в зависимости от степени представлений о распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков. Индекс восприятия коррупции позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах. В 2003 г. Россия была на 86 месте из 133 (2,7 баллов из 10). Среди стран с самым минимальным показателем оказались Финляндия, Исландия, Дания, Новая Зеландия и Сингапур.
5. Барометр мировой коррупции организации также составляется Transparency International. Если целью создания индекса восприятия коррупции является оценка уровня коррупции в мире, то барометр мировой коррупции организации исходит из сведений, как
И. Н. Барциц. Международные методики оценки эффективности государственного управления
Государственная и муниципальная служба
средний человек оценивает данный уровень коррупции. «Барометр» был определен на основе исследования отношения к коррупции, проводимого в рамках опроса «Голос народа» Институтом общественного мнения Gallap International в 2002 г. Тогда было опрошено 40 838 человек в 47 странах. По данным индекса, 48,7 % опрошенных в России считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на бизнес-среду (в то время как в Канаде такое мнение высказали 16,6 % в США — 7,4 %; в Великобритании — 34,7 %), 21,8 % респондентов высказали мнение, что коррупция оказывает влияние на личную жизнь и жизнь семьи (42,5 % — в Канаде; 26,5 % — в США; 10,9 % — в Великобритании).
6. Индекс экономической свободы организации был разработан Фондом наследия (Heritage Foundation) совместно с изданием «Wall Street Journal» в 1995 г. Информационной основой формирования индекса экономической свободы являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. В 2003 г. этот индекс рассчитывался на основе 50 характеристик, объединенных в 10 основных факторов экономической свободы: торговая политика, фискальная политика, государственная интер-
венция в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера, заработная плата и цены, имущественные права, государственное регулирование, чер ный рынок.
Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные или количественные харак теристики переводятся в баллы от 1 до 5: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы. В 2003 г. Россия занимала 114 место среди 155 стран. Другие страны СНГ вместе с Россией причислены к разряду «в основном несвободных». Украина оказалась на 117 месте, Казахстан — на 131. Примечательно, что при этом, например, Грузия, переживающая в 2003 г. острейший экономический кризис, занимала 91 строку в перечне. Этот показатель, однако, противоречит главному тезису организаторов исследования — о неразрывной связи экономической свободы и процветания. В 2005 г. экономика России по уровню свободы занимала уже 124 место из 155 стран мира (перед Румынией и Камеруном, но после Индонезии и Руанды) в группе «в основном несвободных экономик». Украина, переживавшая «оранжевую революцию», резко поднялась в рейтинге (88 позиция). В 2007 г. Россию, которая в рейтинге экономических свобод заняла 120 место, — между Китаем и Непалом — обогнали
почти все страны постсоветского пространства. В частности, Литва оказалась на 22 месте, Армения — на 32, Грузия — на 35, Киргизия — на 79, Молдавия — на 81. Украине эксперты отвели 125 место. По тому, как эксперты Фонда наследия расставили страны в рейтинге экономической свободы, можно судить, в какой степени экономическая политика этих стран устраивает заказчиков исследования.
7. Индекс непрозрачности разработан компанией «Pricewaterhouse-Coopers» и представлен в виде интегрального фактора непрозрачности. Этот фактор основан на комбинации из пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государ ственных органах; законы, регулирующие права собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности.
Аббревиатура из английских названий областей исследования (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) oбразует слово «CLEAR». Чем выше значение коэффициента — тем выше непрозрачность страны. Значение индекса непрозрачности по России составило 83,59, что значительно выше показателей как стран Организации экономического сотрудничества и развития, так и стран Центральной и Восточной Европы.
8. Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе исследований мнения государственных служащих и населения. Среди таких показателей — индекс институциональной среды, который рассчитан на основе исследований мнения государственных служащих в 15 странах (в т. ч. в Албании, Аргентине, Болгарии, Индии, Индонезии и Молдове) по методологии Всемирного Банка (разработана при поддержке программы сотрудничества между Банком и Нидерландами). Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, к правилам, адекватности и предсказуемости ресурсного обеспе чения.
Можно перечислить следующие показатели эффективности реализации реформы государственного управления: восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг, оценка престижа государственной службы, соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторе по ключевым должностям, влияние мер по дерегулированию российской экономики.
Данная группа показателей включает широкий круг планируемых и проводимых обследований предприятий и организаций, опросов населения, а также государственных служащих по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов вла-
И. Н. Барциц. Международные методики оценки эффективности государственного управления
Государственная и муниципальная служба
сти. Хотя единовременные обследования подобного рода представляют интерес для выявления наиболее актуальных задач, требующих немедленного решения, для оценки эффективности реформы необходимо осуществить ряд таких мероприятий на основе единой методологической базы.
Небезынтересен вывод, который делают, обобщив результаты анализа опыта административных преобразований почти полутора десятка стран, эксперты Всемирного банка Н. Мэннинг и Н. Парисон: «В настоящее время международной конвергенции идей в области государственного управления практически не происходит» [5, с. 24]. Важно не само отношение к подобному выводу, а исходные предпосылки, которые послужили его причиной. По тональности заключение, сделанного авторами, можно судить, что они воспринимают свой вывод как негативную оценку, т. е. международная конвергенция в сфере государственного управления — явление позитивное. С этим следует согласиться. Действительно, утверждение общих подходов к государственному управлению, неких универсальных ценностей при взаимоотношениях государства и граждан, частных лиц способствовало бы прогрессу. Однако у экспертов вызывает сожаление вывод о том, что далеко не все участники мирового сообщества, прежде всего страны с бурно развивающейся экономикой, чье влияние в глобализирующемся мире будет нарастать, не желают безоговорочно
и безусловно воспринимать предлагаемые, а нередко и навязываемые им рекомендации, стандарты и методики, которые были разработаны и реализованы без участия представителей этих государств.
Так, весьма показательна реакция на публикацию Института Всемирного банка за 2007 г., оценивающую эффективность государственного управления в разных странах, которая привела к дипломатическому конфликту. Показатели эффективности государственного управления оцениваются Институтом Всемирного банка (независимым исследовательским центром под эгидой Всемирного Банка) уже десять лет. Однако столь серьезный политический резонанс очередная ежегодная публикация вызвала впервые.
В 2004 г. в указанный рейтинг входило 209 стран. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования — 30,5 единицы. Кстати, Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. в качестве целевых ориентиров по данным показателям предусматривала значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. К 2008 г. предполагалось достичь показателя эффективности государственного управления в размере 55 единиц, эффективности государственного регулирования — 60 единиц, а к 2010 г. — не ниже 70 единиц по каждому из показателей.
Подводя итоги десятилетия (1996-2006 гг.), эксперты Всемирного банка сделали вывод о том, что качество государственного управления в России за этот период не изменилось. Россия в рейтинге соседствует с африканскими странами и государствами таких неоднозначно воспринимаемых международным сообществом политических режимов, как Венесуэла и Иран.
Экспертами Института Всемирного банка не было зафиксировано сколь-нибудь заметного прогресса в России ни по одному из показателей. Исследование констатирует, что, исходя из данных, полученных в результате применяемых методик, существенный прогресс в эффективности государственного управления в мире отмечен лишь в Африке. При этом он практически не фиксировался в наиболее динамично развивающихся странах мира — Бразилии, России, Индии и Китае. А ведь именно перечень этих стран образует аббревиатуру «БРИК», объединяющую перспективные и привлекательные экономики.
Например, в США, Канаде, Португалии, Венгрии и Коста-Рике, где, по мнению Института Всемирного банка, высоко качество государственного управления, почти нет коррупции, а чиновники подотчетны обществу. В России же, наряду с Египтом, Пакистаном, Ираном и Венесуэлой, низкое качество государственного управления сопровождается высоким уровнем коррупции и слабой подотчетностью власти. Показатель России
по параметру «учет мнения населения и подотчетности государственных органов» ниже, чем у некоторых государств с абсолютной монархией. Даже индекс политической стабильности в 2004-2006 гг. оказался значительно ниже, чем в странах, переживавших в эти годы острые политические кризисы.
На фоне сообщений о массовых выступлениях протеста против откровенной лжи со стороны правительства по поводу состояния экономики страны трудно оценить как стабильное и безупречно высокое качество управления в Венгрии. Как-то мимо внимания экспертов прошли коррупционные скандалы, в которых оказались замешаны ведущие государственные деятели индустриально развитых стран. Для внутреннего пользования оставили эксперты информацию: о предоставлении вицепрезидентом США Д. Чейни контрактов аффилированным компаниям на восстановление нефтедобычи в Ираке, об экс-руководителях ФРГ, Франции, Великобритании и их не совсем честном формировании партийных касс и даже использовании почетной миссии заседать в Палате лордов как формы благодарности за финансовую поддержку в ходе предвыборных кампаний и т. п. Следует напомнить, что в 1999 г. коррупционный скандал обусловил отставку всей Комиссии Европейского Союза, а в январе 2000 г. экс-канцлер ФРГ Г. Коль покинул пост Почетного Председателя Христианско-демократического союза, так и не назвав име-
И. Н. Барциц. Международные методики оценки эффективности государственного управления
Государственная и муниципальная служба
на жертвователей специального фонда, организованного партией для подкупа должностных лиц.
Очевидно, что проблема коррупции является универсальной и обсуждение ее должно вестись западными и российскими экспертами, представителями других развивающихся экономик совместно, с учетом причин ее возникновения, сопровождаться разработкой методик снижения кор-рупциогенности нормативных правовых актов и управленческих решений [1].
Для государственного управления России коррупция является одной из самых болезненных, реально угрожающих национальной безопасности страны проблем. Согласно данным заме стителя Генерального прокурора РФ А. Э. Буксмана, объем рынка коррупции в Российской Федерации сопоставим по доходам с федеральным бюджетом и оценивается более чем в 240 млрд долларов [2].
В докладе Института Всемирного банка по показателю «учет мнения населения и подотчетность государственных органов» лидирует Финляндия, а Россия находится на позиции рядом с Зимбабве. Подобное положение Россия занимает и по показателям эффективности государства и верховенства закона, деля места в рейтинге с Ганой и Венесуэлой. Небезынтересно, что эксперты признали политическую ситуацию в России 2005 г. менее стабильной, нежели в 1998 г. (экспертам нелишне было бы вспомнить дефолт в России в августе 1998 г.).
Не идеализируя ситуацию в России, с подобными оценками можно согласиться, лишь обладая высокой степенью неприятия ко всему, что связанно с Россией. Поэтому вполне обоснованной была реакция представителей девяти стран во Всемирном банке, в том числе от России, направивших письмо главе банка Р. Зелли-ку с критикой исследования, считая его результаты необъективными. Эту же позицию поддержали Министерство иностранных дел России и Министерство финансов КНР. В официальном сообщении российского МИДа говорится, что «объективность и политическая беспристрастность авторов исследования вызывает сомнение» [4].
Недостатки применяемой методики оценки качества государственного управления обусловливают необходимость выработки иных методов оценки, основывающихся на показателях «второго поколения». Показатели, учитывающие нижеприведенные аспекты, будут более простыми с точки зрения сбора и измерения данных. Система показателей «второго поколения» основана на положении, что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает конкретными возможностями для осуществления своей деятельности, которые могут обуславливаться показателями данного процесса и его результативности.
С. Кнак, М. Куглер и Н. Мэннинг предлагают использовать показатели
государственного управления «второго поколения» [10, р. 345-364].
Исследователи выделяют следующие ограничения исполнительной власти:
1) формальные по горизонтали:
— подотчетность перед законодательной властью (может измеряться, например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем бюджета или показателями проявления «большой» коррупции, включая «купленное» законодательство);
— подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан, судившихся с органами исполнительной власти, включая органы правопорядка за последние пять лет, или процент участников судебных процессов, сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде);
2) неформальные по горизонтали:
— свобода средств массовой информации;
— профессионализм государственной гражданской службы (например, количество политических назначенцев на государственной гражданской службе, показатели измерения замещения должностей по меритократическому принципу);
— конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти), внутригосударственный вертикальный анализ;
— бюджетная автономия субнацио-нальных органов власти (доля расходов, доходов, налоговых поступлений), вертикальный контроль от электората;
— образование и грамотность;
— величина налоговой базы.
3) внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в процентном соотношении к ВВП).
4) внешние вертикальные (уровень грамотности населения).
По мнению исследователей, можно выделить следующие характеристики, по которым можно оценить уровень деятельности:
1) исполнительной власти:
— бюджетное планирование и формирование бюджета (например, на логово-бюджетное планирование, предсказуемость и стабильность доходов, простота налогов, строгость бюджетной системы);
— нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государственном секторе (например, отношение фонда оплаты труда в центральном государственном аппарате к ВВП);
— исполнение бюджета (например, денежные потоки по бюджетополучателям, среднее отклонение от утвержденных цифр по бюд-жето получателям);
— материальное стимулирование на государственной службе (например, компрессия заработной
И. Н. Барциц. Международные методики оценки эффективности государственного управления
Государственная и муниципальная служба
платы по вертикали и горизонтали);
— межбюджетные отношения (например, предсказуемость и прозрачность трансфертов и частота изменения правил осуществления трансфертов);
— администрирование доходов (например, механизмы участия налогоплательщиков в формировании политики доходов);
2) отдельных категорий населения:
— предпринимателей (бюджетная неустойчивость, непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая судебная власть, экономическая нейтральность налогообложения, индекс инвестирования денежных средств, издержки на открытие нового дела, определенное число процедур, необходимых для открытия бизнеса);
— налогоплательщиков (справедливость налогового законодательства, его определенность, издержки, связанные с его соблюдением);
— тяжущихся в суде (количество отдельных процессуальных действий, которые необходимо совершить для взыскания просроченного долга или для выселения арендатора);
— граждан (уважение, которым пользуются в обществе госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции в системе государственной службы, процент граждан, страшащихся роста преступности);
— получателей услуг (качество предоставления услуг, частота отключений электричества, а также такие показатели, как среднее время ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг).
К указанным показателям могут добавляться дополнительные критерии, например, такой, как измерение временных характеристик законодательного процесса.
Очевидно, что приведенные показатели достаточно объективны и в принципе могут дать реальную картину. При том условии, что будут соответствующим образом скорректированы методы их оценки, да и сама оценка будет осуществляться с привлечением всех экспертов, представляющих оцениваемые страны. Ведь дело не только в самих критериях, но и в способе их выработки и трактовки.
При разработке показателей необходимо в большей степени использовать подходы, разработанные в рамках программы по совершенствованию государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы, осуществляемой Организацией экономического сотрудничества и развития SIGMA, а также общую схему оценки (Common Assessment Framework). Обе методики применяются для измерения административного потенциала и позволяют отслеживать развитие этого потенциала во времени. Эти показатели используются при оценке соответствия стандартам Европейского Союза уровня
государственного управления в странах — кандидатах в члены ЕС. Их главное достоинство заключается в том, что дается оценка изменений, произошедших в следующих областях (на национальном уровне):
— государственная служба;
— управление разработкой и реализацией политики;
— управление государственными расходами;
— контроль за международными финансовыми операциями;
— внешний аудит;
— государственные закупки. Многочисленные исследовательские центры стремятся доработать систему оценки, сделав ее более подходящей для измерения способности государств достигать своих целевых ориентиров в рамках «Целей развития в новом тысячелетии» (особенно в отношении программ, направленных на сокращение бедности). Название термина наводит на мысль, что указанный набор показателей является «усовершенствованным» по отношению к показателям первого поколения. Однако в данном случае речь идет о принципиально ином подходе к определению показателей — в меньшей степени ориентированном на внешние базы данных и в большей — на внутристрановые наблюдения.
Набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность государственного управления, окончательно не сформирован. В большинстве случаев такая ситуация объясняется отсутствием обширных и достоверных фактов по
достаточно большой совокупности стран. Уже проводились экспериментальные оценки по ряду показателей, разработанных в рамках реализации «Целей развития в новом тысячелетии». Результаты таких оценок позволяют определить, насколько актуально использование подобных исходных ориентиров для проведения оценок в России. Если можно будет собрать данные для построения системы показателей для России и ряда других стран в рамках сравнительного анализа, то станет возможным измерение относительного уровня качества государственного управления независимо от возможности применения полученных результатов.
Эксперты ООН оценивают уровень государственного управления с помощью индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). В основу методики расчета ИРЧП заложены данные о продолжительности жизни, уровне грамотности, доле ВВП на душу населения и другие факторы. Отдельные элементы этой методики активно применяются для оценки потенциала эффективности государственной службы. В качестве предмета исследования используются сведения о состоянии кадров и кадрового резерва государственного управления в стране. При этом оцениваются уровень дохода, образования, продолжительность жизни, гендерный состав и прочие характеристики людей, занятых в сфере государственной службы.
При разработке критериев оценки рациональности и эффективности государственного управления прово-
И. Н. Барциц. Международные методики оценки эффективности государственного управления
Государственная и муниципальная служба
дится последовательное сравнение следующих исходных данных:
— целей, практически осуществляемых в государственном управлении, с задачами, которые объективно детерминированы общественными запросами;
— целей, реализованных в управленческих процессах, с результатами, полученными при объективации государственного управления (решений и действий его управляющих компонентов);
— объективных результатов управления с общественными потребностями и интересами;
— результатов, полученных вследствие управления, с общественными издержками, связанными с государственным управлением;
— возможностей, заложенных в управленческом потенциале, со степенью их реального использования.
Таким образом, на основе сравнительного анализа, при котором проводится сопоставление целей и ресурсов, создается второй уровень критериев эффективности, позволяющий получать не только количественные, но и качественные показатели для оценки деятельности органов государствен ного управления, в целом, и государственных служащих, в частности. Другой важнейшей составляющей указанной системы показателей можно считать опыт проведения комплексных оценок эффективности деятельности государственных служащих во многих странах мира. Небезынтересно, что для внутреннего
потребления государства, чьи эксперты ранжируют страны по вышеприведенным критериям, используют совершенно иные методики.
На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят «целевой характер» и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствованию процессов деятельности государственных органов. Примером подобной оценки может служить Проект эффективности деятельности правительства, реализуемый в США, который позволил выявить ряд «узких мест» в деятельности субнациональных администраций и разработать меры по совершенствованию их деятельности. Последним звеном в системе является оценка конечных результатов труда управ ленцев.
Вопрос согласования реформ приводит к необходимости решения проблем правовой интеграции и формирования глобального правового пространства. Применительно к вопросам стандартов государственного управления речь идет о создании глобального административного пространства. Все рассуждения о «глобальном административном пространстве» возможны лишь с поправкой на то, что этот термин будет введен в оборот международного публичного права в контексте общих принципов международного права. Разработкой принципов формирования такого правового пространства последнее деся-
тилетие занимаются американские административисты, результаты их деятельности уже имеют международное признание и вполне могут быть восприняты отечественным правоведением, хотя более удачно это понятие было бы обозначено в термине «пространство общих принципов управления».
«Глобальное управление и глобальное административное право в международном правовом порядке» — такое название получил доклад Нью-Йоркского университета и школы права Института международного права и юстиции и Мертонского колледжа Нью-Йоркско-Оксфордского университета. Основное содержание этого научного исследования раскрывает Ю. А. Тихомиров в исследовании «Управление на основе права»: «Зарождается глобальное административное пространство, в котором строгая дихотомия (разделение) между внутригосударственным и международным, в большей степени, разрушена, в котором административные функции осуществляются часто в сложном взаимодействии между должностными лицами и институтами» [6, с. 18; 7, с. 477-478].
Эта цитата нуждается в комментарии, т. к. обоснованием разрушения «строгой дихотомии» можно, с одной стороны, оправдать вполне открытое вмешательство в сферу внутригосударственного управления, а с другой — подвести теоретическую базу под кардинальное изменение самого содержания международного права. Глобальные административисты
утверждают появление «норм-конгломератов», сложным образом объединяющих положения международного права и установления национального права, прежде всего, в сфере администрирования.
Подобные нормы имеют право на существование в глобализирующемся мире. Вопрос в генезисе этих норм, которые могут и должны вырабатываться только в ходе международных конференций или в рамках деятельности международных организаций. В данном случае это будут именно международно-правовые нормы, которые в соответствии с установленной процедурой распространяют свое действие на территории ратифицировавших их государств.
Проблема универсализации подходов в сфере государственного управления обусловливает необходимость продвижения позиции, что универсальные нормы могут вырабатываться только и исключительно в рамках процедур международного права, а не посредством неких норм, которые будут лоббировать страны, обладающие, на их взгляд, большими основаниями объявить свои национальные модели демократии, политического режима и государственного устройства эталонными.
Выработка глобальных (универсальных) международных стандартов в сфере государственного управления вполне возможна в рамках международного права, а Россия обладает всем необходимым правовым инструментарием для имплементации этих стандартов как в правовую систему
И. Н. Барциц. Международные методики оценки эффективности государственного управления
Государственная и муниципальная служба
страны, так и в управленческую практику. Единственно допустимый механизм формирования глобального административного пространства — выработка универсальных международно-правовых положений в ходе международных конференций или в рамках деятельности международных специализированных организаций. Эти механизмы апробированы в деятельности таких международных организаций, как ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения, Международная организация труда, различные структуры ООН (Экономический и социальный Совет ООН и др.). Присоединение России к Всемирной торговой организации также обусловлено принятием ряда дополнительных обязательств, в том числе в связи с заключенным в рамках этой организации Генеральному соглашению по торговле услугами (ГАТС). Соглашение предполагает либерализацию и открытую конкуренцию поставщиков услуг в здравоохранении, образовании, юридической помощи населению, банковской деятельности и т. п.
Отдельного внимания требует дея тельность международных неправительственных организаций. Обращение к ним для выработки универсальных стандартов качества жизни, контроля обеспечения прав и свобод человека и гражданина, соблюдения демократических принципов в государственном управлении вполне возможно и должно быть поддержано. При одном важном условии: взаимодействие в рамках названных струк-
тур должно осуществляться на равноправной основе, с обсуждением глобальных проблем, а не путем использования механизмов международных и неправительственных организаций для лоббирования интересов отдельной группы стран.
Однако подобный подход опять-таки не устраивает глобальных адми-нистративистов, которые утверждают, что вышеназванные «нормы-конгломераты» могут появляться не только за счет имплементации норм международного права во внутригосударственные, но и наоборот, посредством имплементации норм глобального административного управления в систему международного права [7, с. 8; 9; с. 479].
Итак, вопрос в том, кто будет вырабатывать эти нормы глобального административного управления, которые впоследствии будут имплементированы в международное право? Ведь если этим правом не будут наделены международные конференции по разработке международных документов, то со всей очевидностью можно легко предсказать, правовые нормы какой страны имеют в виду американские административисты, предполагая их имплементацию в международное право. Попытки США распространить положения своего национального права на международные отношения в последнее время становятся все более активными: речь идет и о санкциях в отношении предприятий других стран по различным поводам (введение экономических санкций против россий-
ских оборонных компаний в связи с тем, что они обвиняются в «нарушении» закона США, запрещающего продажу вооружений Ирану и Сирии), и о законопроекте, принятом Конгрессом США, согласно которому создание картельных организаций по модели ОПЕК в нефтегазовой сфере будет считаться незаконным. Более того, законопроект подразумевает преследование в судебном порядке тех стран, которые будут уличены в попытке создания картеля. К незаконным действиям США намерены приравнять совместную деятельность государств, которая окажет «прямое, значительное и предсказуемое воздействие» на нефтегазовый рынок, поставки, цены или распределение нефти либо природного газа в США. По новой инициативе Америки, любое государство, участвующее в коллективных действиях в нефтегазовом секторе, будет лишено суверенного иммунитета, в связи с чем генеральный прокурор США получит право преследования таких государств в судебном порядке в любом американском суде. Фактически это означает, что страны, которые решат участвовать в создании очередного картеля, будут подвергнуты со стороны США экономическому преследованию. Справедливости ради, нельзя не отметить, что президент США собирается наложить вето на законопроект о запрете создания мировых нефтегазовых картелей, одобренный американским конгрессом. Это свидетельствует о том, что реально помешать созданию очередного картеля, подоб-
ного ОПЕК, американские власти не в состоянии.
Здесь следует предостеречь от одной очевидной опасности: упомянутые американские администра-тивисты страдают синдромом «делай с нами, делай как я» и при этом категорически не допускают возможности, что кто-то сделает лучше них, а любое отступление от выработанной ими модели воспринимают как недопустимое нарушение принципов демократии в управлении. В то же время осуществляемые в России организационно-правовые меры по восстановлению вертикали власти не являются чем-то исключительно новым, противоречащим международным и европейским правовым стандартам, и тем более традициям развития системы управления в стране. Напротив, едва ли не любой этап реформ в России, связанный с неизбежной дезорганизацией государственного аппарата и появлением автономных по отношению к центральной власти центров влияния, завершается осознанием необходимости разработки мер, преимущественной целью которых должно стать укрепление власти и строительство властной вертикали, осуществление контроля за функционированием государственного аппарата.
Но управленческая жизнь богаче юридических формулировок. Вхождение России в мировое сообщество предполагает следование общему курсу тех новаций и изменений, которые составляют вектор развития современных демократических государств.
И. Н. Барциц. Международные методики оценки эффективности государственного управления
Государственная и муниципальная служба
В числе подобных новаций — и административная реформа, осуществляемая на протяжении вот уже двадцати лет практически во всех странах мира. Формулируя свой ответ на давление глобализационных процессов, вызовы рынка, утверждение принципов ново-
го эффективного менеджмента, Россия должна руководствоваться как мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, уровнем политического, социально-экономического и нравственного развития.
1. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу корруп-циогенности законодательного акта / под ред. В. Н. Южакова. М.: Статус, 2004.
2. Буксман А. Э. Ни дать, ни взять // Российская газета. 2006. 7 ноября.
3. Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления. Справочный материал. Всемирный банк, 2004 г.
4. КоммерсантЪ. 2007. 14 июля.
5. Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М.: Изд-во «Весь Мир», 2003.
6. Тихомиров Ю. А. Суверенитет в условиях глобализации // Программа сотрудничества ЕС и России. Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации // Ежеквартальный бюллетень. 2006. № 7.
7. Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007.
8. European Journal of International Law. Vol. 17. 2006. № 1.
9. Law and Contemporary Problems. School of Law. Duke University. Vol. 68: Summer-Autumn. 2005.
10. Knack S, Kugler M, Manning N. Second-Generation Governance Indicators // International Review of Administrative Sciences. 2003. Vol. 69.
