Р.М. ХАКИМОВ кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры общеправовых дисциплин МГГЭУ*
Международно-правовые механизмы защиты трудовых прав инвалидов на универсальном уровне
Для исследователей проблем защиты прав инвалидов изучение международно-правовых документов в этой области представляет особый интерес не только теоретического характера, но и во многом практического. Это связано, во-первых, с тем, что многие ранее принятые документы до сих пор являются действующими и использование их позволяет защищать нарушенные права. А во-вторых, в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора1. В этом смысле многие из анализируемых ниже документов следует рассматривать как часть правовой системы России, а значит и использовать их в повседневной практике защиты прав инвалидов вообще и права на труд в частности.
Эволюция международно-правовых механизмов защиты трудовых прав инвалидов на универсальном уровне в своем историческом и содержательном развитии проходила по пути формирования общих подходов и требований, содержащихся в базовых международно-правовых актах, и создания специальных документов.
Их можно условно разделить на две большие группы. Первая группа - документы, которые имеют базовое значение и устанавливают общие требования, связанные с защитой прав человека в общем и прав инвалидов в частности.
* Хакимов Руслан Мадаминджанович, e-mail: rmkhakimov.ru@gmail.com
1 Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
К ним можно отнести Устав Организации Объединенных Наций, Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, а также Декларацию социального прогресса и развития. Вторая группа включает документы, которые непосредственно относятся к защите прав инвалидов в различных сферах, в том числе и права на труд. Они и будут рассмотрены в данной статье.
К рассматриваемой группе документов можно отнести Декларацию о правах умственно отсталых лиц, Декларацию о правах инвалидов, Всемирную программу действий в отношении инвалидов, Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов и Конвенцию о правах инвалидов.
Декларацию о правах умственно отсталых лиц, принятую резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1971 г.1, можно считать одним из первых документов, который поднимал вопросы защиты прав инвалидов на труд. В ней устанавливаются базовые подходы, закрепляющие, что умственно отсталое лицо имеет те же права, что и другие люди, и оно имеет право на восстановление трудоспособности и покровительство, которые позволят ему развивать свои способности. Что ещё более важно применительно к данному исследованию, в ст. 3 Декларации указано, что умственно отсталое лицо имеет право продуктивно трудиться или заниматься каким-либо другим полезным делом.
Развивая положения Декларации, 9 декабря 1975 г. ГА ООН приняла Декларацию о правах инвалидов2. Важность этого документа заключается в том, что международное сообщество впервые в отдельном правовом документе выделило права инвалидов в самостоятельную группу и приступило к формированию базовых правовых принципов и понятий. В частности в Декларации было приведено одно из первых международно-правовых определений «инвалид», под которым ст.1 Декларации понимает любое лицо, которое
1 Декларация о правах умственно отсталых лиц. Режим доступа: URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/retarded.shtml (дата обращения: 01.04. 2015).
2 Декларация о правах инвалидов. Режим доступа: URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/disabled.shtml (дата обращения: 01.04. 2015).
не может самостоятельно обеспечить полностью или частично потребности нормальной личной и/или социальной жизни в силу недостатка, будь то врожденного или нет, его или ее физических или умственных способностей.
Ст. 7 Декларации гласит, что инвалиды имеют право в соответствии со своими возможностями получить и сохранить за собой рабочее место или заниматься полезной, продуктивной и вознаграждаемой деятельностью и являться членами профсоюзных организаций. Несмотря на то, что анализируемый документ является нормой «мягкого права», тем не менее в нём юристы заложили основные принципы, которые нашли свое отражение в документах «жесткого права».
Дальнейшее развитие международные механизмы в области защиты трудовых прав инвалидов получили во Всемирной программе действий в отношении инвалидов (далее - Программа), которая была принята ГА ООН 3 декабря 1982 г. Цель этой Программы заключается в содействии эффективным мерам для предупреждения инвалидности, восстановления трудоспособности и реализации целей «равенства» и «полного участия» инвалидов в социальной жизни и развитии. Это означает создание таких же условий жизни, что и для всего населения, и равной доли в улучшении условий жизни в результате социального и экономического развития1.
В Программе предлагается правительствам стран проводить такую политику и создать такую дополнительную структуру обслуживания, которые обеспечивали бы инвалидам, живущим в городах и сельских районах, равный доступ к производительной и приносящей доход деятельности на открытом рынке труда. Особое внимание следует уделять вопросам трудоустройства в сельских районах и разработке соответствующих инструментов и оборудования. Ст. 129 предлагает использовать такие меры, как:
- квотные системы стимулирования;
- преимущественное или целевое трудоустройство;
- предоставление займов или субсидий небольшим промысловым и кооперативным предприятиям;
- предоставление преимущественных контрактов или прав на производство;
1 Всемирная программа действий в отношении инвалидов. Нью-Йорк, 1983, с. 1-61.
- налоговые льготы или другие виды технической или финансовой помощи предприятиям, нанимающим рабочих-инвалидов.
Для лиц с особыми нуждами и особенно тяжелыми формами инвалидности предлагается организовывать патронажные предприятия. Это могут быть производственные мастерские, работа на дому, программы самостоятельной работы или объединение лиц с тяжелой степенью инвалидности в небольшие группы, работающие на особых условиях в рамках конкурентоспособной отрасли (ст. 132).
Важным шагом в становлении и развитии системы защиты трудовых прав инвалидов стало принятие ГА ООН 20 декабря 1993 г. Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов. Цель разработки Стандартных правил заключается в обеспечении такого положения, при котором девочки, мальчики, мужчины и женщины, являющиеся инвалидами, как члены общества имели бы те же права и обязанности, что и другие лица1. П. 2 правила 7 указывает, что государствам следует активно поддерживать включение инвалидов в свободный рынок труда и принимать особые меры для решения вопросов трудоустройства инвалидов. П. 3 правила 7 содержит конкретные рекомендации государствам, которые они могут включать в свои программы действий в отношении трудоустройства инвалидов. А именно:
- меры по проектированию и приспособлению рабочих мест и рабочих помещений таким образом, чтобы они были доступны для лиц с различными формами инвалидности;
- меры поддержки в использовании новых технологий и в разработке и производстве вспомогательных устройств, приспособлений и оборудования и меры по облегчению доступа инвалидов к таким средствам и оборудованию, с тем чтобы они могли получить и сохранять за собой рабочее место;
- обеспечение надлежащего обучения и трудоустройства, а также постоянной поддержки, например, индивидуальной помощи и услуг переводчиков.
1 Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов. Режим доступа: URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/con-ventions/disabled_ch2.shtml#a7 (дата обращения: 01.04. 2015).
Кроме того Стандартные правила устанавливают, что государствам следует организовывать и поддерживать кампании по расширению осведомленности общественности, призванные способствовать преодолению негативного отношения и предрассудков к рабочим-инвалидам. Также государства как наниматели должны создавать благоприятные условия для трудоустройства инвалидов в государственном секторе.
Представляется, что это очень важное положение, которое можно и нужно реализовать на практике. Когда государство создает условия для трудоустройства инвалидов в частные компании и организации, у работодателя всегда встает вопрос об использовании льготного налогообложения и оборудовании специальных мест для инвалидов (что иногда экономически невыгодно) или использовании работников без инвалидности. Когда же государство выступает работодателем, это упрощает реализацию государственных программ в области поддержки инвалидов и создает положительный пример для других работодателей, в том числе возникает возможность выявить сложности во внедрении этих механизмов на практике и выработать пути их устранения.
Важно также принимать меры для вовлечения инвалидов в разработку программ подготовки кадров и программ занятости в частном и неофициальном секторах1.
Кроме того Стандартные правила содержат норму, позволяющую вводить механизм контроля для эффективного их выполнения. Таким механизмом является создание должности специального докладчика, который готовит ежегодные доклады для Комиссии социального развития по вопросу о реализации странами Стандартных правил и разработке рекомендаций для эффективного их применения. Представляется, что существование докладчика является важным международно-правовым механизмом защиты трудовых прав инвалидов, который позволяет держать проблему равных возможностей в постоянном поле зрения и вырабатывать эффективные рекомендации по ее решению.
1 Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов. Режим доступа: URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/con-ventions/disabled_ch2.shtml#a7 (дата обращения: 01.04. 2015).
13 декабря 2006 г. ГА ООН была принята Конвенция о правах инвалидов (далее - Конвенция)1, которая вступила в силу 3 мая 2008 г. и характеризуется внедрением в международную практику специального документа «жесткого права». Принятие специализированной Конвенции явилось результатом развития международно-правовых механизмов защиты прав инвалидов, которые прорабатывались, апробировались и внедрялись различными международными документами.
Цель Конвенции заключается в поощрении, защите и обеспечении полного и равного осуществления всеми инвалидами всех прав человека и основных свобод, а также в поощрении уважения присущего им достоинства.
Конвенция дает четкое определение «дискриминации по признаку инвалидности», что означает любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области.
Она раскрывает содержание как общих прав, которые присущи всем людям, так и специальных прав, которые в большей степени затрагивают инвалидов. К общим правам относятся: право на жизнь, равенство перед законом, доступ к правосудию, свобода и личная неприкосновенность, свобода от пыток и жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и др. К специальным правам можно отнести: свободу от эксплуатации, насилия и надругательства, защиту личной целостности, самостоятельный образ жизни и вовлеченность в местное сообщество, индивидуальную мобильность, аби-литацию (мероприятия, направленные на адаптацию к жизни), реабилитацию и др.
Касаясь права инвалидов на труд, следует отметить, что ч. 1 ст. 27 Конвенции устанавливает, что государства-участники признают его наравне с другими. Оно включает право на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который инвалид свободно выбрал или на который он свободно согласился, в условиях, когда рынок труда и произ-
1 Собрание законодательства РФ, 11 февраля 2013 г., N 6, ст. 468.
водственная среда являются открытыми, инклюзивными и доступными для инвалидов. Государства-участники Конвенции обеспечивают и поощряют реализацию права на труд, в том числе теми лицами, которые получают инвалидность во время трудовой деятельности, путем принятия, в том числе в законодательном порядке, надлежащих мер, направленных, в частности, на следующее:
- запрещение дискриминации по признаку инвалидности в отношении всех вопросов, касающихся всех форм занятости, включая условия приема на работу, найма и занятости, сохранения работы, продвижения по службе и безопасных и здоровых условий труда;
- защиту прав инвалидов наравне с другими на справедливые и благоприятные условия труда, включая равные возможности и равное вознаграждение за труд равной ценности, безопасные и здоровые условия труда, включая защиту от домогательств и удовлетворение жалоб;
- обеспечение того, чтобы инвалиды могли осуществлять свои трудовые и профсоюзные права наравне с другими;
- наделение инвалидов возможностью эффективного доступа к общим программам технической и профессиональной ориентации, службам трудоустройства и профессиональному и непрерывному обучению;
- расширение на рынке труда возможностей для трудоустройства инвалидов и их продвижения по службе, а также оказание помощи в поиске, получении, сохранении и возобновлении работы;
- расширение возможностей для индивидуальной трудовой деятельности, предпринимательства, развития кооперативов и организации собственного дела;
- наем инвалидов в государственном секторе;
- стимулирование найма инвалидов в частном секторе с помощью надлежащих стратегий и мер, которые могут включать программы позитивных действий, стимулы и другие меры;
- обеспечение инвалидам разумного приспособления рабочего места;
- поощрение приобретения инвалидами опыта работы в условиях открытого рынка труда;
- поощрение программ профессиональной и квалификационной реабилитации, сохранения рабочих мест и возвращения на работу для инвалидов.
А ч. 2 ст. 27 указывает на то, что государства-участники обеспечивают, чтобы инвалиды не содержались в рабстве или в подневольном состоянии и были защищены наравне с другими от принудительного или обязательного труда.
Важным положением Конвенции является создание специализированного органа по защите прав инвалидов - Комитета по правам инвалидов, который рассматривает доклады государств о реализации всех положений Конвенции.
Другим важным документом применительно к рассматриваемому вопросу является принятый одновременно с Конвенцией Факультативный протокол1 (Российская Федерация пока не присоединилась к нему), который содержит процедуру подачи сообщений от лиц или групп лиц, находящихся под юрисдикцией государства-участника Конвенции и являющихся жертвами нарушения прав, предусмотренных в Конвенции, со стороны государства. И соответственно в случае, если трудовые права инвалида были нарушены и он не смог внутри государства их восстановить правовым способом, он имеет право обратиться уже в Комитет по правам инвалидов и при соблюдении специальных процедур получить меры защиты своих нарушенных прав в системе ООН.
При рассмотрении международно-правовых механизмов защиты прав инвалидов нельзя не отметить создание 15 марта 2006 г. ГА ООН на основании резолюции 60/251 механизма Универсального периодического обзора (далее -УПО), а также учреждение Совета по правам человека взамен Комиссии по правам человека. Этот механизм можно также использовать в случае необходимости привлечь внимание к вопросам защиты трудовых прав инвалидов.
Кроме того не стоит забывать о возможности использования Специальных процедур Совета ООН по правам человека, которые включают работу специальных докладчиков, охватывающих практически все права человека по 37 тематическим направлениям и 14 странам мира2.
1 Собрание законодательства РФ, 11 февраля 2013 г., N 6, ст. 468.
2 Специальные процедуры Совета ООН по правам человека. Режим доступа: URL: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/Welcome-page.aspx (дата обращения: 01.04. 2015).
Международно-правовые механизмы защиты трудовых прав инвалидов в своей эволюции прошли длительный путь и на сегодняшний день представляют собой достаточно разработанную систему, которую можно использовать в случае, если не удалось защитить трудовые права инвалидов на внутригосударственном уровне. К ним можно отнести:
- использование специального докладчика, который готовит ежегодные доклады для Комиссии социального развития по вопросу о реализации странами Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов и разработке рекомендаций для эффективного их применения;
- представление отчета в Комитет ООН по правам инвалидов. Представляется, что Российской Федерации после проведения достаточной работы по реализации положений Конвенции и в законодательной и в практической плоскости обязательно следует присоединиться к Факультативному протоколу. Частные жалобы в Комитет по правам инвалидов могут использоваться как конкретный индикатор, который может позволить выявить проблемные зоны в области защиты прав инвалидов, и на основе их реализовы-вать будущие программы по улучшению защиты и реализации прав рассматриваемой уязвимой группы;
- использование механизма УПО;
- использование механизма специальных докладчиков Совета ООН по правам человека и др.
Как видно из приведенного перечня, список международно-правовых механизмов защиты трудовых прав инвалидов достаточно широкий, и это не может не внушать оптимизма. Однако в силу того, что международные механизмы защиты прав часто занимают длительное время и требуют определенных знаний в области их использования, представляется, что основные проблемные вопросы, связанные с реализацией трудовых прав инвалидов и восстановлением нарушенных прав, следует более эффективно решать на внутригосударственном уровне. Для этого необходимо оптимизировать внутригосударственное законодательство, используя рекомендации и требования международно-правовых норм и создать такую правовую систему, которая оперативно бы реагировала на случаи нарушения трудовых прав инвалидов и могла бы быстро и эффективно восстанавливать нарушенные права.
Хакимов Р.М. Международно-правовые механизмы защиты трудовых прав инвалидов на универсальном уровне. В статье проводится исторический и содержательный анализ развития универсальных международно-правовых механизмов защиты трудовых прав инвалидов. Автор исследует специальные нормы Организации Объединенных Наций, которые гарантируют реализацию трудовых прав инвалидов.
Ключевые слова: запрет на дискриминацию, трудовые права, инвалидность как условие дискриминации, защита трудовых прав инвалидов.
^akimov R.M. The international legal mechanisms for the protection of labor rights of people with disabilities at the universal level. The article presents a historical and informative analysis of the development of universal international legal mechanisms to protect the labor rights of people with disabilities. The author analyzes the special rules of the United Nations, which guarantee the implementation of the labor rights of people with disabilities.
Key words: prohibition of discrimination, labor rights, disability as a condition of discrimination, protection of labor rights of people with disabilities.