CC BY
31
УДК 341.241 S.A. KOSTIN*
ББК 67.911.13 К72
INTERNATIONAL AGREEMENT ON COLLECTIVE SECURITY SUPPORT IN EUROPE: OFFERS AND INITIATIVES OF THE RUSSIAN FEDERATION
Аннотация: в статье проводится анализ предложенного Президентом Российской Федерации проекта договора о европейской безопасности, а также некоторыхключевых элементов новой архитектуры европейской безопасности.
Ключевые слова: договор о европейской безопасности (ДЕБ), коллективнаябезопасность, европейская безопасность, международная безопасность.
СЕРГЕЙ
АНДРЕЕВИЧ
КОСТИН*
МЕЖДУНАРОДНОПРАВОВОЙ ДОГОВОР ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЕВРОПЕ: ПРЕДЛОЖЕНИЯ И ИНИЦИАТИВЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Annotation', in the article the author analyzes the draft agreement on European security suggested by the president of the Russian Federation and the main ideas of new structure of the European security.
Key words: agreement on the European security, collective security, European security, international security.
Идея радикального обновления архитектуры европейской безопасности была сформулирована Президентом Российской Федерации 5 июня 2008 г. на состоявшейся в Берлине встрече с представителями политических, парламентских и общественных кругов Германии. Глава Российского государства высоко оценил принципы Хельсинкского диалога, которые были выработаны в жестких условиях идеологического противостояния, призвал не повторять трагических ошибок прошлого, когда аналогичная инициатива, известная как Пакт Бри-ана-Келлога (1928 г.), была проигнорирована.
Президент России выразил уверенность в том, что государства Евро-Атлантики готовы разработать и заключить всеобъемлющий договор о европейской безопасности, в котором будут участвовать все государства Европы. При этом он особо подчеркнул, что речь идет о государствах как самостоятельных субъектах международного права, а не ассоциированных в какие-либо объединения или блоки.
Данная инициатива Российской Федерации была подтверждена Концепцией внешней политики, утвержденной Президентом РФ 12 июля 2008 г. В этом документе относительно позиции России по поводу выстраивания принципиально новой архитектуры европейской безопасности указано следующее: «Г лавной целью российской внешней политики на европейскомна-правлении является создание по-настоящему открытой, демократической системы общерегиональной коллективной безопасности и сотрудничества, обеспечивающей единство ЕвроАтлантического региона - от Ванкувера до Владивостока, не допуская его новой фрагмен-
* Аспирант
(Московская государственнаяюридическая академия имени О.Е. Кутафина)
E-mail: sergey.a.kostin@rambler.ru.
Теория
Теория
тации и воспроизводства прежних блоковых подходов, инерция которых сохраняется в нынешней европейской архитектуре, сложившейся в эпоху холодной войны»1.
5 декабря 2008 г. в рамках Совета министров иностранных дел Организации по безопасности и сотрудничествув Европе министр иностранных дел Российской Федерации изложил понимание России в отношении основных смысловых блоков будущегодоговора, а именно:
а) юридически обязывающее подтверждение и единообразное толкование базовых принципов безопасности государств и отношений между ними на евро-атлантическом пространстве, включая недопустимость применения силы;
б) гарантии обеспечения равной безопасности государств Евро-Атлантики на основе отказа от обеспечения собственной безопасности за счет безопасности других участников договора - в полном соответствии с Хартией европейской безопасности;
в) реальный отказ от претензий отдельных государств и их групп на эксклюзивные права на поддержание мира и безопасности в Евро-Атлантике;
г) определение базовых принципов развития режима контроля над вооружениями, укрепление доверия, сдержанности и разумной достаточности в военном строительстве;
д) придание нового качества сотрудничеству в противодействии распространения оружия массового уничтожения, терроризму, наркотрафику и другим видам трансграничной оргпреступности;
е) выработка единых подходов к принципам, процедурам и механизмам предупреждения и урегулирования конфликтов2.
Разработка проекта Договора о европейской безопасности была закончена в ноябре 2009 г.3 В проекте была проработана и юридически сформулирована позиция Российской Федерации. Предлагаемый российской стороной проект договора о европейской безопасности был разослан руководствувсех заинтересованных сторон, включая глав международных организаций на евро-атлантическом пространстве: Организации Евро-Атлантического договора (НАТО), Евросоюза (ЕС), Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Содружества Независимых Г осударств( СНГ), Организации по безопасности и сотрудничествув Европе (ОБСЕ).
Проект Договора о европейской безопасности содержит 14 статей. В его основу заложен принцип неделимости безопасности - юридически обязывающий отказ стран-участниц от укреп-
ления собственной безопасности за счет безопасности других государств (ст. 1). В документе разработана стройная система реагирования на возможные вызовы и угрозы безопасности каждого государства-участника. В ст. 10 Договора говорится, что он открыт для подписания всеми евро-атлантическими и евро-азиатскими государствами, а также международными организациями ЕС, ОБСЕ, ОДКБ, НАТО и СНГ.
Министр иностранных дел Российской Федерации в ходе выступления на пленарном заседании ПАСЕ в Страсбурге 29 апреля 2010 г. подтвердил и прокомментировал желание юридически закрепить принцип неделимости безопасности: «Только так можно перевернуть страницу и, наконец, разрешить вопрос «жестокой безопасности», который преследовал Европу на протяжении всей ее истории»4.
Анализируя проект Договора с юридической точки зрения, хотелось бы остановиться на п. 2 ст. 7: «Без ущерба для положений ст. 8 настоящего Договора Участник вправе рассматривать вооруженное нападение на другого Участника как вооруженное нападение на него самого». Здесь, пожалуй, заложена одна из ключевых идей Договора, от реализации которой будетзависеть его эффективность и жизнеспособность.
С одной стороны, излишне мягкая формулировка рассматриваемого пункта, такая как «вправе рассматривать», не накладывает конкретных обязательств и, как следствие, может с легкостью быть проигнорирована тем или иным субъектом - участником Договора. С другой стороны, изменение данной формулировки на более жесткую (например, «Участник рассматривает вооруженное нападение на другого Участника как вооруженное нападение на него самого») предполагает высочайшую степень интеграции стран - участниц Договора. К сожалению, такой уровень интеграции Российской Федерации со странами Европы и СНГ в настоящее время не достигнут.
В результате возникает дилемма: сохраняя мягкую формулировку, евро-атлантические субъекты международного права, в том числе Российская Федерация, рискуют получить на выходе еще один декларативный договор, который, по сути, вряд ли будет жизнеспособным. Придавая условиям Договора безальтернативный, юридически обязывающий характер, Российская Федерация может лишиться немногочисленных партнеров своей инициативы, поскольку отношение мирового сообщества к идее заключения данного Договора неоднозначно.
Инициатива Президента РФ заключить Договор о европейской безопасности имеет как сторонников, так и противников. Если говорить
о ближайших соседях, например о странах СНГ, то в настоящее время их позиция не имеет полного единства по данному вопросу. Такие страны, как Азербайджан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан и Узбекистан, слабо включились в дискуссию по разработке Договора о европейской безопасности.
К числу активных сторонников данной иници -ативы можно отнести Армению, Белоруссию, Казахстан и Украину. Главы этих государств согласились с основными принципами проекта Договора, изложенными российской стороной. Стоит отметить, что ни одно из государств - участников СНГ не отвергло инициативу по заключению Договора, кроме Грузии. Однако ввиду явных тенденций к смене действующегополитичес-кого режима стоит предположить, что ее позиция может измениться.
Некоторый оптимизм внушает то, что в 2013 г. председателем ОБСЕ станет Украина, активно поддерживающая идею договора. Возможно, обсуждение этой темы станет одной из главных в рамках встреч ОБСЕ, и дискуссия относительно Договора перейдет в активную фазу на всем евро-атлантическом пространстве.
Вместе с тем опыт прошлых лет показывает, что сторонники инициативы данного Договора не всегда готовы инициировать начало дискуссии. Так, период председательства Казахстана в ОБСЕ (2010 г.), поддерживающего идею Договора, видимых результатов в этом направлении не принес.
Позиция стран Евро-Атлантического региона по вопросу заключения Договора о европейской безопасности так же, как в случае со странами СНГ, неоднозначна.
Современная Европа и Евро-Атлантический регион в целом являются мировыми лидерами по количеству международных институтов, занимающихся вопросами коллективной безопасности. Среди организаций, играющих роль в укреплении региональной безопасности в Европейском регионе, следует выделить Европейский Союз (ЕС). В результате подписания Маастрихтского договора у стран - участниц ЕС появилась общая внешняя политика в области безопасности и, как следствие, Европейская стратегия безопасности. Это свидетельствует и о некой общности взглядов по отношению к обеспечению коллективной безопасности внутри европейского сообщества. Одновременно с этим необходимо признать, что вопрос о том,
заключать или не заключать Договор, крайне политизирован и зависит от ряда факторов.
В Европе есть страны, которые видят необходимость в обновлении системы европейской безопасности. Они понимают всю важность России как стратегического партнера. Такую позицию занимают, например, Германия, Франция, Италия и Испания. В то же время эти государства предлагают рассматривать вопрос по Договору в рамках НАТО и ОБСЕ.
Существует еще одно условие, при котором сторонники инициативы заключения Договора готовы ее обсуждать, - это вовлечение в обсуждение США. Думается, что последнее условие справедливо, поскольку не учитывать мнение США, важнейшего партнера Европейского Союза, при реформировании архитектуры евро-атлантической безопасности, было бы кране нелогичным. Показательным в данном случае будет высказывание председателя комиссии ЕС на международном форуме в Брюсселе 26 марта 2010 г.: «Трансатлантическое партнерство является особенным по сравнению со всеми остальными партнерствами. У нас нет отличного видения международного порядка, возникающего из-за конкурирующихценностей. Мы не являемся геополитическими и стратегическими соперниками. Наше партнерство -это партнерство, при котором неизбежно выигрывают оба игрока»5.
Однако есть и такие государства, которые крайне негативно воспринимают инициативу по заключению Договора о европейской безопасности. Они оправдывают свою позицию в большей степени тем, что необходимо развивать существующие модели обеспечения коллективной безопасности Европейскогорегиона (имея в виду в первую очередь существующую модель в рамках Североатлантического альянса, с которым у России есть определенные разногласия)6.
Главным и, пожалуй, самым важным в инициативе Президента РФ является то, что российская сторона оживила интеллектуальную дискуссию как внутри национальных экспертных групп европейского сообщества, так и между этими группами. Выступая в феврале 2012 г. на 48-й Мюнхенской конференции по вопросам безопасности, глава МИД России заявил: «Европе нужен мирный пакт, и им может стать Договор о европейской безопасности. Европе нужен мирный пакт, подводящий черту под эпохой холодной войны, ибо широкое сотрудничество может строиться только на платформе доверия. Поскольку все помнят известную российско-американскую мудрость «доверяй, но
Теория
Теория
проверяй», такой пакт должен быть юридически обязывающим»7.
Подводя итог, хочется отметить, что роль Российской Федерации в реализации заявленной инициативы является главной. По этой причине необходимо активизировать деятельность в данном направлении, в первую очередь на дипломатическом уровне. В связи с этим вспоминаются слова известного российского дипломата А.Г. Ковалева: «Крупные проблемы международной жизни не решаются быстро, тем более они не решаются сами собой. Обычно нуж-
ны время и активные, терпеливые усилия, чтобы найти их решение»8.
Завершить статью хотелось бы положением, приведенным в У казе Президента Российской Федерации В.В. Путина от 7 мая 2012 г. № 605 «О мерах по реализации внешнеполитическогокур-са Российской Федерации», о том, что дано указание МИД России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти продолжать работу в целях создания на евро-атлантическом пространстве системы равной и неделимой безопасности на международно-правовой основе9.
1 Концепция внешней политики РоссийскойФедерации [ Электронный ресурс]. иЯЬ: 1Шр://кгст1іп. т/ас^/ 785 (дата обращения: 07.10.2012).
2 См.: иКЬ: http://www.mid.ru/bdomp/ns-actt.nsf/c5506fd21677ca96c3257364003c3cf9/c325736400347783 с325751600475915!0реп0оситей (дата обращения: 07.10.2012).
3 См.: иЯЬ: http://krcm1in.ru/ncws/6152 (дата обращения: 07.10.2012).
4 См.: иКЬ: http://www.mid.ru/brp 4.шШ/СРЕ548Б7РАР33(дата обращения: 07.10.2012).
5 ШЬ: http://ccas.curopa.cu/g20/ncws/indcx cn.htm#top (дата обращения: 07.10.2012).
6 См., напр.: Пархалина Т. Россия - НАТО через год после Лиссабона: надежды и разочарования // Европейская безопасность: события, оценки, прогнозы 2011. Вып. 26 (42).
7 ШЬ: http://www.mid.ru/bdomp/ns-dos.nsl/44a7dafc231dc11ac32576d6002f70c1/(дата обращения: 07.10.2012).
8 Ковалев А.Г. Азбукадипломатии М., 1993. С. 172-173.
9 См.: О мерах по реализации внешнеполитическогокурса РоссийскойФедерации: Указ Президента Рос. Федерации от 7 мая 2012 г. № 605 [Электронный ресурс]. ИКЬ: // http://krcm1in.ru/acts/15256 (дата обращения: 07.10.2012).
