Международная практика квотирования выбросов загрязняющих веществ и парниковых газов Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА КВОТИРОВАНИЯ ВЫБРОСОВ ЗАГРЯЗНЯЮЩИХ ВЕЩЕСТВ И ПАРНИКОВЫХ ГАЗОВ

Ю.В. КУЗМИНЫХ, доц. каф. экономики и управления лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов СПбГЛТА им. С.М. Кирова, канд. экон. наук

В феврале 2005 г. вступил в силу Киотский протокол к Рамочной конвенции об изменении климата (РКИК), который закрепил количественные обязательства развитых стран и стран с переходной экономикой по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов. В целом, в течение первого зачетного периода (2008-2012) выбросы парниковых газов должны быть сокращены как минимум на 5,2 % по сравнению с базовым годом, в качестве которого выбран 1990 г.

Однако Киотский протокол - это международное соглашение между суверенными государствами, и вопросы участия отдельных хозяйствующих субъектов в выполнении национальных обязательств не рассматриваются. Но именно между отдельными предприятиями будут разделены национальные обязательства, и именно они будут нести бремя затрат по сокращению выбросов парниковых газов.

Положения Киотского протокола предусматривают, что страны-участницы Конвенции, а следовательно, и хозяйствующие субъекты могут выполнить свои обязательства не только за счет реализации прямых технологических мероприятий по сокращению выбросов и увеличению поглощения парниковых газов, но и путем использования рыночного механизма посредством приобретения прав на выбросы. Торговля правами на выбросы обеспечивает наиболее эффективный и менее дорогостоящий вариант достижения установленного уровня выбросов. Киотский протокол дает начало формированию углеродного рынка и появлению нового товара в виде прав на выбросы парниковых газов и прав на их поглощение.

Одним их основных элементов организации торговли правами на выбросы является механизм квотирования, т.е. распределения разрешений на выбросы между участниками экологических программ, предусматривающих использование рыночного подхода к управлению качеством окружающей среды.

Россия ратифицировала Киотский протокол осенью 2004 г. и является Стороной протокола, но в стране квотирование выбросов парниковых газов не только не осуществляется, но даже

нет решения о его проведении на государственном уровне. Основной причиной этого является «мягкий» характер обязательств России по протоколу. Страна должна обеспечить не сокращение выбросов углекислого и других парниковых газов, а стабилизацию их объемов на уровне базового года. В настоящее время вследствие экономического спада эмиссия парниковых газов на 25 % ниже, чем в 1990 г. Прогнозные оценки динамики выбросов углекислого газа, приведенные в Третьем национальном сообщении РФ по РКИК, показывают, что выбросы в течение 2008-2012 гг. не превысят уровня 1990 г. Таким образом, Россия выполнит свои обязательства для первого периода Киотско-го протокола.

Несмотря на то, что нет угрозы невыполнения Россией своих обязательств на период 2008-2012 гг., систему управления выбросами парниковых газов, включающую в себя квотирование, целесообразно создавать уже в настоящее время по следующим причинам.

Во-первых, на сегодняшний день не определены обязательства на период после 2012 г., который называют «вторым зачетным периодом», или «посткиотским» периодом. Можно считать, что на 11-й конференции сторон РКИК, прошедшей в Монреале (Канада) с 28 ноября по 9 декабря 2005 г., было положено начало переговоров о сроках этого периода и величине обязательств. На конференции было принято решение о продолжении действия Киотского протокола после 2012 г., а также была достигнута предварительная договоренность о пересмотре обязательств протокола для второго бюджетного периода. Это означает, что, скорее всего, произойдет «ужесточение» обязательства ряда стран, в т.ч. России, а развивающиеся страны будут вынуждены принять на себя количественные обязательства. Изменение (ужесточение) «углеродных» обязательств России в будущем потребует управления выбросами парниковых газов.

Во-вторых, отсутствие квотирования как неотъемлемого элемента системы торговли правами на выбросы наложит ограничения на участие российских хозяйствующих субъектов, в т.ч.

и представителей лесного сектора, в механизмах гибкости Киотского протокола. Для российских компаний экономически целесообразно участие в проектах, реализуемых в рамках механизма совместного осуществления, и в торговле разрешениями на выброс (квотами).

В случае, если национальная квота или ее значительная часть не будет распределена между российскими компаниями и они не получат разрешений на выбросы парниковых газов, компании не смогут участвовать в торговле квотами на международном углеродном рынке.

Таким образом, проблема квотирования выбросов парниковых газов становится актуальной и для России. В данной ситуации представляет интерес опыт тех стран, где механизм квотирования и торговли правами на выбросы уже апробированы и дали положительный результат.

В настоящее время наибольший опыт применения рыночного подхода в сфере охраны окружающей среды накоплен в США, где использование рыночных механизмов в целях регулирования объема загрязнений началось в 70-е годы прошлого века [6-11].

Первая пробная программа по торговле загрязнениями - Bubble Policy - была основана Агентством по охране окружающей среды США (Environmental Protection Agency) в 1979 г. Сущность программы заключалась в следующем: программа рассматривала две или более существующих фирмы как единый источник загрязнения - так называемый «пузырь» (bubble), для которого устанавливался общий лимит (квота) выбросов. Общий лимит выбросов распределялся внутри «пузыря», и предприятия-загрязнители для выполнения своих обязательств могли либо создавать очистные сооружения, либо покупать право на загрязнение у других предприятий. Решающим фактором при выборе альтернативного решения была величина затрат на его реализацию.

Недостатком данной программы можно назвать многовариантный подход к определению лимитов (размеров квот). Лимиты выбросов устанавливались Агентством по охране окружающей среды США и их региональными органами на различной основе. В качестве основы использовались следующие базы расчета:

- минимальный уровень фактических выбросов;

- план реализации мероприятий по охране окружающей среды;

- уровень, соответствующий применению умеренных технологий очистки выбросов.

Такой многовариантный подход отрицательно отразился на торговле правами на выбросы, и в настоящее время программа не действует. Реализацию рассматриваемой программы нельзя однозначно назвать успешной или неудачной. Это вопрос спорный. Основным положительным результатом данной программы, а также других пилотных программ (Программа компенсаций (Offsets), Сетевая программа (Netting), Программа накопления кредитов на сокращенные выбросы (Banking)) является накопление опыта при использовании рыночного подхода в сфере охраны окружающей среды. В ходе реализации этих программ были отработаны различные подходы к рыночному регулированию управления качеством окружающей среды, что позволило определить необходимые элементы для эффективного использования торговли загрязнениями в природоохранных целях, в т.ч. и наиболее действенный механизм квотирования выбросов.

Накопленный опыт стал основой для успешной реализации в настоящее время в США ряда программ по торговле правами на загрязнение. Наиболее продвинутой из них является Программа торговли правами на выбросы сульфатного диоксида (SO2), так называемая «программа кислотных дождей» (Emission Trading Program). Программа предусмотрена четвертым разделом Закона о чистом воздухе с поправками (Clear Air Act Amendments), принятого в 1990 г.

Действие программы распространяется на электростанции во всех американских штатах. Предусмотрено двухэтапное внедрение программы: с 1995 г. в ней принимают участие 110 крупных электростанций, с 2000 г. - все электростанции мощностью более 75 МВт. Целью программы является постепенное сокращение выбросов на 50 % по сравнению с 1980 базовым годом. Для достижения требуемого уровня выбросов предприятия могут снизить свои выбросы или купить разрешение у предприятий, где уровень выбросов ниже полученных разрешений.

В качестве нормативной основы системы торговли правами на выбросы диоксида серы выступает административное формирование возможного уровня загрязнениями, который не может быть превышен как по регионам, так и внутри них по действующим источникам загрязнений. Квота (величина разрешений) определяется исходя из

общенациональных требований и базируется не на прошлых загрязнениях, а на величине потребляемого электростанциями горючего. Учитывая, что эти базовые разрешения на выброс выдаются, а не продаются с аукциона, такой подход распределения лимитов выбросов более справедливый и беспристрастный, чем основанный на расчетах прошлых загрязнениях. В этом случае для предприятий, достигших низкого уровня выбросов, это преимущество сохраняется.

Все источники загрязнений, попадающие под действие программы, должны внедрить и использовать у себя систему контроля выбросов. В конце каждого года участники программы должны отчитаться перед администрацией о выполнении своих обязательств. В случае, если фактические загрязнения оказываются ниже полученного разрешения, фирма может положить полученный излишек в специальный банк для зачета своих обязательств в будущем или продать. Если фирма превысила уровнь загрязнения согласно полученным разрешениям, она должна оплатить разницу.

Успешность программы торговли правами на выбросы диоксида серы подтверждается динамикой выбросов [12]. Из рисунка видно, что фактические выбросы меньше, чем величина выданных разрешений, а следовательно, ниже, чем предел выбросов, установленный администрацией. Эти данные говорят об эффективности используемого механизма квотирования выбросов и рыночного подхода в сфере охраны окружающей среды.

1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998

□ Фактические выбросы

□ Выпуск разрешений на выбросы

Рисунок. Динамика фактических выбросов сульфатного диоксида по отношению к уровню разрешенных выбросов.

В США успешно действуют и другие программы торговли правами на выбросы. Особый интерес представляет Чикагская климатическая программа (Chicago Climate Exchange), направленная на сокращение выбросов в атмосферу парниковых газов. Несмотря на то, что США отказались от ратификации Киотского протокола, по крайней мере, на первый зачетный период выполнения, добровольные программы по снижению концентрации углерода в атмосфере в стране осуществляются, и их реализация идет с использованием экономических механизмов Киотского протокола.

При разработке Чикагской климатической программы был использован положительный опыт организации рынка разрешений на выбросы сульфатного диоксида. Программа действует с 2003 г. и рассчитана на четыре года, в течение которых участники могут осуществлять сделки по купле-продаже разрешений на выбросы углекислого и других парниковых газов и, следовательно, добиться улучшения качества воздуха наиболее экономичным путем. Программу основали 14 фирм-загрязнителей штата Чикаго, выбрасывающих ежегодно около 270 млн т парниковых газов [13, 14]. Всего в проекте участвуют более 50 корпораций. Государственной поддержки программа не имеет.

Участники программы взяли на себя добровольные обязательства снизить выбросы парниковых газов в период с 2003 г. по 2006 г. на 4 % по отношению к базовому уровню выбросов. В качестве последнего принят среднегодовой объем выбросов за 1998-2001 гг. Участникам программы выдаются разрешения на выбросы (квоты) в соответствии с их обязательствами. Таким образом, для определения уровня квот используется средний объем выбросов за прошлый период с корректировкой на коэффициент, учитывающий темпы сокращения выбросов.

Чикагская климатическая программа - это одна из многочисленных международных инициативных программ, использующих рыночный подход к регулированию концентрации парниковых газов в атмосфере. Механизм квотирования и торговля правами на выбросы парниковых газов как инструменты экологической политики используется на всех уровнях: межгосударственном, национальном, региональном, корпоративном. В программах принимают участие национальные правительства и отдельные компании. Реализация пилотных программ позволит накопить опыт и

отработать механизм функционирования углеродного рынка к началу вступления в действие обязательств стран-участниц Киотского протокола.

Наибольший интерес в этом направлении представляет схема торговли правами (разрешениями) на выброс парниковых газов в Европейском Союзе (ЕС) [1-5]. Ввод указанной схемы состоялся 1 января 2005 г.

Уже в январе 2005 г. на бирже ЕС по торговле свободными разрешениями на выброс, которая официально называется Трейдинговой структурой по эмиссии углекислого газа, состоялась первая сделка. Первый контракт был заключен между нефтяной компанией Shell и горнодобывающей BHP Billition. Предметом сделки стали права на выброс 5 тыс. тонн углекислого газа. Цена за тонну составила 8,4 евро.

Первоначально схема охватывает выбросы углекислого газа и распространяется на пять отраслей - теплоэлектроэнергетику, нефтепереработку, черную металлургию, производство строительных материалов и целлюлозно-бумажную промышленность. С 2008 г. метан и другие парниковые газы тоже будут включены в схему. Указанная схема затрагивает только компании.

Разрешения на выброс распределяются государственными структурами (например, в Германии - Министерством экологии) между компаниями - операторами основных установок-эмиттеров. Квотирование выбросов между компаниями осуществляется на основе внутренних обязательств стран ЕС и специфики отдельных отраслей. Каждое разрешение представляет собой право его держателя на законное осуществление выброса одной тонны углекислого газа.

В начале отчетного (календарного) года государственные органы каждой страны-участницы ЕС выдают компаниям разрешения на выбросы углекислого газа. В течение года компании должны осуществлять мониторинг выбросов и предоставлять информацию о выбросах. В конце периода компании обязаны вернуть по одному разрешению за каждую тонну фактической эмиссии. Однако полученных разрешений на выбросы может не хватить для выполнения обязательств. В этом случае у компании имеются следующие возможности:

- либо осуществить инвестиции с целью сокращения выбросов;

- либо приобрести разрешения у любой другой компании, расположенной в любой стране ЕС.

Таким образом, компания сможет выполнить свои обязательства наименее затратным путем. При этом фактические выбросы от всех источников эмиссии будут снижаться до общего количества выданных разрешений.

Отличительной особенностью схемы торговли разрешениями на выбросы в ЕС является государственная поддержка указанной программы Правительствами стран ЕС, которые выражают приверженность положениям Киотского протокола.

Помимо участия в единой схеме торговли разрешениями на выбросы в ЕС, Правительства европейских государств реализуют внутренние пилотные программы по созданию национальных углеродных рынков (Дания, Великобритания).

Для разработки действенной схемы управления выбросами парниковых газов представляет интерес не только практика квотирования выбросов на уровне стран и регионов, но и опыт отдельных компаний, достигших положительных результатов при реализации рыночных программ регулирования выбросов парниковых газов.

Ниже приводится схема торговли квотами на выбросы парниковых газов внутри корпорации «Бритиш Петролиум Амоко» (British Petroleum Amoco) [4]. Главная объявленная цель создания системы торговли квотами - снижение корпоративных издержек на сокращение выбросов парниковых газов. Располагая предприятиями в более чем 100 странах с различным уровнем зарплаты, социальных издержек и с различным уровнем технического оснащения, крупная корпорация, такая, как «БП Амоко», обладает большими возможностями маневра для оптимизации затрат.

Компания первоначально поставила перед собой задачу снизить эмиссию парниковых газов (углекислого газа и метана) на 10 % к 2010 г. по сравнению с базовым годом (1998 г.). Квотирование осуществлялось следующим образом: участникам программы (бизнес-центрам) выдавались квоты, равные объему выбросов в 1998 г. с учетом поправочного коэффициента в зависимости от заданий по сокращению выбросов.

Система торговли квотами оказалась настолько эффективной, что первоначально поставленная цель (сокращение выбросов на 10 %) была достигнута досрочно, не в 2010 г., как намечалось первоначально, а уже в 2001 г.

Основными положениями системы торговли квотами внутри корпорации «Бритиш Пет-ролиум Амоко» являются:

- прямое распределение обязательств между бизнес-центрами;

- торговля в режиме «он-лайн» при участии брокера;

- совмещение отчетности по торговле квотами с отчетностью по сокращению эмиссии;

- верификация с использованием внешнего аудита.

Цена квоты на выбросы парниковых газов в 2000 г. составила в среднем 7,6 долл. США за 1 тонну СО2-эквивалента, в 2001 г. эта цена поднялась до 39,6 долл. США.

Аналогичная система торговли выбросами парниковых газов осуществляется в компании Шелл (Shell).

Анализ опыта приведенных выше и других схем управления выбросами загрязняющих веществ и парниковых газов на основе рыночных механизмов показывает, что проведение квотирования требует наличия соответствующих нормативно-правовых актов и тщательно проработанной методики. Необходимыми условиями успешного осуществления квотирования выбросов на практике, как показывает международная практика, являются:

- квотирование должно иметь общенациональный характер или охватывать значительные территории;

- должна быть единая система распределения разрешений на выбросы для всех регионов, участвующих в программе;

- государственные органы управления в сфере охраны окружающей среды должны иметь возможность осуществления контроля величины выбросов;

- государственный орган управления в сфере охраны окружающей среды должен иметь разработанную законодательную и методическую базу для проведения квотирования выбросов парниковых газов;

- квотирование должно носить обязательный характер для хозяйствующих субъектов;

- система распределения квот (разрешений на выбросы) должна определяться исходя из общенациональных обязательств и требований к применяемым технологиям;

- на первом этапе квотирование следует распространять только на крупные компании - источники выбросов с дальнейшим поэтапным вовлечением в систему квотирования средних и даже мелких компаний;

- система распределения квот должна быть простой и понятной участникам программы.

Приведенные выше компоненты для успешной реализации квотирования выбросов парниковых газов являются общими для всех отраслей экономики. Но, как свидетельствует международный опыт, при распределении прав на выбросы необходимо учитывать отраслевую специфику. Особенностью квотирования выбросов парниковых газов в лесном секторе является размещение по регионам и хозяйствующим субъектам не только разрешений на выбросы, но и прав на поглощение углерода в форме лесных квот.

Для первого зачетного периода Киотского протокола Россия при выполнении своих национальных обязательств и для участия в торговле правами на выбросы на международном углеродном рынке может использовать не только единицы установленного количества (квоты), но и единицы абсорбции.

Единицы абсорбции могут быть получены в результате мероприятий:

- по лесовозобновлению и облесению (ст. 3.3 Киотского протокола);

- дополнительных видов деятельности (ст. 3.4 Киотского протокола).

Дополнительные виды деятельности, обеспечивающие накопление углерода для зачета в счет выполнения обязательств Киотского протокола, определены решениями Седьмой Конференции РКИК (Марракеш, 1991 г.). К ним отнесено управление лесным хозяйством, которое трактуется как система деятельности по рациональному управлению и пользованию лесами в целях выполнения ими экологических, экономических и социальных функций устойчивым образом.

Величина стока углерода по проектам управления лесным хозяйством, получившая название лесные квоты, ограничена. Россия имеет максимальную величину лесных квот - 33 млн т углерода в год на период 2008-2012 г.г., что составляет примерно половину от их общего объема.

У представителей лесного сектора России, занятых в сфере лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов, есть реальная возможность выхода на международный углеродный рынок посредством торговли лесными квотами. Отсутствие лесного квотирования выступит ограничивающим фактором участия российских хозяйствующих субъектов в торговле правами на поглощение углерода лесными экосистемами.

Изучение и использование международного опыта квотирования выбросов парниковых газов при разработке национальных мероприятий по реализации положений Киотского протокола будет способствовать активному участию российских компаний в торговле правами на загрязнение. Это связано с тем, что для успешного выхода российских компаний на международный углеродный рынок необходимо, чтобы национальная система квотирования была положительно воспринята другими участниками рынка.

Библиографический список

1. Схема торговли выбросами парниковых газов // ЭКО-информ. http:// www.ecofinance.ru/ ru/co2inforv/ region-form/europe/trading_scheme

2. ЕС - система торговли выбросами парниковыми газами. http:// www.aluminium-union.ru

3. Бердин, В.Х. Разработка основ государственного регулирования выбросов парниковых газов на предприятиях Российской Федерации / В.Х. Бердин, М.Е. Ленева. - М.: Российский региональный экологический центр, 2003. - 64 с.

4. Последствия ратификации Киотского протокола для России. Аналитические материалы. http://www.natcar-bon.ru/ru/analytical/cons.

5. Соловей, В.Ю. Киото на пороге России: основы системы правового регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации / В.Ю. Соловей; под общ. ред. А.В. Ханыкова. - М.: Юрист, 2003. - 320 с.: ил.

6. Robert L. Kerr, Steven J. Anderson, John Jaksch. Crosscut-ting Analysis of Trading Programs. Washington: National Academy of Public Administration. 2000. - 102 p.

7. Seth L. Shortlidge. Emission Credit Trading: A Question and Answer Guide. 2003.

8. Timothy N. Cason. An Experimental Investigation of the Seller Incentives in EPA's Emission Trading Auction // American Economic Review, 1995. № 85 (4), P. 905-922.

9. Timothy N. Cason, Charles R. Plott. EPA's New Emission Trading Mechanism: A Laboratory Evaluation // Journal of Environmental Economics and Management. 1996. 30 (2),

- P. 133-160.

10. Solomon B. SO2 Allowance trading: what roles apply? Public Utilities Fortnightly. 15.09.1994. - P. 22-25.

11. Allowance trading offsets opportunity to reduce emissions at less cost. USU: Washington, General Accounting Office. 1995. - 30 p.

12. Renato Strauss. Emission Trading: Fact or Fiction? http:// www.nyu.edu/classes/keefer/nature

13. Deardorff J. Technology review. Chicago Tribune, 17.01.2003

14. Carbon sequestration on Idaho agriculture and forest land

- 2003. http:// www.scc.state.id.us/PDF/Carbon % 20 Sequestration.