CC BY
472
УДК 342.9 ББК 67.401
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10099 © Т.А. Прудникова, 2019
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ
Татьяна Анатольевна Прудникова,
доцент кафедры административного права, доктор юридических наук
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: [email protected]
Аннотация. Раскрываются особенности международно-правового регулирования защиты прав трудящихся-мигрантов. Ключевые слова: трудовая миграция, мигранты, международные стандарты, права и свободы, защита, правовой статус, конвенция.
INTERNATIONAL LEGAL FRAMEWORK FOR THE REGULATION OF EXTERNAL LABOUR MIGRATION
Tat'yana A. Prudnikova,
Associate Professor of the Department of Administrative Law,
Doctor of Law
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. Reveals the features of the international legal regulation of the protection of the rights of migrant workers. Keywords: labour migration, migrants, international standards, rights and freedoms, protection, legal status, Convention.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Прудникова Т.А. Международно-правовые основы регулирования внешней трудовой миграции. Вестник экономической безопасности. 2019;(2):262-5.
Впервые миграция в целях трудоустройства стала объектом международного правового регулирования более 80 лет назад. С тех пор под эгидой Организации объединенных наций был принят целый ряд актов, направленных на защиту прав, законных интересов тех, кто осуществляет профессиональную деятельность за пределами страны происхождения.
Наиболее важным актом стала Всеобщая декларация прав человека1, разработанная Комиссией и принятая в 1948 г. Генеральной ассамблеей ООН, с момента принятия которой трудящиеся—мигранты получили право на защиту от дискриминации, долгое время имевшую место во многих странах.
Первая и вторая статьи Всеобщей декларации провозглашают, что все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах и должны обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета .кожи, пола, языка, религии, политических и иных
убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.
Помимо гражданских и политических прав, Декларация определяет также экономические, социальные и культурные права человека, в том числе право на труд, право на равную оплату за равный труд, право создавать профессиональные союзы и вступать в них, а также право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния.
В 60-х годах были приняты и в 1976 г., после подписания правительствами, вступили в силу такие документы, как «Международный пакт о защите гражданских и политических прав»2 и Факультативный протокол к нему.
Международный пакт о гражданских и политических правах гласит, что мигранты не должны ли-
1 Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948).
2 Международный пакт о гражданских и политических правах (Принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленар-
ном заседании Генеральной Ассамблеи ООН).
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
шаться права поддерживать свою культуру, исповедовать свою религию и пользоваться своим языком.
Помимо общих документов, ООН были приняты нормативные акты, обеспечивающие защиту мигрантов от дискриминации в отдельных сферах.
Так, в 1965 г. была принята «Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации»3.
Целый ряд международных актов касается случаев, когда права человека нарушаются в связи с его принадлежностью к какой-либо социальной группе. При этом указывается, что группы людей, желающие сохранить свою идентичность, не должны подвергаться насильственной ассимиляции, сегрегации или дискриминации. «Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него», вступившая в силу в 1961 г., запрещает любые действия, направленные на «уничтожение, полное или частичное, национальной, этнической, расовой или религиозной группы».
Несмотря на многолетнюю мировую практику в сфере защиты мигрантов, до сих пор на международном уровне отсутствует универсальное юридическое определение термина «мигрант». В международно-правовых документах разного уровня даются различные по степени охвата определения понятия «трудящийся-мигрант».
18 декабря 1990 г. Генеральная Ассамблея приняла «Международную Конвенцию о защите прав всех трудящихся—мигрантов и членов их семей»4, явившуюся результатом десятилетней работы специальной рабочей группы ООН.
Международная Конвенция под термином «трудящийся—мигрант» понимает тех, кто собирается заниматься, занимается или занимался деятельностью, за которую выплачивается вознаграждение, в государстве, гражданином которого он не является (ст. 2)5.
Ею охвачены не только трудящиеся—мигранты, но и приграничные и сезонные работники, а также моряки, рыбаки, работники, занятые за границей на конкретных проектах, трудящиеся, работа которых связана с переездами, а также работающие не по найму (самостоятельно занятые).
3 Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Заключена 21.12.1965) (с изм. от 15.01.1992).
4 Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (Заключена 18.12.1990).
5 Там же.
Конвенция определяет основные права трудящихся—мигрантов и формирует принципы и меры их защиты в течение всего времени нахождения в другой стране, независимо от того, легально они приезжают или нелегально. Трудящиеся-мигранты трактуются не столько как экономические субъекты, сколько как социальные.
Следует отметить, что Конвенция констатирует, что трудящиеся—мигранты и члены их семей, занятые за рубежом, составляют незащищенную часть населения, чьи права часто не закреплены ни в национальном законодательстве принимающей страны, ни в стране их происхождения.
Конвенция 1990 г. предусматривает дополнительные права для трудящихся-мигрантов и членов их семей, которые имеют установленные документы или соответствующий статус. Эти права распространяются на свободное передвижение по территории государства трудоустройства; на создание ассоциаций и профсоюзов; на пользование политическими правами в государстве работы по найму (если это государство предоставляет им такие права); на равный с гражданами страны доступ к образованию, жилью, социальным услугам и здравоохранению, к защите от увольнения, пособиям по безработице. Предусмотрено также право (с некоторыми ограничениями) свободно выбирать вид оплачиваемой деятельности; в течение определенного срока оставаться на территории государства занятости в случае прекращения оплачиваемой деятельности.
Конвенция предполагает создание наблюдательного комитета экспертов за ее соблюдением, который должен рассматривать доклады государств о мерах, предпринятых для реализации положений Конвенции, о трудностях в ее реализации и о характерных для отдельных стран чертах миграционных потоков.
В рамках кампании за ратификацию данной Конвенции и в качестве признания общемировой значимости проблем миграции Генеральная Ассамблея ООН провозгласила 18 декабря Международным днем мигранта.
В 1999 г. Комиссия по правам человека ООН учредила пост специального докладчика по правам мигрантов. В круг его обязанностей входит изучение путей и средств преодоления препятствий на пути защиты прав мигрантов, включая лиц, не име-
ющих документов, и лиц, находящихся в стране незаконно (в нерегулируемой ситуации).
Докладчик по правам мигрантов имеет право запрашивать и получать информацию от всех соответствующих источников, включая самих мигрантов, о фактах нарушения прав человека в отношении их или их семей, а также вырабатывать соответствующие рекомендации по предотвращению и исправлению нарушений прав мигрантов, где бы они ни происходили.
Помимо международных договоров по правам человека в рамках ООН принято большое число так называемых норм «мягкого права»: деклараций, принципов, кодексов поведения и т.д., которые хотя и не носят обязательного характера, тем не менее играют важную роль в формировании общественного мнения и национальной политики по данным вопросам.
К таким актам, в частности, можно отнести «Декларацию о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений» (1981 г.); «Декларацию о праве на развитие» (1986 г.); «Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам» (1992 г.) и ряд других.
При регулировании вопросов миграции на межгосударственном уровне имеют значение также и принципы международного права, определяющие мирные и дружественные отношения между государствами, в том числе:
• принцип мирного урегулирования споров между государствами;
• принцип, согласно которому, как двусторонние, так и многосторонние отношения в связи с международными передвижениями людей должны осуществляться на основании законов;
• принципы международного сотрудничества, солидарности и разделения бремени в отношении больших потоков беженцев и мигрантов, нуждающихся в международной защите и помощи;
• принцип, в соответствии с которым вопросы, относящиеся к правам человека, фундаментальным свободам и верховенству закона, имеют международное значение.
Защита права на труд является важной областью деятельности не только ООН, но и ее специализированных учреждений, одно из которых — Международная
организация труда (МОТ)6 и ее главный орган — ежегодно созываемая Международная конференция труда, которая устанавливает международные стандарты в этой области путем разработки и принятия соответствующих конвенций и рекомендаций.
Из всех правовых норм, разработанных государствами в рамках международных организаций для регулирования положения трудящихся-мигрантов, конвенции и рекомендации МОТ являются наиболее полными и всеобъемлющими.
Правительства стран—членов МОТ обязаны представлять на рассмотрение своих национальных законодательных органов конвенции МОТ для их ратификации или принятия иных мер. Конвенции носят обязательный характер для ратифицировавших их государств. Кроме того, государства обязаны представлять раз в два года доклады о принятых в стране мерах по выполнению положений конвенции. Даже если решение о ратификации непринято, правительства в этом случае обязаны сообщать в МОТ о состоянии законодательства и практики по затрагиваемым в конвенции вопросам. Рекомендации, в которых рассматриваются более конкретные аспекты, в отличие от конвенций, не подлежат ратификации и формально не налагают на государства международных обязательств, однако часто находят своей отражение в национальных законах и практике.
Комитет экспертов МОТ за применением конвенций и рекомендаций рассматривает, соответствуют ли законодательство и правоприменительная практика страны содержащимся в них нормам. Свои выводы в форме доклада он представляет специальному комитету Международной конференции труда, который рассматривает этот доклад и обсуждает с представителем соответствующего правительства конкретную ситуацию с соблюдением стандартов МОТ.
В настоящее время разработана целая система международных норм по всем областям трудовой деятельности: от производственных отношений, политики занятости, условий труда до защиты прав человека на рабочем месте и защиты прав особых категорий работников, например, трудящихся—мигрантов.
Следует отметить, что защита иностранных трудящихся являлась одной из основных целей МОТ, провозглашенных ею с момента создания в 1919 г.
6 Устав Международной организации труда (принят в 1919 г.) (с изм. и доп. 1972 г.).
Это нашло отражение в преамбуле Устава МОТ7, где говорится о необходимости срочного улучшения условий труда, в том числе путем защиты интересов трудящихся, работающих за границей.
Первые акты МОТ в этой области, принятые в 1939 г. (Конвенция № 66 о миграции в целях трудоустройства; Рекомендация № 61 о трудящихся-мигрантах и Рекомендация № 62 о межгосударственном сотрудничестве в области труда трудящихся-мигрантов), не получили достаточной поддержки и не вступили в силу.
Некоторые Конвенции МОТ полностью посвящены трудящимся-мигрантам. Другие регулируют различные трудовые права трудящихся, в том числе и трудящихся—мигрантов. В частности, они касаются проблем занятости, условий труда, отдыха, социального обеспечения, права трудящихся на объединение: Конвенция № 19 о равноправии в области возмещения при несчастных случаях (1925 г.); Конвенция № 48 о сохранении за мигрантами прав на пенсию (1935 г.); Конвенция № 102 о минимальных нормах социального обеспечения (1952 г.); Конвенция № 111 о дискриминации в области труда и занятий (1958 г.); Конвенция № 117 об основных целях и нормах социальной политики (1962 г.); Конвенция № 122 о политике в области занятости (1964 г.).
Конвенция № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся—мигрантам равенства возможностей и обращения (1975 г.)8 под термином «трудящийся—мигрант» подразумевает «лицо, которое мигрирует иди мигрировало из одной страны в другую с целью получения работы, кроме как за собственный счет, и включает в себя любое лицо, законно въехавшее в страну в качестве трудящегося-мигранта» (ст. 11). Это определение не распространяется на: трудящихся приграничных районов, артистов, моряков, учащихся, служащих учреждений, допущенных в страну для выполнения специальных функций или задач на ограниченный период времени.
Конвенция обязывает государства—члены МОТ, для которых данная Конвенция находится в силе, соблюдать основные права человека в отношении
7 Устав Международной организации труда (принят в 1919 г.) (с изм. и доп. 1972 г.).
8 Конвенция № 143 Международной организации труда «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» (Заключена в г. Женеве 24.06.1975).
трудящихся-мигрантов. Это один из первых международных актов, направленных на пресечение нелегальной миграции и незаконного найма мигрантов. В нем отмечается необходимость систематических контактов и обмена информацией по этому вопросу с другими государствами, а также принятие мер на национальном и международном уровнях.
Таким образом, сотрудничество государств в области международной трудовой миграции осуществляется на основе таких общепризнанных универсальных правовых принципов, как не отчуждаемость закрепленных в международных нормах основных прав и свобод человека и применимость этих прав и свобод ко всякому человеку, независимо от его расы, цвета кожи, пола, гражданства, языка, вероисповедания, этнического или социального происхождения. В течении последних десятилетий ООН и МОТ проделали огромную работу: государства, которые ратифицировали их конвенции, обеспечивают достаточно высокий уровень международной защиты прав трудящихся мигрантов и их семей.
Литература
1. Прудникова Т.А. Административно-правовое регулирование миграционных процессов (современность и перспективы): монография / Т. А. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2015.
2. Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб): учебное пособие / Т.А. Прудникова, В.М. Редкоус, С.А. Акимова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012.
3. Правовое регулирование внешней трудовой миграции в Российской Федерации. Учебное пособие. А.С. Прудников. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018.
4. Деятельность подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции: Правовые и организационные аспекты. А.С. Прудников. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018 г.
5. Зайончковская Ж.А. Трудовая миграция в СНГ с позиций общества, семьи и личности. В сб.: Миграция населения. Вып. 2: Трудовая миграция в России. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001.
6. Красинец Е.С. Внешняя трудовая миграция в Россию. В сб.: миграция населения. Вып. 2: Трудовая миграция в России. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001.
