CC BY
162
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
УДК 341.23(470):621.039.58
А. Ю. Курашвили
Международно-правовое сотрудничество Российской Федерации в сфере ядерной безопасности
Современные достижения атомной промышленности подталкивают государства не только к увеличению доли вырабатываемой энергии посредством АЭС, но и к постоянному повышению внимания в области ядерной безопасности. Ущерб, который может быть нанесен при авариях на АЭС, перевозке или хранении радиоактивных веществ, может легко выйти за пределы государственных границ и поэтому требуются совместные усилия всех стран для превенции негативных последствий атомной деятельности. В статье дается определение ядерной безопасности при мирном использовании атомной энергии, а также рассматриваются различные уровни сотрудничества Российской Федерации по заявленной теме. Анализируются как международно-правовые нормы, так и нормы внутреннего права, выявляются закономерности и противоречия.
Modem achievements of the nuclear industry push states not only to increase the share of energy produced by nuclear power plants, but also to constantly raise attention in the field of nuclear safety. The damage that can be caused by accidents at nuclear power plants, during transportation or storage of radioactive substances can easily go beyond national borders and therefore require joint efforts of all states to prevent the negative consequences of nuclear activities. The article provides a definition of nuclear safety in the peaceful use of nuclear energy, as well as analyzes the different levels of cooperation of the Russian Federation on the mentioned topic. The author examines both international and domestic law norms, reveals regularities and contradictions.
Ключевые слова: ядерная безопасность, международное сотрудничество, АЭС, международные договоры, МАГАТЭ, Росатом.
Key words: nuclear safety, international cooperation, nuclear power plants, international treaties, IAEA, Rosatom.
© Курашвили А. Ю., 2019
Ядерная безопасность представляет собой многогранную комплексную структуру, состоящую из целого ряда составных частей и элементов, характеризующих ее сущность. Специфика атомной деятельности обусловлена большой концентрацией выделяемой энергии и достаточно долгим периодом существования продуктов распада, которые в случае ненадлежащего использования и контроля могут оказать значительное трансграничное влияние на человека и природу. К сожалению, в настоящий момент нет единого общепринятого подхода к определению ядерной безопасности. При этом мы можем выделить основные направления обеспечения ядерной безопасности, которые подразделяются военную и мирную составляющие.
Военный аспект обеспечения ядерной безопасности включает в себя соблюдение режима нераспространения ядерного оружия, сокращение ядерных потенциалов, регламентацию противоракетной обороны и т. д., что в итоге ведет к недопущению ядерных конфликтов между государствами, имеет свою специфику и лежит за пределами границ данной статьи. Предметом нашего исследования являются понятие и содержание ядерной безопасности при мирном использовании атомной энергии, а также международно-правовое сотрудничество Российской Федерации по заявленной теме.
Атомная энергетика представляет собой потенциально неисчерпаемый источник энергии, что подталкивает государства не только к увеличению доли вырабатываемой энергии посредством АЭС, но и к постоянному повышению внимания в области ядерной безопасности. Вопросы обеспечения ядерной безопасности актуальны при любой атомной деятельности, в том числе при работе стационарных и передвижных АЭС, хранении и утилизации радиоактивных веществ, перевозке ядерного топлива и отходов. Как следствие этого, в современном мире изменились подходы к мирному использованию атома, ускорилось развитие ядерных технологий, повысились контроль и информированность населения, что выводит безопасность на качественно новый уровень. На наш взгляд, справедливо и точно отмечает в своем исследовании О.Г. Па-рамузова, что: «Постулируя перспективность атомной энергетики в мире, требуется подчеркнуть особо, что определяющим фактором приоритетности использования данного источника энергии является его безопасность, которая зависит от способности человечества управлять этой потенциально опасной силой и от способности государств своевременно обуздывать свои желания, дабы мирный атом не стал причиной гибели цивилизации» [11, с. 428].
Российская Федерация как одно из государств, добившихся значительных успехов в области мирного использования атомной энергии и обладающих целым рядом современных технологий, уделяет значительное
178
внимание обеспечению безопасности в ядерной сфере. При этом очевидно, что создание национальной системы ядерной безопасности напрямую связано с созданием соответствующей мировой системы. Ущерб, который может быть нанесен при авариях на АЭС, перевозке или хранении радиоактивных веществ, может легко выйти за пределы государственных границ и поэтому требуются совместные усилия всех стран для превенции негативных последствий атомной деятельности.
Необходимость сотрудничества ради обеспечения ядерной безопасности выводится из общепризнанного принципа международного права по обязанности государств сотрудничать друг с другом. Данный принцип содержится в Уставе ООН [13, п. 3 ст. 1], расширен в связи со спецификой в Уставе Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) [12, п. В ст. III], подтвержден в Заключительном акте СБСЕ [3, ст. IX] и ряде других международных документов. Конкретные виды сотрудничества и его объемы зависят от возможностей и потребностей каждого государства, принятых на себя международных обязательств и действующих норм внутреннего права.
Международно-правовое сотрудничество государств в ядерной сфере направлено на унификацию и адаптацию нормативно-правового и нормативно-технического регулирований в области использования атомной энергии в мирных целях, а также обращения с радиоактивными веществами. Только слаженные действия в единой системе координат позволят государствам добиться максимальной безопасности и надежности в отношении потенциально опасных объектов и материалов.
К сожалению, на международном уровне нет однозначного определения ядерной безопасности. Например, в Конвенции о ядерной безопасности 1994 г. отсутствует соответствующая дефиниция, хотя по тексту неоднократно используется словосочетание «ядерная безопасность». Циркуляры МАГАТЭ также не проливают свет на данную проблему. Нет такого определения и в российском законодательстве. В сложившейся ситуации существуют только научные выводы ряда авторов, которые изучали данный вопрос. При этом суть и наполнение термина «ядерная безопасность» в каждом случае зависит от приоритетности в подходах каждого отдельного исследователя: экологическая безопасность, энергетическая безопасность, военная безопасность и т. п. [1, 4, 6].
Полагаем необходимым разделить понятия ядерной безопасности в военном и мирном измерениях. Военная ядерная безопасность имеет особое конвенционное и внутригосударственное регулирование и, как говорилось выше, обладает своей спецификой.
На наш взгляд, ядерная безопасность в мирном измерении представляет собой целый системный комплекс действий и мероприятий правового, экономического и технического характера, направленных: 1) на обеспечение безаварийной эксплуатации действующих ядерных установок и радиационных источников; 2) физическую защиту объектов с ядерными установками и радиационными источниками, а также ядерных материалов и радиоактивных веществ; 3) ликвидацию неблагоприятных последствий, связанных с эксплуатацией ядерно- и радиационно опасных объектов.
В современном мире уже сложилась система нормативных актов в области ядерной безопасности, которая позволяет нам выделить четыре уровня сотрудничества Российской Федерации по обозначенной теме.
Первым можно назвать международный многосторонний уровень. Основным координирующим игроком на данном уровне является Международное агентство по атомной энергии со штаб-квартирой в Вене. Оно относится к специальным организациям, однако не обладает правами специализированного учреждения ООН. Под эгидой МАГАТЭ было принято подавляющее большинство конвенций, затрагивающих разные аспекты ядерной безопасности. Агентство в качестве своей основной цели определяет развитие международного сотрудничества в области мирного использования атомной энергии и гарантирует, что помощь и знания этой международной организации не будут использоваться в военных целях. Сегодня в агентство входят 170 государств, включая Российскую Федерацию, а Советский Союз стоял у истоков создания данной организации в 1957 г.
Реализуя свое право на международно-правовое сотрудничество, Российская Федерация является участником целого ряда многосторонних конвенций, например: Конвенции о физической защите ядерного материала (1979), Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии (1986), Конвенции о помощи в случае ядерной или радиационной аварийной ситуации (1986), Конвенции о ядерной безопасности (1994), Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (1997), Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб (1997) и т. д.
В рамках МАГАТЭ члены этой организации разработали и ввели в действие следующие документы: Руководящие принципы Группы ядерных поставщиков 1978 года в отношении ядерного экспорта и экспорта материалов, оборудования и технологий двойного применения; Кодекс поведения по обеспечению безопасности и сохранности радиоактивных источников
2003 года и т. п. Как правило, такие документы МАГАТЭ признаются государствами в качестве юридически обязательных норм и строго соблюдаются.
Российская Федерация также активно сотрудничает на региональном уровне. В рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) действует Соглашение об основных принципах сотрудничества в области мирного использования атомной энергии (1992). Также в Казани в 2017 г. было подписано Соглашение государств - участников СНГ о сближении подходов по нормативно-правовому и нормативно-техническому регулированию, оценке соответствия, стандартизации, аккредитации и метрологическому обеспечению в области использования атомной энергии в мирных целях и т. д.
Сотрудничество в атомной сфере пытается охватить самые разные стороны современной жизни. При этом мы согласны с утверждением К.К. Кожевникова, что «...защита окружающей среды не всегда рассматривалась в качестве первоочередной задачи, стоявшей перед международным сообществом в области обеспечения ядерной безопасности. Так, только произошедшая в 1986 г. авария на Чернобыльской АЭС инициировала международный диалог по вопросу обеспечения глобальной ядерной безопасности» [5, с. 73].
Второй стадией сотрудничества можно назвать международный двусторонний уровень, который представлен договорами Российской Федерации с международными организациями или иностранными государствами, например: Соглашение между Российской Федерацией и Международным агентством по атомной энергии о подготовке младших профессиональных кадров (2010), Соглашение между Министерством иностранных дел Российской Федерации и Международным агентством по атомной энергии о добровольном взносе в Фонд физической ядерной безопасности (2010).
За все время существования атомной отрасли Российской Федерацией было заключено несколько десятков двусторонних договором с другими государствами. По предмету регулирования их можно разделить на две большие группы: договоры общего (рамочного) характера в области мирного использования атомной энергии, которые определяют основные принципы сотрудничества между участниками (Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Камбоджа о сотрудничестве в области использования атомной энергии в мирных целях (2017), Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Венгрии о сотрудничестве в области использования атомной энергии в мирных целях (2014) и др.) и договоры, регулирующие конкретные вопросы по атомной тематике (Соглашение
между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Замбии о сотрудничестве в сооружении Центра ядерной науки и технологий на территории Республики Замбии (2017), Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения об оперативном оповещении о ядерной аварии и обмене информацией в области ядерной и радиационной безопасности (2015) и др.).
Стоит отметить, что в подобных двусторонних соглашениях не прописаны механизмы обеспечения ядерной безопасности, а формулировки носят достаточно общий характер. Рамочные договоры содержат в себе отсылки к международным многосторонним актам, таким как Договор о нераспространении ядерного оружия (1968), Конвенция о физической защите ядерного материала (1979), Информационный циркуляр МАГАТЭ № 254 и т. п. Также двусторонние договоры говорят о возможности заключить в дальнейшем детальный договор между двумя государствами. В свою очередь договоры, регулирующие конкретные вопросы в атомной сфере, помимо упоминания международных многосторонних актов, указывают на необходимость соблюдения норм национального права договаривающихся сторон в области стандартизации, лицензирования, экологии и т. д.
Отсылки к международным многосторонним договорам и нормам национального законодательства при формировании положений двусторонних соглашений позволяют нам говорить о правовых связях между всеми уровнями сотрудничества и желанием государств выработать единую систему координат в области обеспечения ядерной безопасности.
Третьим, регламентирующим международное сотрудничество, мы определяем национальный законодательный уровень, который представлен рядом законов как специального характера («Об использовании атомной энергии» № 170-ФЗ, «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»» № 317-Ф3 и др.), так и общего («О международных договорах Российской Федерации» № 101-ФЗ, «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ и др.).
Закон «Об использовании атомной энергии» определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии и, кроме всего прочего, призван содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии [9, преамбула].
В соответствии с этим законом Правительство Российской Федерации в области использования атомной энергии осуществляет контроль за выполнением обязательств Российской Федерации по международным договорам
Российской Федерации и координирует международное сотрудничество Российской Федерации в области использования атомной энергии [9, ст. 9].
Органы государственного регулирования безопасности (в том числе Госкорпорация «Росатом» - [курсив наш - А.К.]) в пределах своей компетенции обладают полномочиями осуществлять контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии [9, ст. 25].
Таким образом, общее наблюдение за выполнением обязательств государства по международным договорам в области использования атомной энергии возложено на правительство, а компетенция федеральных органов государственной власти и уполномоченных организаций сужена до мониторинга в области ядерной безопасности.
На наш взгляд, данный подход вступает в определенные противоречия с законом «О международных договорах Российской Федерации». В соответствии с данным законом общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации [8, п. 4 ст. 32]. А федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение обязательств Российской Стороны по договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств [8, п. 2 ст. 32].
Как видно из формулировок, полномочия федеральных органов исполнительной власти и уполномоченных организаций по закону «О международных договорах Российской Федерации» шире и не ограничиваются только вопросами безопасности. Аналогичного подхода придерживается и закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»», который почти полностью повторяет формулировки именно закона о международных договорах, а не закона об использовании атомной энергии [7, ч. 1 ст. 14].
Внутригосударственный контроль за соблюдением международных договоров Российской Федерации является основным звеном в обеспечении выполнения таких договоров. Механизмы законодательного контроля разрабатываются государством самостоятельно с учетом международных и внутренних правовых норм. Для того чтобы такая система контроля работала эффективно, необходимо обеспечить ее отраслевую координацию и слаженность. Но, как и в любом многоуровневом и достаточно развитом механизме, могут наблюдаться правовые коллизии между актами различных отраслей,
183
которые со значительной вероятностью повлекут за собой сложности и путаницу в правоприменении.
Госкорпорация «Росатом» была создана в 2007 г. и является специализированным органом, наделенным Российской Федерацией полномочиями по управлению использованием атомной энергии, управлению при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также по нормативно-правовому регулированию в области использования атомной энергии [7, п. 1 ст. 2]. Корпорация не считается органом государственной власти [2], но она вправе представлять Российскую Федерацию на международной арене, а также заключать международные договоры межведомственного характера.
Таким образом, основная нагрузка по кооперации и международному сотрудничеству от лица Российской Федерации возложена на госкорпорацию «Росатом». Но, несмотря на это, закон «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» содержит всего одну статью, касающуюся международного сотрудничества, которая определила полномочия и функции корпорации по участию в международном сотрудничестве в области использования атомной энергии. В соответствии со ст. 14 «Корпорация является уполномоченной организацией, представляет Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации предложения о заключении, выполнении и прекращении международных договоров Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Корпорация заключает международные договоры межведомственного характера по вопросам, входящим в ее компетенцию, в соответствии с указанным Федеральным законом» [7, ч. 2 ст. 14].
При логическом и систематическом толковании ст. 14 закона, участие госкорпорации «Росатом» в международно-правовом сотрудничестве можно подразделить на два уровня. Ведомственный уровень, где «Росатом» выступает не только в качестве уполномоченной экспертной организации, но и от лица государства подписывает международный договор. Второй уровень можно условно обозначить как надведомственный (межправительственный и межгосударственный), где госкорпорация является лишь уполномоченной экспертной организацией, привлекаемой на отдельных стадиях заключения международного договора, а подписание производят вышестоящие государственные органы.
Четвертый уровень, охватывающий международное взаимодействие в области ядерной безопасности, это подзаконные акты, представленные нормативно-правовыми актами президента, правительства, федеральных органов исполнительной власти и уполномоченных организаций. Такие документы направлены на исполнение и развитие положений законов, главным образом закона «Об использовании атомной энергии», и даже международных директив, циркуляров и соглашений. Например, Постановление Правительства № 973 от 15.12.2000 «Об экспорте и импорте ядерных материалов, оборудования, специальных неядерных материалов и соответствующих технологий» конкретизирует и развивает отдельные положения Руководящих принципов Группы ядерных поставщиков 1978 г. в отношении ядерного экспорта и экспорта материалов, оборудования и технологий двойного применения, принятых в рамках МАГАТЭ.
Подзаконные акты могут также задавать определенный вектор развития в области ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации [10], что в конечном итоге должно сказаться и на обеспечении соответствующей глобальной безопасности, так как Российская Федерации эксплуатирует значительное количество АЭС, а также обладает весомым запасом ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Международно-правовое сотрудничество государств в сфере ядерной безопасности имеет особое значение для всего современного мира. Достичь высокой степени ядерной безопасности возможно только на основе совместных усилий на международном уровне, а также через совершенствование национального законодательства с учетом богатого опыта как Российской Федерации, так и других стран. Процессы по улучшению международных и внутренних норм должны носить перманентный характер, где результатом такой работы будет повышение эффективности правового регулирования в области мирного и безопасного использования атомной энергии на благо всего человечества.
Список литературы
1. Андросов М.В. Экологическая безопасность в области использования атомной энергии // Тр. Ин-та гос-ва и права Рос. акад. наук. - 2010. - № 1. - С. 124-133.
2. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 // СЗ РФ. -2008. - № 20. - Ст. 2290.
3. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.: сб. действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностр. гос-вами. - Вып. XXXI. - М., 1977. - С. 544-589.
185
4. Иойрыш А.И. Непростые ответы на неудобные вопросы // Моск. журн. междунар. права. - 1996. - № 3. - С. 61-78.
5. Кожевников К.К. Эколого-правовая сущность ядерной безопасности // Актуальные проблемы рос. права. - 2015. - № 4. - С. 73-77.
6. Метельков А.Н. Физическая ядерная безопасность в системе мер противодействия ядерному терроризму // Мир юрид. науки. - 2013. - № 1-2. - С. 56-65.
7. О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»: федер. закон Российской Федерации от 01.12.2007. № 317-ФЗ // СЗ РФ. - 2007. -№ 49. -Ст. 6078.
8. О международных договорах Российской Федерации: федер. закон Российской Федерации от 15.07.1995. № 101-ФЗ // СЗ РФ. - 1995. - № 29. - Ст. 2757.
9. Об использовании атомной энергии: федер. закон Российской Федерации от 21.11.1995. № 170-ФЗ // СЗ РФ. - 1995. - № 48. - Ст. 4552.
10. Об утверждении Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу: указ Президента Российской Федерации от 13.10.2018 № 585 // СЗ РФ. - 2018. - № 42 (часть II). - Ст. 6447.
11. Парамузова О.Г. Ренессанс атомной энергетики в мире и его отражение в современной энергетической политики России и США (правовые аспекты) // Вестн. С.-Петерб. ун-та. - Сер. 6. - 2007. - Вып. 3. - С. 422-430.
12. Устав Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) 1956 г.: сб. действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностр. гос-вами. - Вып. XIX. - М., 1960. - С. 195-218.
13. Устав Организации Объединенных Наций 1945 г.: сб. действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностр. гос-вами. - Вып. XII. - М., 1956. - С. 14-47.
