CC BY
0
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ,
международное сотрудничество
Корабельникова Юлия Леонидовна,
кандидат юридических наук, доцент, докторант 3-го факультета (подготовки научных и научно-педагогических кадров), Академия управления МВД России, Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
Yuliya Leonidovna Korabelnikova,
Candidate of Law, Associate Professor, Doctoral Student of the 3rd Faculty (Training of Scientific an Scientific and Pedagogical Personnel), Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
E-mail: korable79@yandex.ru E-mail: korable79@yandex.ru
Научная специальность: 5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки
УДК 341.1.8
DOI 10.24412/2072-9391-2024-371-85-94
Scientific speciality:
5.1.2. Public Law (State Law) Sciences
Дата поступления статьи: 28 марта 2024 г. Дата принятия статьи в печать: 18 сентября 2024 г.
Международно-правовые основы обеспечения безопасности городов
International Legal Framework for Urban Security
Аннотация
Актуальность: современная геополитическая обстановка в мире характеризуется комплексом острых противоречий прежде всего военного, политического, а также социального и экономического характера, которые порождают различного рода угрозы и опасности. Если ранее, на протяжении многих веков, вопросы безопасности в большей степени касались отдельных государств и сообществ, то современный процесс глобализации привел к необходимости их рассмотрения в мировом масштабе. В результате ХХ в. характеризуется резко возросшим интересом мирового сообщества к вопросам безопасности. Это обусловлено тем, что именно данный период признан наиболее противоречивым в истории человечества с точки зрения обеспечения безопасности не только конкретного человека, но и целых государств. Именно в прошлом столетии происходят две самые кровопролитные войны с применением средств массового поражения вплоть
Abstract
Relevance: the current geopolitical situation in the world is characterized by a complex of acute contradictions, primarily of a military, political, as well as social and economic nature, which generate various kinds of threats and dangers. If earlier, for many centuries, security issues were more concerned with individual states and communities, then the modern process of globalization has led to the need to consider them on a global scale. As a result, the twentieth century is characterized by a sharply increased interest of the world community in security issues. This is due to the fact that this particular period is recognized as the most controversial in the history of mankind from the point of view of ensuring the security not only of a particular person, but also of entire states. It was in the last century that two of the bloodiest wars with the use of weapons of mass destruction, including nuclear weapons, took place, which led to close attention to global security issues and the need for their broad discussion and settlement at the inter-
86
до ядерного оружия, что и повлекло за собой пристальное внимание к вопросам глобальной безопасности и необходимости их широкого обсуждения и урегулирования на международном уровне. В самом общем виде современное понимание безопасности было сформулировано при создании Организации Объединенных Наций в ст. 1 Устава организации, в которой определяется ее главная задача по поддержанию международного мира и безопасности. Но вопрос безопасности в настоящее время стоит гораздо шире и заключается не только в обеспечении ее военной составляющей, но и решении глобальных проблем современности: экологической, демографической, продовольственной и многих других, которые ставят под сомнение существование человеческой цивилизации в будущем. Более того, учитывая, что современные развитые государства являются высокоурбанизированными, а в развивающихся прогнозируется нарастание процессов урбанизации, сегодня большинство вышеуказанных проблем продуцируется именно городами и представляет для них наибольшую опасность. В связи с тем что решение комплекса проблем обеспечения безопасности на современном этапе возможно только в глобальном масштабе, а большинство существующих кризисов носят урбанистический характер, важное значение приобретают исследование международно-правовых основ обеспечения безопасности городов и определение современных тенденций их развития.
Постановка проблемы: формирование более эффективной международно-правовой основы обеспечения безопасности городов в условиях нарастания процессов глобализации, урбанизации, взаимной социальной интеграции остается значимой проблемой современной публично-правовой практики. По мере развития геополитической ситуации в мире проблема безопасности городов не получает комплексного разрешения на государственном уровне, что подтвердил Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций А. Гу-терриш, представляя 25 апреля 2023 г. доклад о выполнении Целей Организации Объединенных Наций в области устойчивого развития до 2030 года, одной из которых является создание устойчивых и безопасных городов. В связи с чем необходимо совершенствование правовой и организационной основ сотрудничества, расширение сотрудничества непосредственно между городами, местными сообществами, а также участия их представителей в деятельности международных организаций с целью вовлечения широкого круга заинтересованных участников в решение проблем городской безопасности на международном уровне.
national level. In the most general form, the modern understanding of security was formulated at the creation of the United Nations in Article 1 of the Charter of the organization, which defines its main task of maintaining international peace and security. But the issue of security is now much broader and consists not only in ensuring its military component, but also in solving global problems of our time: environmental, demographic, food and many others that call into question the existence of human civilization in the future. Moreover, given that modern developed countries are highly urbanized, and in developing countries an increase in urbanization processes is predicted, today most of the above problems are produced by cities and pose the greatest danger to them. Due to the fact that solving the complex of security problems at the present stage is possible only on a global scale, and most of the existing crises are of an urban nature, it is important to study the international legal foundations of urban security and identify current trends in their development.
Problem statement: the formation of a more effective international legal framework for ensuring urban security in the context of increasing processes of globalization, urbanization, and mutual social integration remains a significant problem of modern public law practice. As the geopolitical situation in the world develops, the problem of urban security does not receive a comprehensive solution at the state level, which was confirmed by United Nations Secretary-General Antonio Guterres, presenting April 25, 2023. Report on the implementation of the United Nations Sustainable Development Goals by 2030, one of which is the creation of sustainable and safe cities. In this regard, it is necessary to improve the legal and organizational foundations of cooperation, expand cooperation directly between cities, local communities, as well as the participation of their representatives in the activities of international organizations in order to involve a wide range of stakeholders in solving urban security problems at the international level.
The purpose of the study is to identify the features of the international legal framework for ensuring the safety of cities and to identify trends in their development in modern international law.
Research methods: the conducted research is based on various methods of scientific cognition. The application of the method of materialistic dialectics made it possible to reveal international security in the unity and diversity of its manifestations: at the universal, regional, state and local levels. The comparative method was used to identify common and special features in the regulation of urban security, and the systematic approach was used to determine the relationships between subjects and objects of urban security. The application of techniques and
Цель исследования: выявить особенности международно-правовых основ обеспечения безопасности городов и определить тенденции их развития в современном международном праве.
Методы исследования: проведенное исследование основано на различных методах научного познания. Применение метода материалистической диалектики позволило раскрыть международную безопасность в единстве и многообразии ее проявлений: на универсальном, региональном, государственном и местном уровнях. Сравнительный метод применялся для выявления общего и особенного в регулировании безопасности городов, а системный подход - для определения взаимосвязей между субъектами и объектами обеспечения городской безопасности. Достижению поставленной цели способствовало также применение приемов и правил формальной логики, анализа и синтеза.
Результаты и ключевые выводы: в результате проведенного исследования выявлена тесная взаимосвязь между эффективностью действия международной, национальной и субнациональной - городской, местной - систем обеспечения безопасности городов и предложен ряд мер, направленных на совершенствование международного сотрудничества в рассматриваемой сфере: во-первых, применение различных форм сотрудничества при участии городов, которые носят государственно-частный характер, становится важным фактором международных отношений и одним из компонентов обеспечения всеобщей глобальной безопасности; во-вторых, в настоящее время безопасность городов в международном дискурсе понимается в широком смысле. Это дает возможность объединить различные ее составляющие в «праве на безопасный город»; в-третьих, в результате возрастания роли «деполитизированных» субъектов (городов, местных органов власти) в международных отношениях их можно отнести к субъектам международного права; в-четвертых, признается необходимость установления юридически значимых обязательств участников международных отношений в рассматриваемой сфере, что обусловлено глобальным характером опасностей, которые продуцируют прежде всего города.
rules of formal logic, analysis and synthesis also contributed to the achievement of this goal.
Results and key conclusions: as a result of the conducted research, a close relationship has been revealed between the effectiveness of international, national and subnational - urban, local - urban security systems and a number of measures aimed at improving international cooperation in this area have been proposed: firstly, the use of various forms of cooperation with the participation of cities that are public-private nature is becoming an important factor in international relations and one of the components of ensuring universal global security; secondly, urban security is currently understood in a broad sense in international discourse. This makes it possible to combine its various components in the "right to a safe city"; thirdly, as a result of the increasing role of "depoliticized" subjects (cities, local authorities) in international relations, they can be attributed to subjects of international law; fourthly, the need to establish legally significant obligations of participants in international relations in this area is recognized, due to the global nature of the dangers that cities primarily produce.
Ключевые слова: город; безопасность; международная безопасность; безопасность города; международно-правовые основы.
Keywords: city; security; international security; city security; international legal framework.
В настоящее время вопросы безопасности на международной арене стоят весьма остро. Этому способствует эскалация вооруженных конфликтов, разработка и примене-
ние новых видов вооружений, расширяющийся в геометрической прогрессии спектр политических, экономических, культурных и иных противоречий, социальных конфликтов, которые
88
характерны прежде всего для городской среды. На второй сессии Ассамблеи Организации Объединенных Наций-Хабитат (далее — ООН-Хабитат)1, прошедшей 5—9 июня 2023 г., отмечено, что до 65 % задач в рамках Целей ООН в области устойчивого развития (далее — ЦУР) зависят от мер, принимаемых в городах. В результате урбанизация оказывает прямое или косвенное влияние на реализацию всех ЦУР. Это означает, что в современном урбанизированном мире глобальная устойчивость тесно связана с устойчивостью городов, а также с ролью, которую играют органы местного самоуправления, институты гражданского общества и городские жители в их достижении2.
Однако традиционно города не признавались отдельным субъектом международного права. А международное сотрудничество между ними, как правило, не рассматривалось в качестве системного института, являясь в большинстве своем инструментом реализации внешней политики государства. Тем не менее совершенно справедливо подчеркивает Д. А. Савкин роль глобальных городов как акторов международных отношений, обусловленную, во-первых, собственными информационными связями, предоставляющими возможность выступать в качестве центра распоряжения (создания, хранения и передачи) информацией на мировой арене, во-вторых, собственной идентичностью, отличной от государственной, и, в-третьих, образом города, узнаваемым во всем мире [3, с. 177]. В результате в связи с глобализацией мировые города-мегаполисы, столицы, а также иные города не только играют значительную роль внутри государств, но и становятся политическими, экономическими, культурными, информационными центрами на международной арене. Ряд городов являются субъектами международных отношений, так как имеют статус государств (Ватикан, Гонконг, Монако, Сингапур). Кроме того, именно в городах, как правило, располагаются международные организации, подписываются и ратифицируются международные договоры, получая их наименования (Ольборгская хартия, Ванкуверская и Стамбульская декларации и т. д.). Ввиду этого на современном этапе не только международные отношения в сфере укрепления международной безопасности, предотвращения и уре-
1 Прим. автора: в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 73/239, принятой в декабре 2018 г., организационная структура ООН-Хабитат реформирована. Совет Управляющих ООН-Хабитат преобразован в Ассамблею ООН-Хабитат с универсальным членством.
2 Пункт 3 обзора хода осуществления Новой программы развития городов и Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года // Ассамблея ООН-Хабитат Программы ООН по населенным пунктам : офиц. сайт. URL: https://unhabitat.org/ sites/default/files/2023/05/2306199r.pdf (дата обращения: 12.01.2024).
гулирования конфликтов между государствами, но и определение тенденций развития городов, мегаполисов и их роли в решении международных проблем можно отнести к предмету международного публичного права.
Организация Объединенных Наций занимает активную позицию в координации работы международных организаций и государств в сфере развития городов. Поскольку именно ХХ в. характеризуется нарастающими процессами урбанизации и глобализации, повлекшими негативные последствия для устойчивого развития и безопасности городов, реакцией международного сообщества стала развернутая с 1976 г. в рамках ООН программа ООН-Ха-битат3. Реализации данной программы способствует осуществление двух глобальных кампаний, направленных на повышение безопасности городских пространств — повышение эффективности управления городским хозяйством и обеспечение гарантий владения жильем. Существующие в городах проблемы в области окружающей среды, рост социального неравенства и социальная изоляция, снижение темпов экономического развития в большинстве своем признаны следствием некачественного управления и неправильной политики местных органов власти. Они напрямую влияют на снижение качества городской среды, в том числе на уровень безопасности в городах. В рамках Программы ООН-Хабитат было организовано сотрудничество с органами государственной власти и местного самоуправления путем выявления и распространения передового опыта с целью повышения уровня безопасности в городах посредством реконструкции трущоб и городского экологического планирования, в том числе расширяя привлечение к этому населения; мобилизации различного рода ресурсов для обеспечения населения жильем; сокращения населения, находящегося за чертой бедности; ликвидации последствий стихийных бедствий; поддержки эффективного управления и охраны водных ресурсов от городского загрязнения и т. д.4
Важным шагом в развитии международного сотрудничества стало принятие Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 25 сентября 2015 г., утвердившей Повестку дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. При-
3 Ванкуверская декларация (принципов) по населенным пунктам (Хабитат I) от 1976 г. ; Стамбульская декларация по населенным пунктам (Хабитат II) от 1996 г. ; Декларация о городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии, принятая резолюцией S-25/2 специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН 9 июня 2001 г. // ООН : офиц. сайт. URL: https://www.un.org/ru/documents/ (дата обращения: 19.02.2024).
4 ООН-Хабитат. Программа ООН по населенным пунктам // ООН : офиц. сайт. URL: https://www.un.org/ru/ga/habitat/ (дата обращения: 17.02.2024).
знавая важность каждой из 17 ЦУР в общемировом масштабе, считаем, что включение в их число Цели № 11 «Обеспечение открытости, безопасности, жизнестойкости и экологической устойчивости городов и населенных пунктов» (далее — Цель № 11) является признанием на глобальном уровне городской цивилизации, включающей не только культуру, образ жизни, ценности, но и негативные факторы, проблемы, опасности, напрямую влияющие на безопасность городской среды. На повышение безопасности городов согласно документу направлено решение следующих задач: всеобщий доступ к безопасному жилью, транспортным средствам и зеленым зонам, повышение безопасности дорожного движения, сокращение числа погибших и пострадавших, уменьшение экономического ущерба, причиняемого стихийными бедствиями и иными катастрофами, снижение негативного воздействия городов на экологию, поддержание связей между городскими и пригородными, сельскими населенными пунктами, разработка комплексных стратегий, направленных на повышение безопасности городских жителей, ослабление негативного влияния деятельности, осуществляемой в городах, их воздействия на глобальную климатическую систему5.
Вслед за принятием ЦУР в декабре 2016 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила «Новую программу развития городов»6 (далее — Новая программа), выработанную в ходе Конференции ООН по жилью и устойчивому городскому развитию (Хабитат III), проходившей в октябре 2016 г. Важным ее достижением является участие не только глав государств и представителей органов государственной власти, но и местных органов управления, представителей гражданского общества, коренных народов и местных общин в дискуссии и разработке данной программы, что подтверждает повышение роли органов регионального управления и местного самоуправления, местных сообществ в международных отношениях. В официальной хронике ООН отмечено, что в ходе конференции участники смогли обсудить с представителями государств — членов ООН проект Новой программы. Подобные органы власти были впервые признаны и приглашены для участия в качестве отдельных субъектов, что стало прорывом в международной практике, а также позволит создать в ней важный прецедент [5].
5 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 70/1 от 25 сент. 2015 г. «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» // ООН : офиц. сайт. URL: https:// documents.un.org/doc/undoc/gen/n15/291/92/pdf/n1529192.pdf?to ken=dpVp9meS5R0ggpedvp&fe=true (дата обращения: 26.02.2024).
6 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 71/256 «Новая про-
грамма развития городов» от 23 дек. 2016 г. // ООН : офиц. сайт. URL: https://habitat3.org/wp-content/uploads/New-Urban-Agenda-GA-Adopted-68th-Plenary-N1646659-R.pdf (дата обращения: 26.02.2024).
Новой программой урбанизация признана одной из наиболее значимых тенденций XXI в., которая обусловливает создание больших проблем для устойчивости и безопасности городов. Международное сообщество поддерживает видение ряда государственных и местных органов управления, заключающееся в обеспечении возможности для каждого проживать в безопасных и устойчивых городах с равными правами и свободами, которое в национальном законодательстве, политических декларациях и уставах получило название «право на город». Хаби-тат III закрепляет принципы, в числе которых содействие обеспечению безопасности в городском пространстве, и обязательства по проведению преобразований в интересах устойчивого развития путем перехода к новой парадигме развития городов, обеспечивающей учет социальной, экономической и экологической составляющих. План реализации программы предусматривает создание благополучной, здоровой и безопасной среды, охватывающей все городское пространство, позволяющей всем жить, работать и участвовать в городской жизни без страха насилия и дискриминации, укрепление безопасности людей в рамках все более неоднородных и мультикультурных сообществ. В ходе осуществления данной программы вновь подтверждено, что мэры городов, органы местного самоуправления лучше, чем органы государственной власти знают положение дел на местах, в связи с чем у них больше возможностей для построения безопасных и устойчивых городов и привлечения к этому городского населения. Городские власти и органы местного сообщества играют ключевую роль в реализации программы. Это проявляется в первую очередь в кризисных ситуациях, когда их роль в реагировании и восстановлении приобретет первостепенное значение, о чем наглядно свидетельствует пандемия COVID-197.
Программа ООН-Хабитат не содержит каких-либо юридических обязательств по выполнению ее пунктов. Несмотря на то, что более 150 стран интегрировали проблематику урбанизации в национальную политику, в немногих из них масштабы финансирования соответствуют потребностям городов по созданию инфраструктуры, оказанию услуг и обеспечению занятости населения. В связи с чем в опубликованном ООН-Хабитат «Докладе о состоянии городов мира» в 2022 г. («World Cities Report 2022») представлены три возможных сценария развития городов: оптимистичный, пессими-
7 Cities and Pandemics: Towards a more Just, green and healthy future. («Города и пандемии: на пути к более справедливому, "зеленому" и здоровому будущему»). URL: https://unhabitat.org/cities-and-pandemics-towards-a-more-just-green-and-healthy-future-0 (дата обращения: 24.02.2024).
90
стичный и сценарий с высоким уровнем ущер-ба8. Реализация оптимистичного сценария может стать предпосылкой для возможности глобального будущего, но для этого города должны быть безопасными и комфортными для проживания.
Следует отметить, что, помимо международного сотрудничества, в рамках ООН расширяется сотрудничество непосредственно между городами и организациями, объединяющими местные органы власти, а также участие в них представителей межгосударственных международных организаций, которые принимают различные документы, программы, проводят кампании и реализуют движения, направленные на устойчивое развитие и обеспечение безопасности городов.
В 2004 г. была создана Всемирная организация «Объединенные города и местные власти»9 (далее — ОГМВ), которая объединила 240 тыс. муниципалитетов, регионов и мегаполисов из 140 стран, где проживает 70 % населения планеты. Именно по инициативе ОГМВ в Повестку дня ООН по устойчивому развитию на период до 2030 года включена Цель № 1110. В 2000 г. в соответствии с резолюцией 17/18 Совета управляющих ООН-Хабитат от 1999 г. при ООН создан Консультативный комитет местных органов власти (UNACLA), который формируется из представителей ООН-Хабитат и ОГМВ и представляет интересы 323 тыс. муниципалитетов, мегаполисов и регионов по всему миру. Основными целями являются отстаивание интересов местного самоуправления в ООН, содействие диалогу между местными и государственными органами власти, а также обмену опытом по повышению эффективности городского самоуправления, в том числе в сфере обеспечения безопасности11.
В 2001 г. ООН учрежден Всемирный форум городов (WUF) для обсуждения проблем влияния урбанизации на сообщества, города, экономику и изменение климата, который стал уникальной динамичной платформой, основанной на всеобщем участии. Двенадцатая сессия форума пройдет с 4 по 8 ноября 2024 г. в Каире.
8 World Cities Report 2022: Envisaging the Future of Cities. URL: https://unhabitat.org/wcr/ (дата обращения: 24.02.2024).
9 Прим. автора: всемирная организация «Объединенные города и местные власти» образована в результате объединения Международного союза местных властей, учрежденного в 1913 г., и Всемирной федерации породненных городов, созданной в 1957 г.
10 Евразийское региональное отделение Всемирной организации «Объединенные города и местные власти» : офиц. сайт. URL: https://www.euroasia-uclg.ru/about/who-are-we/ (дата обращения: 15.02.2024).
11 Всемирная организация «Объединенные города и местные
власти» // МИД России : офиц. сайт. URL: https://www.mid.ru/ru/
activity/coordinating_and_advisory_body/head_of_subjects_council/
materialy-o-vypolnenii-rekomendacij-zasedanij-sgs/xxxvi-zasedanie-
sgs/1767078/ (дата обращения: 17.02.2024).
Основной темой станут концепция локализации в достижении ЦУР, действия местных властей и сообществ по обеспечению устойчивого развития городов12. В ноябре 2021 г. Председатель 76-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН учредил Консультативный комитет по устойчивой урбанизации с целью информационного обеспечения стратегии поощрения устойчивой урбанизации, в том числе расширения круга заинтересованных участников для решения городских проблем. В его состав вошли избранные постоянные представители, Председатель ЭКОСОС, а также представители ассоциаций органов местного самоуправления, движений, профессиональных ассоциаций, Международной торговой палаты и системы развития ООН, включая экономические комиссии13.
XXI в. по праву признан веком информационных технологий, в связи с чем закономерным представляется создание в 2010 г. Всемирной организации «Умные устойчивые города» (далее — WeGo). В настоящее время она состоит из 164 членов, представляющих местные органы власти. Три города России — Москва, Владивосток и Магас являются участниками данной ассоциации. С целью обеспечения устойчивости, в том числе безопасности городов, WeGo в рамках проводимых мероприятий продолжает разработку мер в области кибербезопасности, стратегий в сфере цифровых технологий, таких как искусственный интеллект, цифровые двойники городов и решения метавселенной14.
Таким образом, на глобальном уровне на основании разработанных и одобренных международным сообществом программ действуют достаточно разнообразные организации, платформы, форумы. Это свидетельствует о признании международным сообществом необходимости прямого сотрудничества региональных и муниципальных органов власти, общественного самоуправления между собой, а также участия в рамках международных организаций с целью решения проблем городского развития и обеспечения безопасности городов.
Помимо глобальных программ развития городов, существует и ряд других. В частности, ОГМВ состоит из семи региональных подразделений. В числе наиболее успешно развивающихся — Международная ассоциация «Объединенные города и местные власти Евразии», которая представляет интересы местных властей
12 Всемирный форум городов : офиц. сайт. URL: https://wuf. unhabitat.org/wuf12 (дата обращения: 04.03.2024).
13 Пункт 21 обзора хода осуществления Новой программы развития городов и Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года // ООН-Хабитат : офиц. сайт. URL: https:// unhabitat.org/sites/default/files/2023/05/2306199r.pdf (дата обращения: 05.03.2024).
14 WeGo : офиц. сайт. URL: https://ru.we-gov.org/ (дата обращения: 05.03.2024).
Содружества Независимых Государств (далее — СНГ) и Монголии и составляет 1/6 часть суши с населением около 300 млн человек15. Она оказывает поддержку местным органам власти в сотрудничестве с международными организациями, в том числе с ООН, с целью решения проблем урбанизации и глобализации на местном уровне, которые напрямую связаны с обеспечением безопасности в городах. Для их решения члены Евразийского отделения ассоциации осуществляют обмен опытом с другими городами, обучение сотрудников местных органов власти. Приоритетными областями сотрудничества муниципалитетов на международном уровне в рамках Евразийского отделения ОГМВ являются вопросы экологии и защиты окружающей среды, местного самоуправления, ген-дерного равенства, содействия местным и региональным властям в ликвидации чрезвычайных ситуаций. Евразийским отделением ОГМВ на регулярной основе организуются семинары-практикумы по разъяснению понятия и принципов, которые лежат в основе ЦУР, участие в планировании и мониторинге реализации ЦУР, освещается роль местных органов власти в их достижении16. Одним из консультационных органов ОГМВ является Политический совет «Безопасные, жизнестойкие и устойчивые города, способные противостоять кризисам», в компетенцию которого входят самые разнообразные вопросы в данной сфере: от защиты климата и снижения риска стихийных бедствий до стимулирования развития в условиях урба-низации17.
В рамках «Группы двадцати» (далее — G20) 12 декабря 2017 г. по инициативе городской дипломатии создана «Урбанистическая двадцатка» (далее — Urban 20), объединяющая мэров крупных городов, входящих в G20, которая направлена на ее взаимодействие с городами, повышение значимости городских проблем в глобальном масштабе и создание форума для информирования о них государственных лидеров, входящих в G20. На основании коммюнике, подготовленного в ходе четвертого саммита Urban 20, в котором принимала участие Москва, 28 мэров, представляющих крупнейшие эконо-
15 Евразийское региональное отделение Всемирной организации «Объединенные города и местные власти» : офиц. сайт. URL: https://www.euroasia-uclg.ru/about/who-are-we/ (дата обращения: 16.02.2024).
16 Отчет о деятельности Международной ассоциации «Евразийское отделение ОГМВ» за 2022 год // Евразийское региональное отделение Всемирной организации «Объединенные города и местные власти» : офиц. сайт. URL: https://www.euroasia-uclg.ru/ upload/iblock/427/otchet-o-deyatelnosti-za-2022.pdf (дата обращения: 16.02.2024).
17 Консультационные органы ОГМВ // Евразийское региональное отделение Всемирной организации «Объединенные города и местные власти» : офиц. сайт. URL: https://www.euroasia-uclg.ru/ about/committees-and-working-groups/ (дата обращения: 04.03.2024).
мики мира, призвали лидеров G20 к совместной работе с целью налаживания более тесного сотрудничества с городами и местными органами власти для ускорения решения проблем, связанных с климатом, здоровьем, экономическим и социальным кризисом. Впоследствии его подписали меры еще 14 крупных городов18. Впоследствии на встрече в Риме 30—31 октября 2021 г. лидеры G20 признали важность городов как фактор устойчивого развития и необходимость улучшения жизнеспособности, устойчивости и благосостояния населения в городских условиях. Выразили поддержку созданию Платформы по локализации ЦУР в малые и средние города, а также готовность ее оказания в применении комплексных методов городского развития19. 10 сентября 2023 г. на основании шести приоритетных областей городского развития, изложенных в коммунике Urban2020, лидеры G20 подчеркнули необходимость мобилизации финансирования и использования существующих ресурсов с целью создания устойчивых, жизнестойких и инклюзивных городов21. Эти примеры наглядно демонстрируют, что города, городские лидеры признаются важными и заинтересованными участниками международных отношений, партнерами международных организаций в контексте поиска решений глобальных системных проблем, устраняя разрыв между политикой и практикой на всех уровнях управления.
3 сентября 1998 г. органами исполнительной власти семи столиц и 19 крупных городов девяти стран СНГ в виде общественного некоммерческого объединения создана Международная Ассамблея столиц и крупных городов (далее — МАГ). В настоящее время МАГ является одной из авторитетных межмуниципальных организаций и объединяет уже 87 городов с численностью населения свыше 55 млн человек. В поле зрения участников находятся все проблемы развития муниципальных образований. МАГ является международной площадкой по обмену опытом устойчивого развития городов в рамках СНГ. Причем эта работа носит системный характер: проводятся конференции, форумы,
18 Мэры городских 20 призывают лидеров G20 инвестировать в экологически чистое, справедливое и местное восстановление в преддверии саммита G20 // Глобальная сеть мэров ведущих городов мира, объединившихся в борьбе с климатическим кризисом: офиц. сайт. URL: https://www.c40.org/ru/news/urban-20-mayors-call-on-g20-leaders-to-invest-in-green-just-and-local-recovery/ (дата обращения: 10.03.2024).
19 Римская декларация лидеров «Группы двадцати» от 31 окт. 2021 г. // Президент России : офиц. сайт. URL: http://www.kremlin. ru/supplement/5729 (дата обращения: 04.03.2024).
20 Урбанистическая двадцатка : офиц. сайт. URL: https:// www.urban20.org/u20summit/2023-ahmedabad/ (дата обращения: 11.03.2024).
21 Делийская декларация лидеров «Группы двадцати» от 10 сент.
2023 г. // Президент России : офиц. сайт. URL: http://www.kremlin.
ru/events/president/news/72241 (дата обращения: 11.03.2024).
92
конгрессы, конкурсы, призванные не только продемонстрировать конкретные примеры решения проблем городов, но и выработать определенные механизмы и оптимальные решения, в том числе правового и организационного характера, для их распространения в иных городах. Приоритетными направлениями деятельности МАГ являются экспертная деятельность по вопросам устойчивого развития городов, агломераций, регионов, продвижение передового опыта решения городских проблем. Одним из важных направлений ее деятельности является содействие мерам по обеспечению безопасности городов и их жителей, предпринимаемым местными и региональными органами власти. С целью реализации данного направления создана Комиссия по вопросам безопасности города22. В сентябре 2018 г. в рамках XXVI сессии МАГ проведен форум «Безопасность города. Комплексный подход». Участники форума отметили, что именно столицы и крупные города являются локомотивом, где концентрируются различные активы государств, признали, что к вопросам безопасности городов необходим комплексный подход, в том числе при их благоустройстве. Сегодня безопасность должна пониматься в широком смысле не только как контроль над криминогенной ситуацией и рисками техногенных аварий и катастроф, но и как создание комфортной городской среды, что в настоящее время напрямую связано с интеграцией в систему управления городом современных технологий23. Цифровые технологии внедряются во все сферы городской среды, например, их использование в системе жилищно-коммунального хозяйства позволяет обеспечивать высокий уровень безопасности ресур-соснабжения. Цель городского развития состоит в создании комфортных и безопасных условий проживания горожан, а МАГ является международной площадкой, которая позволяет увидеть, что и как можно сделать эффективнее для повышения качества городской среды24.
Несмотря на то, что Россия не является членом ряда европейских международных организаций, Европейские международные организа-
22 Ассоциация «Международная Ассамблея столиц и крупных городов СНГ (МАГ)» : офиц. сайт. URL: https://e-gorod.ru/sample-page/ (дата обращения: 04.03.2024).
23 В Уфе с 20 по 22 сентября проходили XXVI сессия Международной Ассамблеи столиц и крупных городов, посвященная 20-летию создания Ассамблеи, и Международный форум «Безопасность города. Комплексный подход» // Администрация Первомайского района города Новосибирска : офиц. сайт. URL: https://perv-adm. ru/press-tsentr/news/v-ufe-s-20-po-22-sentyabrya-prokhodila-xxvi-sessiya-mezhdunarodnoy-assamblei-stolits-i-krupnykh-goro/ (дата обращения: 07.02.2024).
24 Председатель Саратовской городской Думы Виктор Малетин принял участие в работе XXVI сессии Международной Ассамблеи столиц и крупных городов // Саратовская городская Дума : офиц. сайт. URL: https://saratovduma.ru/news/detail.php?ID=5636 (дата обращения: 07.03.2024).
ции справедливо признаются флагманом урбанизации и уделяют пристальное внимание роли городов в развитии европейского континента (Евросоюз25, Совет Европы26). В связи с чем представляется целесообразным кратко рассмотреть их.
Первая Европейская хартия городов была принята в 1992 г. Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Однако в связи с беспрецедентным развитием урбанизации, изменениями общественных отношений в различных сферах в мае 2008 г. на 15-й пленарной сессии Конгресса была принята Европейская хартия городов II — Манифест новой урбанистики27, который направлен на обеспечение устойчивого развития не только крупных, но и малых городов. Европейские города перед лицом глобальных вызовов признаются предпочтительным местом достижения компромисса между экономическими, социальными потребностями и защитой, восстановлением окружающей среды. Обеспечение безопасности является одной из приоритетных целей устойчивого развития городов.
Основополагающий характер безопасности городов подчеркивается созданием в 1987 г. Европейского форума по безопасности в городах (EFUS). Это единственная сеть, объединяющая 250 городов и регионов из 17 стран, которая призвана способствовать сотрудничеству местных и региональных властей в сфере предупреждения преступности и обеспечения безопасности в городах посредством сбалансированного применения профилактики, санкций и социальной сплоченности. Это «деполи-тизированная» сеть, объединяющая участников в соответствии с принципом «города помогают городам», для которой безопасность является фундаментальным правом, тесно связанным с политикой гарантирования защиты прав человека. Ассоциация предлагает целостный подход к обеспечению безопасности в городах, предусматривающий вовлечение всех заинтересованных субъектов (местные органы власти, институты гражданского общества, граждан). В подписанной на международной конференции «Безопасность, демократия и города» (2021 г.) декларации содержится призыв к созданию Съезда мэров по вопросам безопасности,
25 См., например: Лейпцигская хартия устойчивого развития европейских городов, принята министрами по вопросам городского развития и территориальной сплоченности Евросоюза 24-25 мая 2007 г.
26 См., например: Рекомендация 188 (2006 г.) об эффективном управлении в столичных городах Европы. URL: https://alexander-loz.livejournal.com/216936.html?ysclid=lwyvys45gh435695414 (дата обращения: 24.02.2024).
27 Резолюция Конгресса местных и региональных властей Совета Европы 269 (2008) от 29 мая 2008 г. // Совет Европы : офиц. сайт. URL: https://rm.coe.int/168071a868#_ftnref6 (дата обращения: 12.03.2024).
позволяющий европейским местным властям совместно реагировать на многочисленные вызовы, с которыми они сталкиваются28.
Очевидно, что в рамках одного исследования невозможно в полной мере охватить все международно-правовые основы, рассмотреть все организации, ассоциации, платформы международного сотрудничества, уделяющие внимание вопросам безопасности городов. При этом проведенное исследование позволило сделать ряд выводов.
1. Многообразные формы участия городов в международном сотрудничестве являются важной гарантией развития взаимодействия различных субъектов в рассматриваемой сфере. Такое сотрудничество, несмотря на то, что оно носит государственно-негосударственный характер, становится важным фактором международных отношений и одним из компонентов обеспечения всеобщей глобальной безопасности, поскольку урбанизация признана международным сообществом основной тенденцией XXI в.
2. В настоящее время безопасность городов в международном дискурсе понимается в широком смысле и включает в себя: военную, социальную (равенство прав и свобод, отсутствие дискриминации и сегрегации), экологическую (охрана окружающей среды, защита от стихийных бедствий и техногенных катастроф), общественную (предупреждение и пресечение преступности, безопасность дорожного движения, создание безопасных для всех общественных зон, развитие городской и пригородной инфраструктуры), продовольственную, энергетическую, экономическую и иные составляющие, которые представляется целесообразным объединить в «право на безопасный город».
3. Объективная необходимость обеспечения безопасности городов является фактическим стимулом поиска разумных компромиссов в различных сферах международного сотрудничества. Развитию такого сотрудничества будет способствовать совершенствование его правовой и организационной основы.
К организационному направлению относится развитие сотрудничества в рамках ООН, региональных международных организаций (например, СНГ) посредством привлечения к нему не только представителей государств, но и региональных, местных органов власти, а также международных неправительственных организаций городов с целью обеспечения многоуровневого и многостороннего управления в сфере безопасности.
28 Европейский форум по безопасности в городах : офиц. сайт. URL: https://efus.eu/ (дата обращения: 19.03.2024).
В современном мире расширяется круг участников международных отношений за счет тех акторов, которые представляют не государства в целом, а городские, местные сообщества. Они оказывают влияние на обеспечение безопасности и устойчивое развитие в экономической, социальной, экологической и иных сферах жизнедеятельности государства. В условиях, когда глобальные кризисы становятся все более урбанистическими по своему характеру, именно городские органы власти (мэры, органы местного самоуправления) обладают более полной информацией о негативных факторах, проблемах и опасностях, которые существуют на местах, а значит, имеют больше возможностей для мобилизации ресурсов с целью обеспечения безопасности и устойчивого развития городов. Справедливо отмечает профессор В. В. Таболин, что в международном публичном праве возрастает роль «деполитизирован-ных» участников международных отношений [4, с. 10], в связи с чем возникает необходимость в урегулировании их сотрудничества нормами международного права. Следовательно, города, мегаполисы, а также международные неправительственные организации городов становятся объектами международно-правового регулирования, а они сами — самостоятельными субъектами международных отношений в рамках надгосударственных институтов и получают новые перспективы развития на международной арене. Это тем более важно в современных условиях кризиса международных отношений государств и может служить одной из форм реализации девиза международного общественного форума: «Там, где не договорятся государства, договорятся люди» [2, с. 58]. Таким образом, усиливается роль городов, городских органов власти, местных выборных должностных лиц в государственном управлении, они получают все большее признание в международном праве, что является естественным процессом его развития.
Относительно правовой основы следует отметить, что реализация мер, предусмотренных программами, решениями, резолюциями и иными международными документами, касающимися городов, не предусматривает каких-либо обязательных механизмов их исполнения, то есть носит рекомендательный характер. Однако в настоящее время назрела необходимость установления юридически значимых обязательств в рассматриваемой сфере, что обусловлено глобальным характером опасностей, «виновниками» которых являются прежде всего города. Представляется перспективной, во-первых, разработка рекомендаций, содержащих минимальные условия, позволяющие обеспечивать безопасность городской
среды, которые подлежат соблюдению всеми государствами и городами, во-вторых, заключение международных договоров, в соответствии с которыми государствами будут признаны и возложены на города юридические обязательства реализовать зафиксированные этими документами меры по обеспечению их безопасности, в-третьих, разработка международно-правовых механизмов, обеспечивающих выполнение принятых субъектами международного сотрудничества обязательств в данной сфере,
в-четвертых, реализация государствами, городами — участниками международных организаций, деятельность которых направлена на обеспечение безопасности городов, мер внутригосударственного характера, в том числе регионального и местного, по выполнению взятых на себя обязательств.
Список литературы:
References:
1.
2.
3.
4.
Прокопенко А. Е. Международные связи городов // Власть. 2009. № 4. С. 58-60. Савкин Д. А. К вопросу об акторности глобальных городов в мировой политике // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 6. Философия. Культурология. Политология. Право. Международные отношения. 2009. Вып. 4. С. 176-184. Таболин В. В. Международное право городов // Международное публичное и частное право. 2019. № 3. С. 7-10. Клос Х. Хабитат III — конференция Объединенных Наций // ООН : офиц. сайт. URL: https://www.un.org/ru/chronicle/article/21899 (дата обращения: 15.03.2024).
1.
2.
3.
4.
Prokopenko A. E. International relations of cities // Power. 2009. № 4. P. 58-60. Savkin D. A. On the issue of the activity of global cities in world politics // Bulletin of St. Petersburg University. Ser. 6. Philosophy. Cultural studies. Political science. Right. International relations. 2009. Issue 4. P. 176-184.
Tabolin V. V. International law of cities // International public and private law. 2019. № 3. P. 7-10.
Klos H. Habitat III — United Nations Conference // UN : ofic. website. URL: https://www. un.org/ru/chronicle/article/21899 (date of application: 03.15.2024).
Для цитирования:
For citation:
Корабельникова Юлия Леонидовна. Международно-правовые основы обеспечения безопасности городов // Труды Академии управления МВД России. 2024. № 3 (71). С. 85-94.
Korabelnikova Yuliya Leonidovna. International Legal Framework for Urban Security // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2024. № 3 (71). P. 85-94.
94
