CC BY
78
НАУЧНЫЙ ПОИСК
)УНИВЕРСИТЕТА
ни О.Е. Кутафина (МГЮА)
Марина Сергеевна ЛИЗИКОВА,
научный сотрудник сектора предпринимательского и корпоративного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук [email protected] 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ РЕАГИРОВАНИЯ В СЛУЧАЕ ЯДЕРНЫХ АВАРИЙ
Аннотация. В статье рассматривается обновленный с учетом опыта реагирования на аварию на АЭС «Фукусима-Дайити» международно-правовой режим реагирования в случае ядерных аварий, выявляются проблемы практической реализации предусмотренных мероприятий в этой области, подчеркиваются актуальность вопросов совершенствования международного режима реагирования в случае ядерной аварии, а также важность улучшения согласованности подходов и координации международного сотрудничества в данной сфере. Ключевые слова: ядерная авария, ядерная и радиологическая аварийная ситуация, МАГАТЭ, атомная энергетика, ядерная безопасность, АЭС «Фукусима-1», международное сотрудничество, меры готовности и реагирования, ядерная безопасность.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.53.1.156-162
M. S. LIZIKOVA, Researcher of the Business and Corporate Law Sector of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, PhD in law [email protected] 119019, Russia, Moscow, ul. Znameka, 10 INTERNATIONAL LEGAL REGIME OF NUCLEAR ACCIDENT RESPONSE Abstract. The article considers information of the updated international legal regime of response in case of nuclear accidents taking into account the experience of response to the accident at the Fukushima Daiichi NPP, identifies the problems of practical implementation of the envisaged measures in this area, emphasizes the relevance of improving the international regime of response in case of a nuclear accident, as well as the importance of improving the coherence of approaches and coordination of international cooperation in this area. Keywords: nuclear accident, nuclear and radiological emergency, IAEA, nuclear power, nuclear power plant "Fukushima-1", nuclear safety, nuclear facilities, international cooperation, preparedness and response measures, nuclear safety.
© М. С. Лизикова, 2019
в
ЕСТНИК Лизикова М. С.
УНИВЕРСИТЕТА Международно-правовой режим реагирования в случае ядерных аварий
157
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
С момента зарождения атомной энергетики вопросы ее безопасности не вызывали сомнений. Однако нельзя недооценивать, какие разрушительные последствия для окружающей среды и людей может нести в себе мирный атом без должного технического и правового регулирования всех аспектов ядерной безопасности1.
Аварии на АЭС послужили своеобразным «индикатором» эффективности системы международного регулирования ядерной безопасности, одним из элементов которой является международно-правовой режим реагирования в случае ядерных аварий. Так, следствием аварии на Чернобыльской АЭС в 1986 г. явилось осознание международным сообществом необходимости создания системы международного реагирования в случае ядерных аварий.
Выработанный международно-правовой режим базируется на положениях Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 г. и Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 г и вступает в действие в случае любой ядерной аварии, произошедшей на земле, на море или в космосе, сопровождающейся трансграничным неконтролируемым выбросом радиоактивных веществ. Согласно установленным требованиям государство-участник обязуется незамедлительно оповестить об аварии все заинтересованные стороны. При этом четко регламентирован не только характер информации, но и способ ее передачи.
Особая роль отведена МАГАТЭ, на которое возложены обязанность выступать в качестве центрального пункта связи, а также обязанности по ведению перечня компетентных органов и пунктов связи, ответственных за направление и получение оповещений и информации; проведению исследований возможности и целесообразности надежной системы радиационного контроля; передаче государствам и международным организациям информации об аварии и ее характере и др. С целью выполнения возложенных на него обязательств в рамках МАГАТЭ были созданы Международная шкала ядерных и радиологических событий (INES), Комплексный центр по инцидентам и аварийным ситуациям, Сеть реагирования и оказания помощи (RANET).
Однако события, произошедшие на японской АЭС «Фукусима-1», выявили существенные недостатки в механизме международного реагирования в случае ядерных аварий, в частности: отсутствие в вышеназванных международных договорах требований, предъявляемых к объему, срокам и формату предоставления информации о ядерной аварии; отсутствие установленной ответственности государства-участника за своевременность и достаточность мер реагирования при возникновении аварии для минимизации ее последствий; отсутствие четкого регламента координации действий между государственными органами и эксплуатирующей организаций в условиях управления аварией и снижения уровня ее последствий2.
Подробнее см.: Лизикова М. С. Ядерная безопасность в системе общей глобальной без- ^
опасности // Управление безопасностью и рисками : сборник статей. М., 2004. С. 100—110.
< Ч
См.: Укрепление международно-правовой базы ядерной безопасности в свете уроков
«Фукусимы» // Безопасность ядерных технологий и окружающей среды. 2011. № 2 ; Супа- ^
таева О. А. Уроки Фукусимы: усиление международно-правовых требований по ядерной ПОИСК
>
2
в Я УНИВЕРСИТЕТА
L-имени O.E. Кугафина (МГЮА)
После аварии на АЭС «Фукусима-1» Россия, Швейцария и ряд других государств выступили с инициативами по укреплению международно-правового режима ядерной безопасности путем внесения поправок и изменений в Конвенцию о ядерной безопасности 1994 г. и Конвенцию об оперативном оповещении о ядерной аварии. Результатом этих инициатив стало одобрение ряда решений по повышению эффективности механизмов, предусмотренных в них.
Значимым событием в деле укрепления ядерной безопасности явилось принятие Венского заявления по ядерной безопасности 2015 г.3, направленного на предотвращение аварий и смягчение радиологических последствий на этапе проектирования, выбора площадки и строительства АЭС. Его положения указывают также на необходимость проведения комплексных и систематических оценок АЭС и учета норм безопасности МАТАТЭ в национальных нормативных актах.
С целью укрепления системы международного реагирования в случае ядерных аварий МАГАТЭ был разработан План действий по ядерной безопасности4, который «ознаменовал своего рода новый этап в деятельности МАГАТЭ в области ядерной безопасности и вобрал в себя программу по ее укреплению во всем мире»5.
Относительно непосредственно рассматриваемого вопроса Планом предусмотрен и к настоящему времени реализован ряд преобразований режима реагирования в случае ядерной аварии. Эти изменения в первую очередь касаются расширения роли МАГАТЭ в деятельности по поддержанию и укреплению международного и национальных режимов оперативного оповещения и своевременного реагирования, и направлены на выработку эффективных методов, стратегий и механизмов уведомления и передачи информации, а также на расширение содействия и помощи государствам-членам в создании и укреплении национальных режимов и программ реагирования в аварийных ситуациях.
В первую очередь здесь следует отметить наделение МАГАТЭ новой функцией — осуществлять анализ и прогнозирование потенциального развития событий при аварии и (или) оценке ее возможных последствий6.
В рамках реализации Плана и дальнейшей деятельности по извлечению уроков из аварии на АЭС «Фукусима-1» усовершенствованы существовавшие до инцидента 2011 г. и созданы новые элементы механизма реагирования в случае ядерной аварии. В частности, расширены возможности и функции сети реагирова-
безопасности и их имплементация в российское законодательство // URL: http://igpran. ru/articles/3222/ (дата обращения: 10.09.2018).
3 Венское заявление по ядерной безопасности (INFCIRC/872) // URL: https://www.iaea.org/ sites/default/flles/infcirc872_rus.pdf.
4 IAEA Action Plan on Nuclear Safety 201 // URL: https://www.iaea/org/sites/default/flles/ actionplanns.pdf.
5 Сурчина С. И. Координация международных усилий в области ядерной безопасности на площадке МАГАТЭ в постфукусимский период // Вестник Московского ун-та. Серия 25 «Международные отношения и мировая политика» . 2017. № 1. С 128.
6 Доклад Генерального директора МАГАТЭ «Авария на АЭС "Фукусима-дайити"» // URL: https://www_pub.iaea.org/MTCD/Publications/PDF/SupplementaryMatrials/P1710/Languages/ Russian.pdf.
1/2Q19
в
ЕСТНИК Лизикова М. С.
УНИВЕРСИТЕТА Международно-правовой режим реагирования в случае ядерных аварий
1
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
ния и оказания помощи RANET; обновлен план реагирования при радиационных инцидентах и аварийных ситуациях REPLIE; осуществляется пересмотр шкалы INES; создана унифицированная система USIE, предназначенная для сбора информации об инцидентах и чрезвычайных ситуациях на ядерных объектах; обновлены серии изданий МАГАТЭ по аварийной готовности и реагированию; разработано руководство по официальным механизмам связи в случае инцидентов и аварийных ситуаций (IEcomm); осуществляется миссия EPREV, направленная на оказание помощи странам в анализе и самооценке национальных систем аварийной готовности и реагирования; для обмена данными во время ядерного или радиационного инцидента разработана и введена в действие Международная информационная система по радиационному мониторингу (ИРМИС); в целях информирования об аварийных ситуациях создан веб-сайт «Унифицированная система обмена информацией об инцидентах и аварийных ситуациях» (УСОИ), прорабатываются вопросы информационной работы с населением во время ядерного или радиационного инцидента и др.
Еще одним направлением реализации Плана явился пересмотр требований безопасности МАГАТЭ, касающихся аварийной готовности и реагирования. Принятые в 2002 г. документы серии норм безопасности МАГАТЭ NoGS-R-2 и NoGS-G-2.1 были переработаны с учетом выводов, сделанных в ходе реагирования на аварию на АЭС «Фукусима-1», а также рекомендаций Международной комиссии по радиологической защите. Особое внимание в обновленных требованиях безопасности уделено готовности и реагированию в случае ядерной или радиологической аварийной ситуации (в том числе в отношении перехода к ситуации существующего облучения), а также смягчению ее последствий со стороны международных организаций соответствующего профиля, а также межведомственной координации, которая должна осуществляться через Межучрежденческий комитет по радиологическим и ядерным аварийным ситуациям (ИАКРНЕ).
С целью всемирной согласованности мер по обеспечению готовности и реагирования в случае ядерной и радиологической аварийной ситуации государствам году — участникам Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации и Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии рекомендовано использовать данные требования МАГАТЭ путем принятия соответствующего законодательства и регулирующих положений, а также надлежащего их применения на практике.
Также Агентством проводятся регулярные учения по аварийному реагированию с участием национальных органов и международных организаций в рамках мероприятий ConvEx, направленных на практическую реализацию оперативных механизмов осуществления Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии и Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации. Такие учения являются востребованными государствами — членами МАГАТЭ, и количество участников в них ежегодно возрастает. Так, например, в 2015 г. в ConvEx^ приняло участие 46 государств, а в 2016 — уже 517. Крупнейшими же за всю историю стали учения, прошедшие в Венгрии j
S
Обзор ядерной безопасности — 2017. GC (61)/INF/5. Вена : МАГАТЭ, 2017. С. 59. ПОИСК
>
7
в Я УНИВЕРСИТЕТА
L-имени O.E. Кугафина (МГЮА)
21.06.2017, в которых приняли участие представители 82 стран и 11 международных организаций8.
Однако, несмотря на высокую вовлеченность государств в дело укрепления международного режима реагирования в случае ядерной аварии, практическая реализация мероприятий в этой области сталкивается с рядом проблем. В частности, не все государства присоединились к конвенциям по ядерной безопасности или ратифицировали их (в случае уже присоединившихся к ним государств).
Кроме того, не все государства выполняют полностью и в установленные сроки принятые на себя обязательства. Показательно, что в работе 6-го Совещания договаривающихся сторон Конвенции по ядерной безопасности, из 76 договаривающихся сторон не принимали участия 7. Предусмотренное положением ст. 5 Конвенции о ядерной безопасности требование о предоставлении национального доклада не выполнили 11 договаривающихся сторон, 22 договаривающиеся стороны нарушили установленные сроки предоставления доклада, 34 стороны не представили вопросов и замечаний9. В работе следующего Совещания откликнулось на призыв МАГАТЭ обратить внимание на обязанности и обязательства договаривающихся сторон Конвенции о ядерной безопасности рекордное число договаривающихся сторон — 77 из 80, однако многие из них при подготовке и презентации своих докладов не учли принятое ранее определение надлежащей практики и применяли различные подходы, что привело к отклонению приводимых ими примеров10.
В числе уроков, извлеченных из аварии на АЭС «Фукусима-дайити», отмечена необходимость неукоснительного соблюдения положений ст. 7 Конвенции об оповещении и ст. 4 Конвенции о помощи, предусматривающих постоянное обновление перечней официально назначенных пунктов связи и поддержание их в готовности с целью незамедлительного предоставления информации в случае запроса со стороны Агентства. Однако не все государства откликнулись на рекомендации МАГАТЭ назначить пункты связи, содержащиеся в «Практическом руководстве по связи в случае инцидентов и аварийных ситуаций»11, а также назначить пункты связи для координации деятельности с Международной ин-
8 IAEA Tests Global Emergency Response in Largest Ever Nuclear Accident Simulation // URL: https://www.iaea.org/newscenter/news/iaea-tests-global-emergency-response-in-largest-ever-nuclear-accident-simulation.
9 6-е Совещание договаривающихся сторон Конвенции о ядерной безопасности по рассмотрению 24 марта — 4 апреля 2014 года. Вена, Австрия. Краткий доклад. CNS/6RM/2014/11_Final // URL: www-ns.iaea.org/downloads/ni/safety_convention/2014-cnc-summary-report-russian-final.pdf.
10 7-е Совещание договаривающихся сторон Конвенции о ядерной безопасности по рассмотрению 27 марта — 7 апреля 2017 года. Вена, Австрия. Краткий доклад. CNS/7RM/2017/08_Final // URL: www-ns.iaea.org/downloads/ni/safety_convention/2017-cnc-summary-report-russian-final.pdf.
11 Практическое руководство по связи в случае инцидентов и аварийных ситуаций. Серия изданий МАГАТЭ по аварийной готовности и реагированию. EPR-IEComm 2012 // URL: http://www-pub.iaea.org/MTCD/Publications/PDF/EPR_2012-R_IEC_web.pdf (дата обращения: 10.09.2018).
ВЕСТНИК Лизикова М. С. Л С Л
УНИВЕРСИТЕТА Международно-правовой режим реагирования в случае ядерных аварий ' ^^ '
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
формационной системой по радиационному мониторингу ИРМИС12. Более того, несмотря на очевидность жизненной важности скорости получения информации об аварийных ситуациях, проводимые МАГАТЭ проверки выявили, что из существующих пунктов связи около 40 % не отвечают на запросы в установленный срок и еще 20 % не выходят на связь вовсе13.
Исполнение предусмотренного ст. 2 Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации положения о предоставлении помощи другим государствам-участникам также заслуживает пристального внимания. Несмотря на отмеченную в Докладе Генерального директора МАГАТЭ необходимость включения участия существующих механизмов оказания международной помощи в национальную деятельность по обеспечению аварийной готовности, выработку механизмов запроса и получения помощи либо в формате двусторонних соглашений, либо в формате вышеупомянутой Конвенции14, всего 1/3 (31 из 112) государств — участников Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации зарегистрировала свой национальный потенциал оказания помощи в Сети реагирования и оказания помощи РАНЕТ15.
Также серьезными проблемами по-прежнему остаются сложность выработки законодательной и нормативной базы, отвечающей обязательствам, вытекающим из положений Конвенций, а также практическая реализация принципа эффективного разделения функций регулирующего органа и функций других органов, осуществляющих деятельность в области использования ядерной энергии, выработанного на основе анализа уроков аварии на АЭС «Фукусима-дайити».
Таким образом, вопросы совершенствования международного режима реагирования в случае ядерной аварии сохраняют свою актуальность как для МАГАТЭ, так и для государств и международных организаций, а мероприятия по повышению его эффективности носят планомерный и долгосрочный характер. Следует заметить, что насколько бы продуманным и проработанным ни был режим реагирования, он никогда не станет эффективным при несоблюдении его участниками принятых на себя обязанностей и невыполнении рекомендаций. Деятельность, направленная на укрепление международно-правового режима реагирования в случае ядерной аварии, требует преодоления обозначенных проблем и улучшения согласованности подходов и координации международного сотрудничества.
12 См.: Обзор ядерной безопасности — 2017. GC (61)/^/5. Вена : МАГАТЭ, 2017. С. 3, 53—54.
15
I А
13 См.: Обзор ядерной безопасности — 2016. GC (60)/^/5. Вена : МАГАТЭ, 2016. С. 54 ;
Обзор ядерной безопасности — 2017. С. 59. Ы
14 Доклад Генерального директора МАГАТЭ «Авария на АЭС "Фукусима-дайити"». Й
Обзор ядерной безопасности — 2017. С. 54. ПОИСК
>
УНИВЕРСИТЕТА
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Лизикова М. С. Ядерная безопасность в системе общей глобальной безопасности // Управление безопасностью и рисками : сборник статей. — М., 2004. — С. 100—110.
2. Обзор ядерной безопасности — 2016. GC (60)/INF/5. — Вена : МАГАТЭ, 2016.
3. Обзор ядерной безопасности — 2017. GC (61)/INF/5. — Вена : МАГАТЭ, 2017.
4. Практическое руководство по связи в случае инцидентов и аварийных ситуаций. — Серия изданий МАГАТЭ по аварийной готовности и реагированию. EPR-IEComm 2012 // URL: http://www-pub.iaea.org/MTCD/Publications/PDF/ EPR_2012-R_IEC_web.pdf (дата обращения: 10.09.2018).
5. Супатаева О. А. Уроки Фукусимы: усиление международно-правовых требований по ядерной безопасности и их имплементация в российское законодательство // URL: http://igpran.ru/articles/3222/ (дата обращения: 10.09.2018).
6. Сурчина С. И. Координация международных усилий в области ядерной безопасности на площадке МАГАТЭ в постфукусимский период // Вестник Московского ун-та. Серия 25 «Международные отношения и мировая политика». — 2017. — № 1. — С. 118—135.
1/2Q19
