CC BY
323
Кузнецова К. Н. Международно-правовое регулирование статуса лиц пожилого возраста // Вестник Прикамского социального института. 2018. № 2 (80). С. 30-36.
Kuznetsova K. N. International legal regulation of the status of elderly persons. Bulletin of Prikamsky Social Institute. 2018. No. 2 (80). Pp. 30-36. (In Russ.).
УДК 341.2
К. Н. Кузнецова
Пермский государственный национальный исследовательский университет, Пермь, Россия
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ЛИЦ ПОЖИЛОГО ВОЗРАСТА
Кузнецова Ксения Николаевна - старший преподаватель кафедры трудового и международного права.
E-mail: drevnegre4eskaya@mail. ru
Проблема старения населения охватила сегодня весь мир. Возникла необходимость правового регулирования данной проблемы. В статье исследуются правовые основы статуса лиц пожилого возраста на международном уровне, анализируются нормы существующих международно-правовых актов для того, чтобы определить степень урегулированности вопроса. Затрагивается вопрос о роли деятельности международных организаций в защите прав лиц пожилого возраста. Методами исследования являются диалектический, формально-логический, технико-юридический, социологический. Делается вывод о том, что статус лиц пожилого возраста на международном уровне конкретно не определен. Все нормы, касающиеся данной категории населения, относятся к «мягкому» праву. Приводятся аргументы к необходимости принятия отдельного акта на данном уровне, который зафиксировал бы права лиц пожилого возраста и гарантии реализации этих прав.
Ключевые слова: лица пожилого возраста, международно-правовые нормы, права человека, старение населения, правовое регулирование.
K. N. Kuznetsova
Perm State University, Perm, Russia
INTERNATIONAL LEGAL REGULATION OF THE STATUS OF ELDERLY PERSONS
Kuznetsova Ksenia Nikolaevna - Senior Lecturer at the Department of Labor and International Law.
E-mail: drevnegre4eskaya@mail. ru
The problem of population ageing has now covered the whole world. There arises a need for legal regulation of this problem. The article examines the legal basis of the status of elderly persons at the international level, analyzes the norms of existing international legal acts in order to determine the degree of settlement of the issue. The matter of the role of the activities of international organizations in protecting the rights of elderly persons is also concerned. Methods of research are dialectical, formal-logical, technical-legal, sociological. As a result, it is concluded that the status of the elderly persons at the international level is not specifically defined. All the norms relating to this category of population are related to soft law. Arguments are given to the necessity of adoption a separate legal act at this level, which would enshrine the rights of the elderly persons and fix guarantees for the realization of these rights.
© Кузнецова К. Н., 2018
Key words: elderly persons, international legal norms, human rights, population ageing, legal regulation.
Демографическое старение населения в мире - это процесс увеличения доли пожилых лиц в общей численности населения. Население мира быстро стареет. Эти процессы начались еще в XIX в., в конце XX - начале XXI в. они приобрели всеобъемлющий характер и сегодня имеют большое значение для мирового сообщества. Данную проблему признают и разрабатывают прежде всего на уровне Организации Объединенных Наций. Согласно классификации ООН пожилыми признаются лица в возрасте шестидесяти лет и старше. По данным организации, число пожилых лиц в мире постоянно увеличивается, и в 2015 г. оно достигло 901 млн человек. Прогнозируется, что между 2015 и 2030 гг. число лиц шестидесяти лет и старше увеличится еще на 56 % и составит 1,4 млрд, а к 2050 г. -уже 2,1 млрд человек. Кроме того, в глобальном масштабе количество людей в возрасте восьмидесяти лет и старше (oldest-old) растет даже быстрее, чем общее число пожилых людей в целом [8; 10].
Старение населения происходит повсеместно, во всех регионах мира, во всех странах независимо от уровня развития. Однако между регионами существуют определенные различия [9]. Наиболее высоким уровнем демографической старости характеризуются страны Западной Европы, среди азиатских стран - Япония и Китай [4].
Обозначенная проблема проявляется и в России. По данным Росстата, численность пожилого населения (население в возрасте старше трудоспособного, т. е. старше шестидесяти пяти лет) устойчиво растет. Одновременно с этим растет демографическая нагрузка на население трудоспособного возраста: если в 2006 г. на 1 тыс. человек трудоспособного возраста приходилось 326,2 человека старше трудоспособного возраста, то в 2015 г. -411,7 человека [7, с. 5]. Ситуация в области старения населения в Российской Федерации имеет ряд особенностей: во-первых, доля граждан старше трудоспособного возраста увеличится в 2016-2025 гг. с 24,6 до 27 %, их численность составит 39,9 млн человек, т. е. каждый четвертый человек в России будет в возрасте старше трудоспособного; во-вторых, в РФ процессы старения происходят на фоне относительно низкой продолжительности жизни населения и сохранения высокой смертности трудоспособного населения [5, с. 12].
Старение населения имеет двоякое значение. С одной стороны, такие процессы имеют положительное значение, поскольку свидетельствуют о прогрессе в обществе: о развитии медицины, повышении качества жизни, улучшении образования и пр. С другой стороны, это реальная проблема, и, как пишет А. Х. Абашидзе, «вызов всему мировому сообществу, который остро ставит перед государствами вопрос о принятии мер, способствующих поощрению и защите прав пожилых людей» [1, с. 344].
Действительно, старение населения вызывает серьезные последствия. Однозначно можно сказать, что данный процесс влияет на все сферы жизни общества. Например, в связи с указанными процессами стареет рабочая сила, что, в свою очередь, влияет на ее производительность, а значит, на экономический рост государства в целом. Остро встает вопрос пенсионного обеспечения пожилых лиц. Всегда с проблемой старения связана проблема расширения сфер медицинского и социального обслуживания и многое другое. Кроме того, сами пожилые лица сталкиваются с различными сложностями, среди них: дискриминация на основании возраста (эйджизм), низкий или неадекватный уровень жизни, недостаточная обеспеченность специальными условиями и услугами, проблемы со здоровьем, жестокое обращение и социальная изоляция.
Таким образом, проблему демографического старения населения сегодня игнорировать уже не представляется возможным. И в первую очередь стоит обратить внимание на то, как урегулирован статус лиц пожилого возраста на международном уровне.
Вопрос о статусе лиц пожилого возраста следует рассматривать прежде всего с позиции прав человека. Источниками международного права в области защиты прав пожилых и регулирования вопросов социального обслуживания служат в первую очередь общепризнанные принципы и нормы международного права, а также акты Организации Объединенных Наций и Международной организации труда (МОТ), региональных объединений (Европа, Америка, Африка, арабские государства), а также многосторонние и двусторонние договоры, которые содержат такие нормы. В рамках данной статьи мы затронем лишь универсальный уровень правового регулирования.
Поскольку пожилые лица официально не выделены в отдельную группу населения, требующую особой защиты (хотя повсеместно признается, что это необходимо), имеет смысл начать анализ с рассмотрения актов международного уровня, содержащих положения, которые возможно применить к определению правового статуса лиц пожилого возраста.
На универсальном уровне стоит говорить о системе ООН, а также других организациях, таких как МОТ и Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ). В рамках своей работы они неизбежно затрагивают вопросы обеспечения прав лиц пожилого возраста и вопросы социального обслуживания населения.
Международно-правовую основу правового статуса лиц пожилого возраста составляют в первую очередь Устав ООН 1945 г., Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Кроме того, стоит упомянуть Конвенцию о правах инвалидов 2006 г., Международную конвенцию о защите всех прав трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. Все эти акты содержат нормы и правила, распространяющиеся в том числе на пожилых лиц. Однако в каждом из указанных актов встречаются лишь указания на возраст, комплексно данный вопрос не урегулирован.
Поскольку проблема старения населения была обозначена и осознана уже давно, международное сообщество предпринимало попытки выстроить диалог для ее решения. Первой попыткой совместной работы и принятия решений на универсальном уровне стала первая всемирная ассамблея по проблемам старения 1982 г. - международный форум для выработки всеобщей стратегии действий. По итогам ее работы Генеральная Ассамблея ООН приняла Венский международный план действий по проблемам старения. Он носил рекомендательный характер и охватывал все сферы, касающиеся жизни и деятельности пожилых лиц и действий государств в данной области (проведение исследований, сбор и обработка данных, подготовка кадров и др.). Основная заслуга данного документа состоит в том, что его принятие явилось первым признанием проблемы и признанием необходимости коллективной работы в направлении ее решения. Венский план действий имел определенный эффект: во многих странах был достигнут прогресс в развитии инфраструктуры, связанной с проблемой старения [5, с. 54], вплоть до того, что в разных странах были введены дни пожилых людей.
Еще одним важным документом являются Принципы ООН в отношении пожилых людей 1991 г. Этот документ носит программный характер и призывает все государства-участники ООН по возможности учитывать при разработке своих национальных программ по проблемам старения поименованные в документе восемнадцать принципов. По сути, данный документ представляет собой некий свод этических норм и правил, который отражает отношение мирового сообщества к конкретной группе лиц - пожилым.
В 1992 г. состоялась Международная конференция по проблемам старения, в результате которой Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию по проблемам старения -
в сущности говоря, стратегию действий на следующие десять лет. Генеральная Ассамблея еще раз обратила внимание мирового сообщества на проблему старения населения, на необходимость комплексного подхода к ее решению (удовлетворение основных потребностей пожилых лиц и создание условий для реализации их потенциала); отметила, что пожилые лица вносят неоценимый вклад в экономическое, социальное и культурное развитие, и рассматривать их нужно именно в таком качестве. Кроме того, все государства были призваны осуществлять практические стратегии в области решения поставленной проблемы, поддерживать национальные инициативы, содействовать осуществлению Международного плана действий по проблемам старения, активно проводить мероприятия, сотрудничать друг с другом и с правительственными и неправительственными организациями по вопросам защиты и поощрения прав пожилых лиц и пр.
В декларации Генеральная Ассамблея постановила, что в 1999 г. необходимо провести Международный год пожилых людей как «знак признания демографического вступления человечества в пору зрелости и тех перспектив, которые оно открывает для развития более зрелых представлений и возможностей в общественной, экономической, культурной и духовной жизни - не в последнюю очередь в интересах всеобщего мира и развития в следующем столетии»1.
Очень важной вехой в дальнейшем развитии ситуации стал Мадридский международный план действий по проблемам старения, принятый в 2002 г. Этот план представляет собой серьезный анализ современных тенденций в области старения населения в мире: увеличения численности пожилых лиц, влияния этих процессов на развитие общества; особое внимание в документе уделено пожилым женщинам и «старшей возрастной группе - лицам 80 лет и старше»2 (oldest-old), изложены принципы работы мирового сообщества по проблеме. Документ состоит из трех больших частей (глав) - введения, рекомендаций в отношении действий, главы, посвященной реализации плана. Рекомендации определяют три приоритетных направления в работе: 1) участие пожилых в развитии; 2) обеспечение здравоохранения и благосостояния в пожилом возрасте; 3) создание благоприятных условий для лиц пожилого возраста. Достоинством плана является то, то он носит действительно универсальный характер, чему способствовала масштабная кропотливая работа по подготовке всех необходимых материалов; это глобальная стратегия, которой должны следовать все государства.
На сегодня все принятые документы являются проявлением «мягкого» права, т. е. носят рекомендательный характер для государств, накладывают в большей степени моральные обязательства, а не юридические. Хотя, конечно, в силу особой важности проблемы, которую они призваны решить, и принципов, которые в них содержатся и регулируют статус и положение пожилых лиц в мире, все акты приняты государствами к реализации, и ни в коем случае нельзя умалять их значение.
Однако стоит сказать, что необходимость принятия отдельной конвенции по данному вопросу назрела давно. Конвенция о правах пожилых лиц необходима, т. к. она должна определить особенности пожилых лиц как уязвимой группы населения и стать полноценным инструментом для обеспечения пожилым лицам гарантий защиты их прав, возможностей по реализации этих прав, иными словами, существует необходимость всесторонней
1 Декларация по проблемам старения [Электронный ресурс]. Принята резолюцией 47/5 Генеральной Ассамблеи от 16 окт. 1992 г. // Организация Объединенных Наций: офиц. сайт. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/dedarations/ declold.shtml (дата обращения: 13.05.2017).
2 Мадридский международный план действий по проблемам старения 2002 года [Электронный ресурс]. Принят второй Всемирной ассамблеей по проблемам старения, Мадрид, 8-12 апр. 2002 г. // Организация Объединенных Наций: офиц. сайт. URL: http://www.un.org/ru/documents/ded_conv/declarations/ageing_program_ch1.shtml (дата обращения: 13.05.2017).
регламентации положения данной категории населения. Существующие положения по правам пожилых бессистемны и «разбросаны» по различным региональным и универсальным международным документам.
Представляется логичным включить в конвенцию общие требования по определению понятия «лицо пожилого возраста», например по аналогии с определением понятия «ребенок» в Конвенции по правам ребенка. Правильно, на наш взгляд, было бы определить возрастную границу и оставить возможность для государств самостоятельно определять в своих национальных законодательствах некоторые аспекты данного понятия исходя из индивидуальных особенностей. Это важно, поскольку принцип недискриминации по признаку возраста напрямую нигде не закреплен, он выводится косвенно из всего массива нормативных правовых актов [6, с. 46].
Принятие такого акта позволило бы внедрить четкие стандарты, на основании которых в дальнейшем можно совершенствовать национальное правовое регулирование. Так, важно уделить особое внимание гарантиям права на жизнь и здоровье лицам пожилого возраста, запрету дискриминации, урегулировать некоторые проблемы, возникающие из гендерного дисбаланса, и пр.
Кроме того, стоит отметить, что принятие отдельного акта по вопросам защиты прав пожилых лиц вполне соответствует такой особенности международного права прав человека, как защита прав уязвимых групп населения.
С 2010 г. существует и рабочая группа открытого состава, которая занимается разработкой универсального документа по вопросам прав пожилых лиц, однако она до сих пор не пришла к единому решению.
Международные организации также играют роль в обеспечении и защите прав пожилых лиц. В данном случае стоит обратить внимание на МОТ и ВОЗ.
В ключе исследуемой темы наиболее важными направлениями деятельности МОТ являются увеличение охвата и эффективности социального обеспечения для всех (поскольку именно лица пожилого возраста, по большей части, нуждаются в этом), обеспечение достойного труда и борьба с эйджизмом.
В области защиты прав пожилых можно выделить целый ряд конвенций и рекомендаций МОТ. Однако подробнее стоит остановиться на двух наиболее важных, на наш взгляд, актах - Конвенции № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» 1952 г. и Рекомендации № 162 «О пожилых трудящихся», принятой МОТ в 1980 г. с целью обеспечения трудовых прав и социальной защиты пожилых людей.
Конвенция № 102 - это эталон, пример, который способствовал принятию иных международных документов в области социального обеспечения, улучающих положение граждан. Документ выстроен таким образом, что предусматривает и устанавливает области социального обеспечения соответственно основным видам социальных рисков [2, с. 111]. Перечислены следующие области социального обеспечения: медицинское обслуживание (разд. 2), обеспечение по болезни (разд. 3), обеспечение по безработице (разд. 4), обеспечение по старости (разд. 5), обеспечение в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием (разд. 6), семейное обеспечение (разд. 7), обеспечение по материнству (разд. 8), обеспечение по инвалидности (разд. 9), обеспечение по случаю потери кормильца (разд. 10).
Государство, планирующее ратифицировать эту конвенцию, должно быть готово принять на себя обязательства хотя бы по трем из указанных областей. При этом в данном документе отсутствует жесткий подход, содержатся в основном гибкие положения, позволяющие постепенно унифицировать законодательство разных государств, учитывая уровень их экономического развития. Общепризнанным является тот факт, что указанная кон-
венция сегодня является воплощением принципов организации национальной системы социального обеспечения [2, с. 112]. Об этом нам говорит тот факт, что ее ратифицировали пятьдесят три государства, на ее основе принят Европейский кодекс социального обеспечения, в преамбуле которого есть ссылка на конвенцию. Кроме этого, стандарты конвенции оказали влияние и на Европейскую социальную хартию, и на Международный пакет о социальных, экономических и культурных правах 1966 г. В конвенции предусмотрен также контрольный механизм, предполагающий предоставление отчетов каждые пять лет.
Подробно рассмотрим еще один документ - Рекомендацию № 162 «О пожилых трудящихся» 1980 г. Рекомендация распространяется на всех работников, которые с возрастом могут испытывать сложности в области труда и занятий. Требований о конкретном возрасте, который необходимо признать «пожилым», документ не содержит, это отдано государствам на самостоятельное урегулирование. В рекомендации содержатся нормы сокращения нормальной продолжительности рабочего времени для данной категории лиц, занятых на тяжелых, опасных, вредных работах; рассматриваются вопросы увеличения продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска с учетом возраста, постепенного сокращения продолжительности рабочего времени пожилых трудящихся по их просьбе в течение установленного периода, предшествующего достижению пенсионного возраста, разрешения определять по своему усмотрению режим рабочего времени, перевода пожилых трудящихся, работающих на сменных работах, на работу в дневную смену, перевода со сдельной на повременную оплату. Можно сказать, что требования рекомендации направлены на то, чтобы сохранять здоровье и потенциал пожилого работника для того, чтобы его трудовая активность продолжалась как можно дольше, а факторы, ускоряющие процесс старения, воздействовали на него как можно меньше. Для настоящего исследования важно отметить, что возраст как основание для дискриминации признан МОТ лишь в данной рекомендации, в ст. 31.
ВОЗ, в свою очередь, выпускает всемирные доклады о старении и здоровье, публикует тематические обзоры и иные материалы с целью пропаганды правильного отношения к проблеме, выражения своей позиции и оценки ситуации. Например, в 2016 г. доклад был посвящен проблемам эйджизма [3].
В целом ВОЗ довольно обстоятельно и системно подходит к рассмотрению вопросов старения и жизненного цикла, анализирует не только вопросы охраны здоровья лиц пожилого возраста, но и смежные вопросы (например, проблемы жестокого обращения с пожилыми и обеспечения в городах благоприятных условий жизни для этой категории населения).
Тенденция повышения внимания к правам пожилых лиц поддержана и международными контрольными механизмами. Так, в 2014 г. появился независимый эксперт по вопросу об осуществлении всех прав человека пожилых людей. Особое внимание положению пожилых лиц уделяют и договорные органы, например Комитет по экономическим, социальным и культурным правам. Он принял два замечания общего порядка, относящиеся к исследуемому вопросу: Замечание общего порядка № 6 1995 г., в котором впервые была предложена подробная интерпретация конкретных обязательств государств - участников Международного пакта по экономическим, социальным и культурным правам в отношении пожилых людей и защиты их прав; Замечание общего порядка № 19 2008 г. о праве на социальное обеспечение.
1 О пожилых трудящихся: рекомендация Международной организации труда от 23 июня 1980 г. № 162 [Электронный ресурс] // Международная организация труда: офиц. сайт. URL: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/— normes/documents/normativeinstrument/wcms_r162_ru.htm (дата обращения: 11.04.2018).
Таким образом, сегодня на международном уровне существует множество разрозненных нормативных актов, косвенно затрагивающих права пожилых лиц. При этом международное сообщество все сильнее осознает проблему старения населения и стремится к ее разрешению путем усиления кооперации между государствами в вопросах выработки стандартов защиты лиц пожилого возраста, создания дополнительных механизмов контроля и пр. Сложностью является отсутствие единого универсального акта в данной сфере. Стоит стремиться к тому, чтобы разработать его и принять. Однако до тех пор, пока этого не произойдет, государствам необходимо руководствоваться существующими универсальными актами и разработанными совместно планами для формирования своей внутренней политики по отношению к пожилым лицам.
Восприятие и имплементация международных стандартов прав человека и последующая их реализация в сфере поощрения и защиты прав лиц пожилого возраста очень важны для реализации политики социального государства. Большинство государств мира объявляют себя именно таковыми, и Российская Федерация не является исключением.
Библиографический список
1. Абашидзе А. Х., Конева А. Е. Проблема защиты прав пожилых лиц на повестке дня мирового сообщества // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2014. № 2. С. 343-356.
2. Лаптев Г. С. Конвенция МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» как источник права социального обеспечения // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2010. № 1 (22). С. 111-115.
3. Международный день пожилых людей 2016 г. // Всемирная организация здравоохранения: офиц. сайт. URL: http://www.who.int/ageing/events/idop_rationale/ru/ (дата обращения: 05.04.2018).
4. Пономарева Н. И. Процесс демографического старения: сущность, особенности и последствия в странах мира [Электронный ресурс] // Вестник Новосибирского государственного педагогического университета: электрон. журнал. 2013. № 6 (16). С. 58-65. URL: http://vestnik.nspu.ru/article/615 (дата обращения: 05.04.2018).
5. Роик В. Д. Пожилые и стареющий социум России: выбор модели жизнедеятельности. М.: Проспект, 2016. 336 с.
6. Солнцев А. М., Кебурия К. О. К вопросу о создании международного договора о правах пожилых людей // Социальное и пенсионное право. 2013. № 2. С. 45-53.
7. Социальный бюллетень. Март 2016 [Электронный ресурс]: Пожилое население России: проблемы и перспективы / В. Трубин, Н. Николаева, М. Палева, С. Гавдифаттова; Аналит. центр при Правительстве РФ. URL: http://ac.gov.ru/files/publication7a/8485.pdf (дата обращения: 14.03.2018).
8. Старение // Организация Объединенных Наций: офиц. сайт. URL: http://www.un.org/ru/ sections/issues-depth/ageing/index.html (дата обращения: 13.02.2018).
9. Старение в XXI веке: триумф и вызов [Электронный ресурс]: резюме / Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения (ЮНФПА); организация «Хелпэйдж Интернэшнл». Нью-Йорк, 2012. URL: https://www.unfpa.org/sites/default/files/pub-pdf/Ageing Report Executive Summary RUSSIAN Final low resolution.pdf (дата обращения: 13.02.2018).
10. World Population Aging [Электронный ресурс] / United Nations. New York, 2015. URL: http://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/ageing/WPA2015_Report.pdf (дата обращения: 13.05.2017).
