CC BY
270
Н.А. Борисов
МЕЖДУ ИДЕОЛОГИЕЙ И ПРАВОМ: ПРАВОВЫЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВЫХОДА СОЮЗНЫХ РЕСПУБЛИК ИЗ СССР
N.A. Borisov
Between Ideology and Law: The Legal and Political Aspects ofthe Secession ofthe Union Republics from the USSR
В апреле 2020 г. исполнилось тридцать лет со дня принятия закона СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», в 2021 г. исполняется тридцать лет со времени проведения первых референдумов о независимости союзных республик, а в конце года будет отмечаться тридцатилетие прекращения фактического и юридического существования Союза Советских Социалистических Республик.
Трансформация политического режима в СССР на общесоюзном уровне, начавшаяся в 1986-1987 гг., стимулировала развитие параллельных процессов политической и экономической либерализации как на уровне центра, так и на республиканском уровне, а также суверенизации союзных республик.
В 1991 г. немецкий политолог и социолог К. Оффе применительно к восточноевропейским государствам сформулировал известную «дилемму одновременности» в период режимных трансформаций. Он отмечал, что в Советском Союзе и «большинстве его бывших сателлитов» в период начавшейся либерализации одновременно решаются три комплекса проблем: территориальный вопрос (определение границ государства и населения и закрепление этих границ в рамках европейского порядка государств); вопрос о демократии (ликвидация монопольных притязаний партии и замена их конституционно ограниченным осуществлением власти и партийной конкуренцией в контексте гарантий основных прав человека и гражданина); экономические вопросы, связанные с проблемами производства и распределения1.
Наилучший исход решения такой тройной проблемы, - по мнению К. Оффе, как можно более быстрое параллельное проведение демократизации и рыночных реформ, а также строительство национального государства. Если экономические успехи быстры и устойчивы, все акторы считают для себя очевидным придерживаться правил, привыкание к правилам приходит легко, а соблюдение правил становится более надежным2.
Сформулированная «дилемма одновременности», вероятно, наиболее болезненно отразилась на процессах в позднем СССР, а затем
в государствах постсоветского пространства. Начавшиеся политические и экономические реформы породили проблему «переутверждения» основ союзной государственности, с одной стороны, и усилили движения за расширение суверенитета республик, прежде всего на уровне национальных элит, с другой. По мере развития этих процессов все актуальнее становился вопрос о том, возможно ли вообще сохранить единое союзное государство, и если да, то на каких основаниях оно должно строиться. Примеры Югославии и Чехословакии показали, что в условиях одновременности трех сложнейших процессов единое государство сохранить вряд ли возможно, и продемонстрировали диапазон возможностей в этом отношении: от мирного поэтапного разделения Чехии и Словакии до затяжного военного конфликта с применением этнических чисток на территориях югославских республик. Следовательно, проблема заключается в том, насколько вообще возможно было организовать «переутверждение» Союза ССР и смягчить последствия его распада.
В советской этнофедерации процессы, описанные в «дилемме», развивались сразу на трех уровнях (союзном, республиканском, региональном) и породили противоречие между необходимостью «одновременности» на уровне Союза в целом и строительством национальных государств в республиках и автономиях.
Дискуссия об устойчивости этнических федераций в политической науке еще далеко не завершена, однако, как отметил немецкий политолог А. Хайнеманн-Грюдер, «норма выживаемости недемократических федераций, в частности, мультиэтнических, ниже, чем демократических федераций. Авторитарный федерализм внутренне неустойчив и может быть только промежуточной ситуацией - он может превратиться в авторитаризм без федерализма или федерализм без авторитаризма»3.
В задачи настоящей статьи не входит подробный анализ процессов, вызвавших центробежные тенденции, которые предопределили распад союзного государства, а также исследование специфики советской этнофедерации. Предлагается рассмотреть лишь один из институциональных аспектов этой проблемы: подготовку и принятие Закона СССР о порядке выхода из СССР союзных республик, последовавшие за этим республиканские референдумы о независимости и общесоюзный референдум о сохранении СССР.
Важным вопросом при этом является вопрос о том, существовали ли альтернативы этим процессам, с какой целью были созданы правовые рамки для выхода союзных республик из СССР и к каким результатам это привело. Иными словами, было ли это сознательным решением элит с целью ввести в правовое русло выход республик из Союза или исключительно популистским решением, скрывавшим истинную цель сохранения Союза в неизменном виде?
В качестве объяснительной модели различных сценариев поведения республиканских элит в процессе распада государства пред-
ставляется справедливым мнение о том, что исход конфликтов элит в процессе смены режима обусловлен (но не жестко детерминирован) набором взаимосвязанных экзогенных и эндогенных факторов. К числу первых относится структура политических возможностей и «наследие прошлого», среди вторых решающее значение имеют структура элит, распределение ресурсов, эффекты институтов и неопределенность, задающие относительную цену стратегий акторов. Степень фрагментации республиканских элит определялась экономическим, пространственным и социально-структурным профилем
различных территорий («ведомственность» и «местничество»)4.
* * *
Право выхода союзных республик из состава Союза ССР было гарантировано Конституцией СССР: неизменную формулировку «За каждой союзной республикой сохраняется право свободного выхода из СССР» содержали п. 4 главы 2 Договора об образовании СССР 1922 г., включенного в качестве второго раздела в первую Конституцию СССР 1924 г., статья 17 Конституции СССР 1936 г. и статья 72 Конституции СССР 1977 г. При этом никаких дополнительных условий выхода республики Конституцией СССР не предусматривалось. С одной стороны, это должно было подчеркнуть приверженность лозунгу права народов на самоопределение, с другой - отсутствие правовых механизмов выхода союзных республик объяснялось тем, что эта статья не была предназначена для практического правоприменения и носила исключительно декларативный характер.
Постановка вопроса о порядке выхода союзной республики из состава СССР в публично-правовом пространстве стала возможной только после заявления Верховного Совета Литовской ССР о восстановлении литовского государства в марте 1990 г. 11 марта Верховный Совет Литовской ССР переименовал Литовскую ССР в Литовскую Республику, отменил действие Конституции Литовской ССР, а также Конституции СССР на своей территории и утвердил временный Основной закон Литовской Республики на основе Конституции Литвы 1938 г.5 Акт Верховного Совета Литовской Республики о восстановлении Литовского государства не содержал ссылки на 72 статью Конституции СССР 1977 г. и вообще упоминаний о Союзе ССР.
12 марта, в день начала работы III Съезда народных депутатов СССР, Верховный Совет Литвы принял обращение к Председателю Верховного Совета СССР М.С. Горбачеву, в котором сообщалось о восстановлении независимого литовского государства и выражалась надежда на то, что СССР признает восстановленную независимую Литовскую республику6.
В ответ на это III Съезд народных депутатов СССР принял постановление, в котором отметил, что впредь до установления зако-
ном порядка и последствий выхода из состава СССР односторонние решения Верховного Совета Литовской ССР являются недействительными7.
Сразу же после этого началась работа над текстом Закона СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» (далее - Закон СССР «О порядке...»). Безусловно, принятие такого закона до 1990 г. могло бы ввести процесс выхода республик в правовые рамки и определить условия, на которых республика может выйти из состава Союза. Однако это было сделано не в плановом, а в срочном порядке и только после заявления Верховного Совета Литовской ССР в качестве реакции на уже произошедшее событие.
При обсуждении законопроекта в Верховном Совете СССР основные дискуссии возникли вокруг вопросов о том, что делать в случае расхождения позиций союзной и входящей в нее автономной республики по вопросу о выходе из состава СССР, каким большинством должно быть принято решение о выходе и какой срок должен быть установлен для переходного периода. В частности, члены Верховного Совета высказывали опасения, что будет в том случае, если автономная республика примет решение, не совпадающее с решением союзной республики.
В результате был принят закон, вводивший жесткие ограничительные меры для процесса выхода республик из состава СССР. Предусматривалась следующая схема. Решение о выходе республики из состава Союза принимается только на референдуме, инициировать который имеет право Верховный Совет союзной республики по собственной инициативе или по требованию, подписанному одной десятой частью граждан СССР, постоянно проживающих на территории республики (ст. 2). Референдум проводится тайным голосованием не ранее чем через шесть и не позднее чем через девять месяцев после принятия решения о постановке вопроса о выходе союзной республики из СССР. Решение считается принятым, если за выход проголосовали не менее двух третей граждан СССР, постоянно проживающих на территории республики (ст. 6). Верховный Совет союзной республики рассматривает итоги референдума и представляет их Верховному Совету СССР (ст. 7). Верховный Совет СССР выносит вопрос на Съезд народных депутатов СССР, который устанавливает переходный период не более пяти лет, в течение которого должны быть решены вопросы, возникающие в связи с выходом республики из СССР. При этом в переходный период на территории выходящей республики сохраняют свое действие Конституция СССР и законы СССР (ст. 9). В переходный период Совет Министров СССР, органы государственного управления союзных и автономных республик, автономных образований совместно с правительством выходящей республики рассматривают и разрешают вопросы собственности и материально-финансовых расчетов (в ст.
14 представлен перечень из 10 видов вопросов, включающий пункт «иные вопросы»). По окончании переходного периода Верховный Совет СССР созывает Съезд народных депутатов СССР, который и принимает окончательное решение о выходе (ст. 20).
Таким образом, была установлена сложная процедура длительностью до пяти лет, включающая пять этапов, а субъектом окончательного принятия решения был определен Съезд народных депутатов СССР. Уже на момент принятия закона многим депутатам было очевидно, что он не имеет шансов на реализацию. Вот некоторые суждения и вопросы членов Верховного Совета, адресованные представляющему законопроект депутату А.Е. Себенцову. «После того, как проект закона принял почти окончательный вид, мы считаем, что это закон о невыходе республик из Советского Союза. Это фантастический закон, направленный против республики, которая, выходя из СССР, совершает преступление» (Т.П. Буачидзе, Грузинская ССР)8.
«Не сводим ли мы принятием данного закона возможность выхода республики из состава Советского Союза практически на нет?» (Э.Ю. Юсупов, Узбекская ССР9).
«Верите ли вы в действенность этого закона, если мы его примем? Вы сами верите в выход хоть одной республики из состава СССР или нет?.. Если в таком виде мы примем закон, ни одна республика не выйдет из Союза» (А.Г. Мухтаров, Узбекская ССР)10.
Очевидно, что в условиях стремительно нарастающих процессов сепаратизма республиканских элит растягивание процесса выхода из Союза на пятилетие и его ограничение рядом условий превращало закон о выходе республики в «мертвый» документ.
Обратим внимание на то, что 3 апреля было принято и Постановление Верховного Совета СССР «О введении в действие Закона СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР»», в котором отмечалось, что любые действия, связанные с постановкой вопроса о выходе союзной республики из СССР и противоречащие Закону СССР «О порядке...», предпринятые как до, так и после введения его в действие, не порождают никаких юридических последствий как для СССР, так и для союзных республик. Верховным Советам союзных республик предписывалось привести законодательство союзных республик в соответствие с Законом СССР «О порядке...». Очевидно, что в условиях, когда республики провозгласили верховенство республиканского законодательства над союзным, эти нормы не могли иметь никакой правоприменительной практики и остались исключительно благими пожеланиями.
Параллельно с принятием и обсуждением закона «О порядке...» на протяжении всего 1990 г. развивались активные дискуссии о заключении нового Союзного договора, хотя с правовой точки зрения постановка вопроса о новом Союзном договоре взамен Договора об
образовании СССР 1922 г. была не вполне корректной.
Договор об образовании СССР 1922 г. был инкорпорирован в Конституцию СССР 1924 г., в преамбуле которой отмечалось: «Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик составляют Основной Закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик»11. Но в последующих Конституциях договор не упоминался. Кроме того, как замечает известный государствовед Е.А. Лукьянова, сам по себе Договор 1922 г. не предусматривал ни ратификации, ни тем более возможности его денонсации, являясь по своей правовой природе договором не международным, а учредительным12. Соответственно, вопрос о его пересмотре или денонсации ставить было неправомерно, следовало говорить только о пересмотре Конституции СССР. Логично было бы начать дискуссии с вопроса о внесении изменений в Конституцию СССР, касающихся союзного устройства на новых основаниях. Вместо этого начались дискуссии о новом союзном договоре, продолжавшиеся непозволительно долго в условиях уже де-факто начавшегося распада государства.
На IV съезде народных депутатов СССР в декабре 1990 г. некоторые народные депутаты справедливо отмечали: «Если Союзный договор не будет подписан в самое ближайшее время, то через несколько месяцев его подписывать будет незачем, а может быть, и некому» (А.Е. Журавлев)13.
Вместе с тем на том же съезде было принято решение о проведении референдума о сохранении СССР - государства на новых основаниях, но с прежним названием. В связи с этим A.M. Оболенский задавал вопрос: «Уважаемые депутаты! Намерены ли Вы ради слова «социализм» [В названии СССР. - Н.Б.] исключить из СССР те суверенные республики, которые уже не считают себя социалистическими и соответственно изменили свое название?»14. Вопрос казался риторическим, но произошло именно то, о чем говорил депутат: ради сохранения слова «социалистических» в названии СССР депутаты окончательно исключили возможность сохранения ряда республик в составе единого государства.
24 декабря 1990 г. было принято постановление, в котором закреплялось принятое решение: «В связи с многочисленными обращениями трудящихся, высказывающими беспокойство о судьбах Союза ССР, и учитывая, что сохранение единого Союзного государства является важнейшим вопросом государственной жизни, затрагивает интересы каждого человека, всего населения Советского Союза, Съезд народных депутатов СССР постановляет: провести референдум СССР для решения вопроса о сохранении обновленного Союза как федерации равноправных суверенных Советских Социалистических Республик с учетом результатов голосования по каждой республике в отдельности»15.
В январе 1991 г. Постановлением Верховного Совета СССР была определена дата референдума - 17 марта 1991 г. - и окончательная формулировка вопроса, выносимого на референдум: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности»16.
Многократно отмечался тот факт, что вопрос, вынесенный на референдум, был сформулирован настолько размыто и неопределенно, что заранее позволял трактовать результаты произвольно. В вопросе содержалось как минимум четыре частных вопроса: сохранение Союза вообще; преобразование Союза в обновленную федерацию; создание Союза как федерации суверенных республик; Союз как государство с гарантиями прав и свобод граждан. Кроме того, принятое на референдуме решение не влекло за собой никаких юридических последствий даже в случае положительного результата. В случае же отрицательного голосования юридических последствий тем более быть не могло. Не ясен был и предмет референдума - сохранение обновленной федерации суверенных республик, содержание и правовой статус которой на тот момент не был определен. Следовательно, уже с самого начала было ясно, что референдум организован исключительно в идеологических и популистских целях. В формулировке вопроса повторялось полное название СССР, подчеркивалось, что обновленный союз будет советским и социалистическим, что сразу же исключало его поддержку национальными элитами ряда республик.
На наш взгляд, следует полностью согласиться с помощником Президента СССР A.C. Черняевым: «Самое же странное и печальное, что он [М.С. Горбачев. - Н.Б.] настаивал на формулировке, в которой говорится: "за" ты или "против" сохранения Союза Советских Социалистических Республик, т.е. вместо того, чтобы политично сохранить в вопросе референдума просто слово «Союз» (на это пошли бы, может быть, Грузия, Эстония, Латвия, Литва, Молдова), он бросил им вызов. В социалистическом Союзе они остаться не захотят»17. Это дает основание утверждать, что окончательное решение о формулировке референдума оставалось лично за М.С. Горбачевым.
В Казахской ССР вопрос референдума был переформулирован, в Украинской ССР - дополнен.
В Казахской ССР голосование состоялось по вопросу «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза ССР как Союза равноправных суверенных государств?». При этом Президиум Верховного Совета Казахской ССР просил включить результаты голосования по республике в общие итоги референдума СССР.
В Украинской ССР «с целью выявления мнения граждан о содержании будущего Союза» в бюллетень был включен второй вопрос:
«Согласны лн Вы с тем, что Украина должна быть в составе Союза Советских суверенных государств на основах Декларации о государственном суверенитете Украины?». Этот вопрос явно противоречил первому вопросу референдума, включая расхождения в названии и статусе нового Союза. За это предложение проголосовало 80,2 % избирателей, принявших участие в голосовании (за сохранение СССР проголосовало 70,5 %).
Очевидно, что результаты голосования в Украине и Казахстане не должны были включаться в общие итоги референдума из-за содержательно иной постановки вопросов, однако были учтены.
В Армении, Грузии, Латвии, Литве, Эстонии, Молдавии референдум о сохранении СССР не проводился (за исключением Абхазской ССР и Юго-Осетинской автономной области в Грузии, Гагау-зии и Приднестровья в Молдавии).
По официальным данным, «за» предложенную формулировку по Союзу в целом проголосовало 76,4 % избирателей, принявших участие в голосовании, против - 21,7 %18. При этом процент голосовавших «за» от общего числа избирателей по Союзу составил 61,1% (по РСФСР еще меньше - 53,8 %), а без учета голосов по Украине и Казахстану - 44,8 %. Таким образом, примерно половина избирателей СССР и население шести республик предложение о сохранении СССР не поддержали, а в двух республиках - поддержали с существенными оговорками. В связи с этим принятое на референдуме решение сложно интерпретировать как однозначную поддержку решения о сохранении СССР. Скорее, эти результаты продемонстрировали раскол как среди республиканских правящих элит, так и среди избирателей, и обозначили отсутствие единодушной поддержки единого союзного государства. Фактически абсолютным большинством голосов сохранение СССР было поддержано только в Туркменистане, Таджикистане, Киргизии и Узбекистане, где явка и голосование «за» приближались к 100%.
Что же касается реализации Закона СССР «О порядке...» и проведения республиканских референдумов о независимости, то до августа 1991 г. было проведено два опроса и два референдума, после августа 1991 г. - еще пять референдумов.
В Литве 9 февраля 1991 г. был проведен всеобщий опрос («visuotines apklausa» вместо референдума - «referendum») по вопросу: «Вы за то, чтобы Литовское государство было независимой демократической республикой?». Утвердительно ответили 90,47 % принявших участие в голосовании19.
В Латвии 3 марта 1991 г. также был проведен опрос с формулировкой «Вы за демократическую и независимую Латвию?». «За» проголосовало 73,68 %20.
В Эстонии 3 марта 1991 г. был проведен референдум по следующему вопросу: «Вы за восстановление независимости и национального суверенитета Эстонской Республики?». «За» высказались
78,4%, против -21,6%.
В Грузии 31 марта 1991 г. был проведен референдум по следующему вопросу: «Согласны ли Вы на восстановление государственной независимости Грузии на основании Акта о независимости от 26 мая 1918 г.?»21. Абсолютное большинство населения (98,93 % принявших участие в голосовании, или 89,5 % от общего числа избирателей22) положительно ответило на этот вопрос. Опираясь на результаты референдума, Верховный Совет Грузии 9 апреля 1991 г. принял Акт о восстановлении государственной независимости Грузии, в котором провозглашалось «восстановление государственной независимости Грузии на основании Акта о независимости Грузии от 26 мая 1918 года»23.
Руководство Абхазии и Южной Осетии заявило о своей особой позиции, хотя грузинское население этих республик участвовало в референдуме о независимости. Примечательно, что на референдуме о сохранении СССР в Абхазской ССР «за» проголосовало 98,6 % избирателей, принявших участие в голосовании (при явке 52,3 %)24, а в референдуме о независимости Грузии - 97,7 % (при явке 60,1 %)25. Очевидно, что в первом случае голосовала в основном грузинская часть населения Абхазии (на 1989 г. составлявшая 45,7 % населения автономии), во втором - абхазы, русские и отчасти армяне (в совокупности 46,7 % населения, из них абхазы - 17,8 %). При этом обе стороны заявили, что республика полностью поддержала позицию в первом случае союзного Центра, во втором - руководства Грузии. Если бы участие в первом референдуме не основывалось на этническом принципе, можно предположить, что с небольшим перевесом население республики проголосовало бы против сохранения СССР. При этом понятно, что миф о почти единогласной поддержке сохранения Союза в Абхазии не выдерживает критики.
Таким образом, проведенные в первой половине 1991 г. опросы и референдумы были проведены не в соответствии с Законом СССР «О порядке...», не содержали прямых вопросов о выходе республики из состава СССР, а решения об их проведении принимались без ссылок на союзный закон.
После августа 1991 г. было проведено еще пять референдумов о независимости, причем в Армении решение о проведении референдума было принято до августа, в Туркменистане и Украине - после провала ГКЧП и под его непосредственным влияниям, а в Узбекистане и Азербайджане - уже после юридического прекращения существования СССР.
1 марта 1991 г. Верховный Совет Армении принял решение не проводить референдум о сохранении Союза ССР на территории Армении. В соответствии с Законом СССР «О порядке...» референдум о выходе Армении из состава СССР был назначен на 21 сентября 1991 г.26, то есть более чем через полгода после принятия решения Верховным Советом, хотя ссылки на союзный закон постановление
не содержало. Вопрос, выносимый на референдум, был сформулирован следующим образом: «Согласны ли Вы, чтобы Республика Армения была независимым демократическим государством вне состава СССР?».
Это был единственный республиканский референдум в СССР, на котором был прямо поставлен вопрос о выходе республики из состава СССР в соответствии с Законом СССР «О порядке...» и соблюдены сроки проведения референдума. За это предложение проголосовало 99,3 % избирателей27. 23 сентября 1991 г. Верховный Совет Армении провозгласил выход Армении из СССР, однако представить это решение на утверждение Съезду народных депутатов СССР было невозможно, поскольку Съезд уже не собирался.
30 сентября 1991 г. на заседании Верховного Совета Туркменистана было принято решение о проведении референдума по вопросу о независимости Туркменистана. В заявлении Президента и Верховного Совета от 30 сентября отмечалось, что отныне Туркменистан должен стать субъектом международных отношений, а туркменский народ «берет на себя всю полноту власти и всю ответственность за свою судьбу»28.
26 октября 1991 г. состоялся референдум по вопросу о независимости Туркменской ССР. На голосование было вынесено два вопроса:
1) согласны ли Вы с законодательным установлением Туркменистана как независимого демократического государства?
2) поддерживаете ли Вы Заявление Президента и Верховного Совета Туркменской ССР «О внутренней и внешней политике Туркменистана» и практическую деятельность по ее реализации?29
В результате 94,1 % проголосовавших избирателей по первому вопросу и 93,5 % - по второму вопросу высказалось «за»30.
В Украине 1 декабря 1991 г. был проведен референдум по вопросу: «Подтверждаете ли Вы Акт провозглашения независимости Украины?». «За» проголосовало 90,3 % избирателей, принявших участие в голосовании, хотя по регионам процент голосов существенно различался31.
В Узбекистане референдум был проведен уже после прекращения существования СССР, 29 декабря 1991 г., одновременно с выборами Президента Республики Узбекистан. Вопрос был сформулирован следующим образом: «Одобряете ли Вы провозглашенную Верховным Советом Республики Узбекистан государственную независимость Республики Узбекистан?» «За» проголосовало 98,3 % избирателей32.
29 декабря 1991 г., уже после прекращения существования СССР, состоялся референдум по вопросу «Поддерживаете ли Вы принятый верховным Советом Конституционный Акт «О государственной независимости Азербайджанской Республики?»», в ходе которого около 99% избирателей высказалось за независимость33.
В Молдове, Беларуси, Кыргызстане, Казахстан, Таджикистане, России референдумов о независимости республик или о выходе из СССР не проводилось. В Молдове Народный фронт во главе с М. Друком выступил против проведения референдума о сохранении обновленного СССР в марте 1991 г., и референдум в Молдавии фактически не состоялся. Референдум состоялся только в Приднестровье, где 97,9 % избирателей проголосовали за сохранение СССР34.
Итак, всего было проведено семь референдумов и два опроса, причем только в случае Армении назначение референдума проходило на основании Закона СССР, и только в этом случае вопрос о выходе из состава СССР был прямо сформулирован в бюллетене. В остальных республиках референдумы назначались и проводились вне всякой связи с Законом СССР «О порядке...».
В связи с этим возникает вопрос: рассматривался ли руководством СССР Закон «О порядке...» как действительно серьезная мера по правовому оформлению выхода республик из Союза или он с самого начала носил исключительно декларативный характер? Рассчитывало ли союзное руководство преобразовать СССР в федерацию на новых основаниях?
Помощник Президента СССР A.C. Черняев в дневниковой записи от 22 апреля 1990 г. (вскоре после принятия закона) отмечает: «Хотя, когда сидели втроем над докладом о Ленине, по поводу абзаца, где Сталин - насчет федерации: мол, некоторые приняли это всерьез, [Горбачев] пробросил: "Вот и мы так!" Т.е. будем заниматься риторикой и законотворчеством по преобразованию федерации, а на самом деле "держать империю"»35. Речь здесь идет о следующем тезисе из доклада М.С. Горбачева «Слово о Ленине» на торжественном собрании, посвященном 120-летию со дня рождения В.И. Ленина: «Ленину пришлось дать настоящий бой Сталину и его сторонникам, которые не видели разницы между Российской федерацией и Союзной федерацией и вообще полагали, что все разговоры о суверенитете и национальной государственности являются тактическим ходом или, как выразился Сталин, политической "игрой", которую "некоторые начали принимать всерьез"36.
Иначе говоря, с одной стороны, М.С. Горбачев в докладе публично критикует позицию И.В. Сталина, который считал государственность республик тактической уступкой, а на деле выступал за единое государство, в которое республики входили бы на правах автономий. С другой стороны, при обсуждении доклада М.С. Горбачев в узком кругу дал понять, что он согласен с позицией И.В. Сталина по вопросу федерализма: его нужно оставить только для риторики, а на самом деле пытаться сохранить Союз в прежнем виде. Такую его позицию подтверждает, в частности, применение вооруженных сил в Литве с многочисленными жертвами в январе 1991 г.
ф ф ф
Таким образом, норма о праве выхода республик из состава СССР, закрепленная в Конституции СССР, имела идеологический и декларативный характер и была предназначена для демонстрации добровольного объединения республик в Союз, подчеркивая его исторически конфедеративную сущность. Отсутствие механизмов выхода республик из состава СССР до 1990 г. только подчеркивало, что реально такая возможность руководством КПСС никогда не рассматривалась, а сама партия, которая де-факто осуществляла властные и управленческие функции, не предусматривала возможность федеративного или конфедеративного устройства.
Когда возникла необходимость урегулировать вопросы, связанные с выходом республик из состава СССР, был разработан закон «О порядке...». Однако и он имел декларативный характер и создавал лишь препятствия для выхода республик в соответствии с его нормами: во-первых, порядок выхода был чрезвычайно усложненным и длительным, что затрудняло его реализацию; во-вторых, закон оказался анахронизмом в условиях де-факто начавшихся процессов распада Союза ССР. Его принятие в 1987-1988 гг. могло бы способствовать цивилизованному правовому решению вопросов выхода республик из состава Союза, но в 1990-1991 гг. это было уже невозможно.
Референдум о сохранении СССР, который ставил цель заручиться поддержкой граждан в вопросе сохранения единого государства, на практике имел обратный эффект. Закрепление в названии страны в 1991 г. по чисто идеологическим соображениям статусов «советский» и «социалистический» и ожесточенная борьба за сохранения этих статусов со стороны Президента СССР и большинства народных депутатов привела к тому, что ряд республик отказался проводить референдум о сохранении государства с таким названием.
Референдумы, которые состоялись после принятия закона, были назначены в обход правовых норм и не содержали прямых вопросов о выходе республик из состава СССР, за исключением Армении. Однако и в Армении процедура выхода в соответствии с законом не была доведена до конца по причине прекращения работы Съезда народных депутатов СССР.
Референдумы, прошедшие после августа 1991 г., только фиксировали этапы распада единого государства, закрепляя установившийся статус-кво. В Узбекистане и Азербайджане такие референдумы прошли даже после юридического прекращения существования СССР. Разграничение референдумов «до августа» или «после августа» представляется целесообразным и важным, поскольку в первом случае это была публичная постановка вопроса о независимости и обращение за поддержкой к гражданам, во втором - фиксирование уже свершившегося распада государства.
Сценарии поведения республиканских элит по отношению к референдуму о сохранении СССР можно представить в виде трех моделей: отказ от проведения союзного референдума и проведение республиканских референдумов (опросов) о независимости до августа 1991 г. (Армения, Грузия, Латвия, Литва, Эстония, Молдова); проведение союзного референдума по правилам Центра (Россия, Туркменистан, Узбекистан, Кыргызстан, Беларусь, Таджикистан, Азербайджан); проведение союзного референдума с оговорками: дополнительный вопрос или переформулирование основного вопроса (Казахстан, Украина). Примечательно, что в государствах второй и третьей группы республиканские референдумы о независимости либо вообще не проводились (Россия, Кыргызстан, Беларусь, Таджикистан, Казахстан), либо были проведены после августа 1991 г., когда они уже ничего не меняли де-факто (Туркменистан, Узбекистан, Азербайджан, Украина).
Референдумы о независимости на республиканском уровне до августа 1991 г. прошли в республиках с высоко дифференцированной политической элитой, в условиях жесткого конфликта между прежней партийной и новой элитами либо внутри партийного руководства республикой (Молдова). После августа 1991 г. референдумы проходили в республиках с монолитной либо разделенной элитой. Единственным исключением является Армения, однако решение проводить референдум в сентябре 1991 г. было принято еще в марте 1991 г., когда августовские события были неочевидны, поэтому фактически Армению следует отнести к «доавгустовской» группе.
Таким образом, Закон «О порядке...» не имел правоприменительной практики. Союзные республики даже не приступали к процедуре имплементации его норм в республиканское законодательство, поэтому ни одно решение о республиканском референдуме о независимости (включая Армению) не содержало ссылки на нормы этого закона. Это было связано как со временем его принятия, так и с установленной им процедурой. Поскольку при выходе из Союза республики не опирались на нормативно-правовые акты Союза, оставались неурегулированными многие вопросы, связанные с гражданством, собственностью, вооруженными силами, а самое главное - территориальные проблемы. Все это создало основу для продолжения затяжных этнополитических конфликтов, которые в ряде случаев привели к появлению де-факто государств на постсоветском пространстве и нарушению территориальной целостности бывших союзных республик.
Количество таких зон «проблемной государственности» чрезвычайно велико и не имеет тенденции к сокращению. Это не только открытые конфликты, возникшие по поводу Абхазии, Южной Осетии, Крыма, Нагорного Карабаха, Приднестровья, Донбасса, но и потенциальные точки напряженности, связанные с правовыми аспектами передачи территорий от одной союзной республики к другой (про-
блема Клайпеды, Вильнюса, границ между Узбекистаном и Кыргызстаном, Узбекистаном и Таджикистаном, Литвой и Беларусью и т.д.).
Логика сохранения единого государства в конце 1980-х гг. требовала изначально признать, что в прежнем составе и на прежних идеологических основаниях Союза ССР не будет, и сразу начать переговоры об обновленном союзном договоре или принятии новой Конституции с целью переучреждения государства на новых основаниях. После этого необходимо было определить условия выхода союзных республик из Союза, детально урегулировать территориальные вопросы, сделав их решение обязательным условием признания независимости республик. Только после этого можно было выносить вопросы о выходе на референдум. На наш взгляд, такая последовательность действий могла бы способствовать сохранению Союза в составе по крайней мере восьми-девяти республик как федеративного государства. Даже если бы такой Союз впоследствии прекратил существование, социальная и политическая «цена» его распада была бы неизмеримо меньшей. Но, конечно, этот вариант был бы возможен только в том случае, если бы такие решения принимались начиная, по крайней мере, с 1987 г.
Реальная же последовательность действий была такова. С 1989 г. началось принятие Деклараций о суверенитете республик, с 1990 г. - заявления о выходе из состава Союза прибалтийских республик. В этой ситуации в ускоренном порядке был принят Закон СССР «О порядке...», заведомо нереализуемый на практике, и начаты дискуссии о новом союзном договоре. Еще до определения статуса будущего Союза, в марте 1991 г. был инициирован и проведен референдум о сохранении Союза ССР с прежним названием, но с неясным статусом республик и неопределенным вопросом, не имевший никаких иных целей и результатов, кроме идеологических и декларативных. Одновременно в ряде республик были проведены референдумы о независимости республик, организованные в нарушение Закона СССР «О порядке...». В обсуждении нового союзного договора участвовали только девять республик, но и этот процесс был прерван в августе 1991 г. после образования ГКЧП.
После августа 1991 г. оставшиеся республики провели референдумы о независимости, которые также были организованы в противоречие с Законом СССР «О порядке...», в результате чего после подписания Соглашения о создании Содружества Независимых Государств и отставки Президента СССР прекратил свое существование.
Соглашение о создании СНГ, как и многие советские документы, носило не юридический, а политический и идеологический характер. Очевидно, что ключевое положение Соглашения о том, что СССР «как субъект международного права и как геополитическая реальность прекращает свое существование», не имело и не имеет
правовой силы.
Непоследовательность, запаздывание и неумение опираться на краткосрочный прогноз развития ситуации привели к тому, что нормативно-правовая база выхода республик из СССР была создана слишком поздно и оказалась неспособной оформить рамки для выделения независимых государств. Главная причина заключалась в том, что в руководстве СССР и среди депутатского корпуса возобладала приверженность идеологемам советской эпохи, которые уже не были наполнены реальным содержанием и превратились в лозунги. Здесь сыграло роль многолетнее советское наследие идеологизации правовых документов и пренебрежения к правовым нормам вообще. Не случайно идеологемами пронизан и весь текст обращения ГКЧП к советскому народу 18 августа 1991 г.: «единая семья братских народов», «единый народнохозяйственный механизм», «избранные народом Советы», «рабочие, крестьяне, трудовая интеллигенция» и т.д.37.
Исходя из таких идеологических установок, невозможно было адекватно оценить ситуацию и принять соответствующие решения. Это предопределило декларативный характер как Закона СССР «О порядке...», так и референдума о сохранении СССР, и отсутствия правоприменительной практики и правовых последствий этих решений. При расширении демократической риторики руководство СССР и значительная часть депутатского корпуса не желали отказываться от идеологических оценок и политических формулировок в правовых документах, стремясь сохранить статус-кво. Результатом этого стал неконтролируемый и неправовой распад государства, который породил большое число конфликтов и противоречий, последствия которых проявляются уже более тридцати лет.
Примечания Notes
1 Offe С. Capitalism by Democratic Design? Democratic Theory Facing the Triple Transition in East Central Europe // Social Research. 2004. Vol.71.№3.P.508.
2 Offe C. Capitalism by Democratic Design? Democratic Theory Facing the Triple Transition in East Central Europe // Social Research. 2004. Vol.71.№3.P.522.
3 Фарукшин M.X. Институциональные основы этнических федераций // Полис. Политические исследования. 2017. № 2. С. 103-117.
4 Гельман В.Я. Из огня да в полымя? Динамика постсоветских режимов в сравнительной перспективе // Полис. Политические исследования. 2007. № 2. С. 89, 90.
5 Правда. 1990. 12 марта. С. 3.
6 Там же.
7 Внеочередной третий Съезд народных депутатов СССР, 12-15 марта 1990 г.: Стенографический отчет. Т. 3. Москва, 1990. С. 213, 214.
8 Третья сессия Верховного Совета СССР: Стенографический отчет. Ч. 6. Москва, 1990. 15.
9 Там же. С. 84.
10 Там же. С. 86.
11 Основной закон (Конституция) Союза Советских Социалисти-ческихРеспублик. Москва, 1924.
12 Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917 - 1993). Москва, 2000. С. 53.
13 Четвертый Съезд народных депутатов СССР, 17-27 декабря
1990 г.: Стенографический отчет. Т. 4. Москва, 1991. С. 378.
14 Там же. С. 373.
15 Правда. 1990. 25дек. С. 1.
16 Правда. 1991. 18янв. С. 2.
17 Черняев A.C. Совместный исход: дневник двух эпох, 1972 -
1991 годы. Москва, 2010. С. 893.
18 Правда. 1991.27мар.С.2.
19 Lietuvos aidas. 1991. Vasario 14 d. P. 4.
20 Правда. 1991. 27 марта. С. 2.
21 ВестникГрузии. 1991. 1 марта. С. 1.
22 Вестник Грузии. 1991.2 апр. С. 1.
23 Свободная Грузия. 1991. 10 апр. С.1.
24 Правда. 1991.27мар.С.2.
25 Вестник Грузии. 1991.2 апр. С. 4.
26 Голос Армении. 1991. 5 марта. С. 1.
27 Правда. 1991.24 сен.С. 1.
28 Туркменская искра. 1991. 2 окт. С.1.
29 Ведомости Верховного Совета Туркменской ССР. 1991. № 14. Ст. 142.
30 Туркменская искра. 1991. 28 окт. С.1.
31 Голос Укра'ши. 1991. 6 груд. С.1.
32 Известия. 1991. 31 дек. С. 1.
33 Бакинский рабочий. 1991.28 нояб. С. 1;31 дек. С. 2.
34 Волкова А.З. Съезды депутатов всех уровней Приднестровской Молдавской Республики (1990 - 2006 гг.). Тирасполь, 1990. С. 79.
35 Черняев A.C. Совместный исход: дневник двух эпох, 1972 -1991 годы. Москва, 2010. С. 851.
36 Горбачев М.С. Слово о Ленине Президента СССР, Генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева на Торжественном собрании, посвященном 120-й годовщине со дня рождения В.И. Ленина, 20 апреля 1990 г. Москва, 1990. С. 23, 24.
37 Правда. 1991.20 авг. С. 1.
Автор, аннотация, ключевые слова
Борисов Николай Александрович - докт. полит, наук, доцент, Российский государственный гуманитарный университет (Москва)
nborisov@rggu.ru
В статье рассматриваются некоторые аспекты распада СССР: подготовка и принятие Закона СССР о порядке выхода из СССР союзных республик, проведение в союзных республиках референдумов по вопросу о независимости в 1990-1991 гг., а также проведение общесоюзного референдума о сохранении СССР в 1991 г. Ставится вопрос о том, существовали ли альтернативы стремительным процессам дезинтеграции СССР, с какой целью были созданы правовые рамки для выхода союзных республик из СССР и к каким результатам это привело.
Автор приходит к выводу, что Закон СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», не имел и не мог иметь правоприменительной практики, что было связано как со временем его принятия, так и с установленной им процедурой. Отсутствие адекватной правовой базы создало основу для продолжения затяжных этнополитических конфликтов, которые в ряде случаев привели к появлению де-факто государств на постсоветском пространстве и нарушению территориальной целостности бывших союзных республик.
Непоследовательность, запаздывание и неумение опираться на краткосрочный прогноз развития ситуации привели к тому, что нормативно-правовая база выхода республик из СССР была создана слишком поздно и оказалась неспособной оформить рамки для выделения независимых государств. Главная причина этого заключалась в том, что в руководстве СССР и среди депутатского корпуса возобладала приверженность идеологемам советской эпохи, которые уже не были наполнены реальным содержанием. Результатом стал неконтролируемый и неправовой распад государства, который породил большое число противоречий и конфликтов.
Советский Союз, союзная республика, Конституция, суверенитет, федерализм, референдум, сепаратизм, сецессия, идеология, перестройка, распад СССР.
References (Articles from Scientific Journals)
1. Farukshin, M.Kh. Institutsionalnyye osnovy etnicheskikh federatsiy [The Institutional Foundations of Ethnic Federations.]. Polis. Politicheskiye issledo-vaniya, 2017, no. 2, pp. 103-117. (InRussian)
2. Gelman, V.Ya. Iz ognya da v polymya? Dinamika postsovetskikh rezhi-mov v sravnitelnoy perspektive [From the Frying Pan into the Fire? Dynamics of Post-Soviet Regimes in a Comparative Perspective.]. Polis. Politicheskiye issledovaniya, 2007, no. 2, pp. 81-108. (InRussian)
3. Offe, C. Capitalism by Democratic Design? Democratic Theory Facing the Triple Transition in East Central Europe. Social Research, 2004, vol. 71, no. 3, pp. 501-528. (In English)
(Monographs)
4. Lukyanova, E.A. Rossiyskaya gosudarstvennost i konstitutsionnoye za-konodatelstvo v Rossii (1917 - 1993) [Russian Statehood and Constitutional Legislation, 1917- 1993.]. Moscow, 2000, 190 p. (InRussian)
Author, abstract, keywords
Nikolai A. Borisov - Doctor of Political Science, Associate Professor, Russian State University for the Humanities (Moscow, Russia)
nborisov@rggu.ru
The article examines some aspects of the collapse of the USSR: the preparation and adoption of the USSR Law on the secession of the Union republics from the USSR, the conducting of referendums on independence in Union republics in 1990-1991 and the All-Union referendum on the issue of preservation of the USSR in 1991. The author poses the questions whether there were any alternatives to the dramatic disintegration processes in the USSR, for what purpose the legal framework for the secession of the Union republics from the USSR was made, and what results this led to.
The author comes to the conclusion that the USSR Law "On the procedure of the secession of a Union republic from the USSR" did not have and could not have any enforcement practice, which was both due to the time of its adoption and the procedure it provided. The lack of adequate legal framework provided grounds for the continuation of protracted ethno-political conflicts which, in a number of cases, led to the emergence of de-facto states on the post-Soviet space and to violation of the territorial integrity of former Union republics. Due to inconsistency, delay, and the inability to rely on a short-term forecast of how the situation might develop, the legal basis for the secession of republics from the USSR appeared too late and proved inadequate in creating a framework for the separation of independent states. The matter is, commitment to Soviet ideologisms, by that time devoid of real content, was still predominant among the USSR's leadership and the deputy corps. That resulted in an uncontrollable and illegitimate collapse of the state, which triggered numerous conflicts and contradictions.
Soviet Union, Union republic, Constitution, sovereignty, federalism, referendum, separatism, secession, ideology, perestroika, collapse of the USSR.
