CC BY
71
Зарубежный опыт
межбюджетные отношения в Беларуси: возможен ли прорыв на постсоветском пространстве?
Ю.В. КРИВОРОТЬКО, кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой бухгалтерского учета,
анализа и аудита Институт правоведения, г. Минск
После распада Советского Союза Республика Беларусь, как и все другие постсоциалистические страны, стала на путь экономических реформ. В тот период было стремление и решимость реформировать экономические и финансовые отношения на местном уровне, чтобы следовать цивилизованным моделям регионального и местного управления, основанным на финансовой децентрализации. Доказательством тому стал подготовленный и принятый парламентом в 1991 г. Закон о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь, который изначально был максимально приближен к лучшим практикам местного самоуправления развитых стран. Однако с начала 2000-х гг. дух реформаторства в республике стал заметно угасать. Не сделав серьезных шагов в этом направлении, осуществился «возврат» к социалистическим моделям межбюджетных отношений и местного финансового управления. При этом «откат» был сделан в направлении суперцентрализации.
Что же Беларусь имеет сейчас, и по какому пути будут развиваться межбюджетные отношения и местное финансовое управление? Вполне очевидно, что реформирование этих отношений невозможно без финансовой децентрализации, однако это должно осуществляться постепенно, посредством постоянно проводимых экспериментов на местном уровне, исходя из особенностей и традиций белорусской экономики.
Система межбюджетных отношений в Республике Беларусь во многом определена сложившимся административно-территориальным делением, которое не изменилось со времен распада Советского Союза. Наиболее общие принципы администра-
тивно-территориального деления предопределили общие подходы к построению местных финансов и бюджетных систем в Беларуси. В настоящее время в республике сложились три уровня административно-территориальных единиц. Административно-территориальные единицы первого уровня представлены областями и г. Минском, второй уровень представлен бюджетами районов и городов областного подчинения и, наконец, третий уровень — городами районного подчинения, городскими сельскими поселками и сельскими населенными пунктами. В соответствии с этим сложились и бюджеты этих уровней, которые характеризуются данными следующей табл. 1.
Характеризуя межбюджетные отношения в Беларуси, которые не претерпели сколь-нибудь существенных изменений со времен распада Союза, следует отметить, что им присущи черты централизованной модели межбюджетных отношений:
• наличие собственных, закрепленных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
• широкое участие областных властей во внутриобластном межбюджетном регулировании закрепленных и собственных доходов;
• повышенная ответственностью центра за состояние местных финансов (доведение показателей до местных бюджетов, ответственность за дефицит местных бюджетов и др.);
• ограничение самостоятельности низовых влас -тей в вопросах установления налоговых ставок и налоговых баз, мелочная опека низовых бюджетов вышестоящими субнациональными правительствами;
Таблица 1
количество местных бюджетов субнационального уровня по состоянию на 1 января 2006 г.
Бюджеты субнационального уровня
Административно- Количество мест- Количество местных Количество местных общее количество
территориальные единицы 1-го уровня ных бюджетов 1-го уровня (облас- бюджетов 2-го уровня (бюджеты базового тер- бюджетов 3-го уровня (бюджеты первичного субнациональных бюджетов всех
тные бюджеты) риториального уровня) территриального уровня) уровней
Брестская область 1 19 237 257
Витебская область 1 25 215 241
Гомельская область 1 23 289 313
Гродненская область 1 19 205 225
Минская область 1 26 326 353
Могилевская область 1 23 197 221
Г. Минск (столица) 1 - - 1
Всего: 7 135 1 469 1 611
Доля местных бюджетов 0,43 8,37 91,2 100,0
каждого уровня (в %)
• наличие развитого внутриобластного механизма перераспределения денежных средств между уровнями управления через дифференциацию нормативов разделения закрепленных и собственных налогов и доходов. Беларусь является своего рода уникальной страной, где местное самоуправление находится за пределами всех уровней субнациональных бюджетов. Другими словами, местное самоуправление распространено только лишь на узкую группу органов территориального общественного самоуправления, где осуществляется самоорганизация граждан на добровольной основе по месту жительства на территориях микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, поселков и т. п. Это, прежде всего, территориальные микроколлективы, домовые комитеты и другие комитеты граждан по месту жительства, оказывающие помощь Советам и исполнительным комитетам в местном управлении. Не случайно поэтому в законодательной базе используется термин «местное управление и самоуправление», а система местного управления и самоуправления полностью включена в систему государственной власти. И это накладывает определенную специфику на организацию межбюджетных отношений.
Приходится констатировать, что межбюджетные отношения регулируются ежегодным Законом о бюджете Республики Беларусь, который определяет нормативы разделения общегосударственных налогов, состав собственных и закрепленных за местными бюджетами налогов, размеры налоговых ставок и налоговых баз, общие размеры дотаций, субвенций и субсидий, направляемых из республиканского бюджета в субнациональные бюдже-
ты. Тем самым закон о бюджете трансформирует систему местного управления и самоуправления в общегосударственную систему финансов. Следует отметить, что недавно принятый Парламентом страны Бюджетный кодекс РБ, который должен войти в силу с 2010 г., оказался далеким по отношению к определению четких «правил игры» в межбюджетных отношениях [1]. В нем не нашли отражения понятия «расходные полномочия» и «расходные функции», права и обязанности в области нормативно-правового регулирования бюджетных расходов, порядок разграничения расходных полномочий, закрепления их налоговыми доходами, организация финансирования общественных услуг, формулы горизонтального выравнивания, принципы и методика распределения трансфертов.
Следует отметить, что система межбюджетных отношений в Беларуси просматривается непрозрачно. Данные, публикуемые на Интернет-сайте Министерства финансов РБ, охватывают лишь бюджетное законодательство и некоторые данные о консолидированном и республиканском бюджетах, из которых данные о субнациональных бюджетах можно получить только расчетным путем [2]. В них отсутствуют данные о местных бюджетах всех уровней, информация о принципах формирования межбюджетных отношений, о существующих методиках распределения трансфертов, данные об исполнении местных бюджетов. Достаточно отметить, что в структуре Министерства финансов РБ отсутствуют организационные структуры, занимающиеся местными финансами и субнациональными бюджетами в целом.
Таким образом, система межбюджетных отношений в Беларуси осталась наиболее близкой
к советской и какие-либо широкомасштабные реформы и эксперименты в постсоветский период в ней не проводились.
Существующая система межбюджетных отношений намного напоминает систему межбюджетных отношений в России, однако лишь в той части, в которой региональные бюджеты взаимодействуют с местными. Для регулирования областных бюджетов используются дифференцированные нормативы отчислений от общереспубликанских налогов (НДС, налог на прибыль). В регулировании нижестоящих базовых бюджетов используются индивидуальные их доли в расщепляемых налогах, и разделяются некоторые закрепленные за низовыми бюджетами налоги в порядке внутриобластного регулирования. Дополнительная финансовая помощь базовым бюджетам предоставляется в виде дотаций, субвенций и субсидий из республиканского (центрального) бюджета, основанных не на соответствующих формулах, а на согласовании их доходов и расходов с вышестоящими уровнями. Основным видом финансовой помощи являются дотации на покрытие расходов непроизводственной сферы (до 70 %), предоставляемые из фонда финансовой поддержки административно-территориальных единиц (ФФПАТЕ), формируемого в составе центрального бюджета.
Характерной чертой системы межбюджетных отношений в Беларуси является то, что она выстраивается от доходов различных уровней, а не от расходных полномочий и соответствующих расходных функций, что создает неопределенность и расплывчатость в финансировании публичных услуг. В настоящее время нет четкости в распределении расходов между бюджетами разных уровней. Не ясно, например, за предоставление каких публичных услуг отвечает тот или иной уровень правительства, кто обеспечивает финансирование той или иной услуги. Так, в Законе РБ «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» разграничение расходов между бюджетами разных уровней, по сути, вообще не установлено. В статье 30 закона отмечено, что «местные бюджеты обеспечивают финансирование экономических, социальных, культурных и других мероприятий, проводимых на соответствующей территории» [3].
Сложившаяся система межбюджетных отношений в Беларуси охватывает две основных части: подсистему налогового разделения и подсистему предоставления финансовой помощи через дотации, субсидии и субвенции. Через данные подсис-
темы осуществляется вертикальное и горизонтальное выравнивание.
Подсистема налогового разделения предусматривает «расщепление» как общегосударственных налогов (НДС, налога на прибыль), так и разделение некоторых собственных и закрепленных налогов в порядке внутриобластного бюджетного регулирования, а также регулирования собственных налогов и сборов в порядке, предусмотренном ежегодным законом о бюджете.
Центральным звеном системы налогового разделения закономерно выступают регулирующие или разделенные налоги1. Они, как и в других странах СНГ, представляют налоги, которые собираются на территории административно-территориальных единиц и делятся между центром и регионами (областями) в пропорциональном соотношении. Однако никаких правил дальнейшего разделения этих налогов среди уровней субнациональных бюджетов законодательно не прописано.
В рамках межбюджетного регулирования в Беларуси система разделения налогов выполняет несколько функций. Первая функция — наполнение местных бюджетов денежными средствами: общегосударственными прямыми и косвенными налогами. C теоретических позиций разделенные налоги «рождаются» из производств, расположенных в конкретных регионах и территориальных образованиях. Поэтому перечисление этих налогов в полном размере в центральные бюджеты лишило бы регионы и образования источников воспроизводства и стимулирования использования местных ресурсов: трудовых, материальных, сырьевых.
Вторая функция — заключается в том, чтобы корректировать вертикальную неустойчивость путем установления нормы разделения налогов для центрального правительства и субнациональных бюджетов из центрального бюджета.
Наличие вертикальной неустойчивости характеризуется авторскими расчетами, которые базируются на вычислении коэффициентов неустойчивости, НС1 и НС2, предложенных Дж. Хантером2 [4, с. 47 — 48], и иллюстрируются табл. 2.
Однако, как показывают данные табл. 2, в Республике Беларусь коэффициенты вертикальной неустойчивости имеют тенденцию к укреплению и
1 Термин «разделенные налоги» исходит из английского термина «shared taxes» и довольно широко используется в теории и практике местных финансов за рубежом. Термин прочно вошел в терминологию общественных финансов и бюджетирования зарубежных стран и стран СНГ.
2 Коэффициенты (HC) рассчитываются следующим способом:
Таблица 2
Коэффициенты вертикального дисбаланса по Республике Беларусь за 2000 — 2007 гг.
Наименование Год
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Коэффициент НСХ 0,575 0,573 0,622 0,621 0,553 0,551 0,436 0,412
Коэффициент НС2 0,847 0,833 0,868 0,850 0,829 0,795 0,700 0,654
Источник: Разработка автора на основе материалов [5, с. 503 — 505; 6, с. 499 — 501; 7, с. 507 — 509; 8, с. 494 — 496].
в своем значении близки, а в некоторых случаях, особенно в период 2002 — 2004 гг., оказывались выше аналогичных значений в Украине и России.
Следует отметить, что коэффициент НС1 еще не отражает роли реальных собственных доходов субнациональных правительств. Правомерным является то, что вертикальная неустойчивость «выправляется» главным образом через разделенные налоги, оставляемые в местных бюджетах, которые можно было бы рассмотреть как собственные источники доходов только с большим предостережением [9, с. 23]. Недостаток финансовой свободы действий на региональном и местном уровнях как в количественных, так и в качественных измерениях еще характеризует достаточно высокую степень вертикальной финансовой неустойчивости в общественных финансах. В Республике Беларусь более 50 % расходов субнациональных бюджетов покрывается внешними источниками финансирования3. В России этот показатель составляет 55 — 60 % [10, с. 101]. В Украине он еще выше — около 80 — 85 % [9, с. 24]. Однако, как в случае со многими постсоветскими странами, центральные правительства не могут находиться в такой позиции, чтобы ослабить свой контроль за финансовым потокам в общественном секторе. Беларусь не является исключением из этого правила.
Коэффициент НС1 = 1 —
Коэффициент НС2 = 1 —
Разделенные доходы + выравнивающие трансферты Общие расходы (расходы субнациональных бюджетов)
Выравнивающие трансферты Общие расходы ( расходы субнациональных бюджетов)
Коэффициенты могут иметь значение от 0 до 1. Значения коэффициента НС1, которые ближе к 0, указывают большую вертикальную неустойчивость, потому что общие расходы субнациональных (местных) правительств покрыты главным образом внешними источниками. Значения коэффициента НС2, которые ближе к 0, указывают высокую зависимость расходов, финансируемых за счет трансфертов от центрального правительства.
3 Расчеты произведены автором на основе данных Статистического ежегодника Республики Беларусь 2008: Статистический сборник. — Мн.: Министерство анализа и статистики Республики Беларусь, 2008. - С. 494 - 495.
Система разделения налогов, наряду с выполнением ею ряда других важных функций, является важным инструментом для корректировки вертикальной неустойчивости, при условии, если состав этих налогов, участвующих в разделении, будет стабильным и будут стабильными нормативы разделения хотя бы на ближайшую перспективу. Однако практика свидетельствует об обратном (табл. 3).
Как видно из табл. 3, постоянные изменения состава регулирующих налогов и нормативов их разделения, которые имеют место в бюджетной политике Республики Беларусь, вряд ли можно признать оправданными с позиций поддержания стабильности на перспективу. Нормальное функционирование местного бюджета требует стабильных нормативов на ближайшую и отдаленную перспективу, с тем чтобы лучше планировать собственные местные налоги и потребности в трансфертах. Поэтому проблема стабильности разделения общегосударственных налогов продолжает быть актуальной и в настоящее время.
Следует отметить, что система разделения налогов в Беларуси выходит за рамки вертикального выравнивания. Метод разделения налогов используется также и в выравнивании горизонтальных дисбалансов, который осуществляется в порядке внутриобластного регулирования. В данном случае «расщеплению» подлежат закрепленные за базовыми территориальными бюджетами налоги: подоходный налог, налог на недвижимость, отчисления от целевого сбора. Стремление максимально «закрыть» горизонтальные дисбалансы методами налогового разделения приводят к так называемой игре в «Робин Гуда», когда собранные закрепленные налоги в одних территориальных образованиях изымаются через нормативы разделения и передаются в другие, более «бедные» образования в порядке внутриобластного регулирования. К тому же неправомерным представляется разделение налога на недвижимость, который по своей природе является иммобильным налогом и не может являться регулирующим. Нельзя также согласиться с практикой централизации некоторых местных
Таблица 3
Изменения в нормативах регулирующих налогов в бюджетах областей Республики Беларусь, в % к предыдущему году
Регулирующие налоги Нормативы разделения по областям и г. минску
Брестская витебская Гомельская Гродненская минская могилев-ская г. минск
2000 г.
Налог на доходы и прибыль 60 44 33 43 39 41 25
НДС 60 47 42 58 56 51 25
Акцизы на спирт 40 40 40 40 40 40 40
2001 г.
Налог на доходы и прибыль 60 44 33 43 39 41 25
Отклонения по сравнению с 2000г. - - - - - - -
НДС 66 47 42 58 56 51 25
Отклонения по сравнению с 2000г. +10 - - - - - -
Акцизы на спирт 40 40 40 40 40 40 40
Отклонения по сравнению с 2000г. - - - - - - -
2002 г.
Налог на доходы и прибыль 60 44 51,3 43 61,2 100 25,9
Отклонения по сравнению с 2001 г. - - +55 - +57 + 144 +3,6
НДС 66 47 42 58 56 91 25
Отклонения по сравнению с 2001 г. +78
Акцизы на спирт 40 40 40 40 40 40 40
Отклонения по сравнению с 2001 г. - - - - - - -
2003 г.
Налог на доходы и прибыль 60 44 33 43 39 100 29,2
Отклонения по сравнению с 2002г. -35,7 -36,3 -1
НДС 66 47 42 58 73,8 100 31,5
Отклонения по сравнению с 2002г. +32 + 10 +26
Акцизы на автомобильное топливо 20 20 20 20 20 20 20
Отклонения по сравнению с 2002г. - - - - - - -
2004 г.
Налог на доходы и прибыль 60 44 33 43 39 100 29,2
Отклонения по сравнению с 2003г.
НДС 66 47 42 58 73,8 100 32,1
Отклонения по сравнению с 2003г. - - - - - - +1,9
Акцизы на автомобильное топливо 20 20 20 20 20 20 20
Отклонения по сравнению с 2003г. - - - - - - -
2005 г.
Налог на доходы и прибыль 60 44 33 43 39 100 19,4
Отклонения по сравнению с 2004г. - - - - - - -33,6
НДС 66 47 42 58 73,8 100 24
Отклонения по сравнению с 2004г. - - - - - - -26,2
Акцизы на автомобильное топливо 20 20 20 20 20 20 20
Отклонения по сравнению с 2004г. - - - - - - -
2006 г.
Налог на доходы и прибыль 50 50 50 50 50 50 36,2
Отклонения по сравнению с 2005г. -16,7 + 13,6 +51,5 + 16,3 +28,2 -50 +86,6
НДС 4,47 3,99 4,59 3,48 4,53 3,54 5,4
Отклонения по сравнению с 2005г. -93,2 -91,5 -89,1 -94,0 -88,4 -96,5 -87,5
Источник: Расчеты автора на основе ст. 6 Закона РБ «О бюджете Республики Беларусь» на 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 гг.
налогов и сборов, например налога с продаж, и замены его дотациями из областного бюджета. Подобная практика получила довольно широкое распространение в ряде областей, что, на взгляд автора, представляется неправомерным с позиции требований финансовой децентрализации и пере-
хода к цивилизованным моделям межбюджетных отношений.
Поэтому было бы справедливо исключить регулирование процесса горизонтального выравнивания методами дифференциации закрепленных и собственных налогов, заменив это трансфертами на
основе прозрачной формулы, которая в настоящее время в Беларуси отсутствует.
Особенностью межбюджетных отношений выступает наличие встречных бюджетных потоков в процессе формирования субнациональных бюджетов, которые в итоге ведут к увеличению издержек управления бюджетными процессами. Значительная часть налогов, собираемых на территориях региона, зачисляется в центральный бюджет, с тем чтобы оттуда направиться обратно в местные бюджеты в качестве разделенных налогов, дотаций, субвенций и субсидий. Наиболее контрастно встречные бюджетные потоки проявились в ряде областей Республики Беларусь, что подтверждается исследованиями профессора Т. В. Сорокиной, где приводятся данные относительно этого процесса в областях [11, с. 223]. Характерно, что ситуация относительно встречных бюджетных потоков к настоящему времени не изменилась. В этой связи существование значительных объемов встречных потоков в системе межбюджетных отношений нельзя назвать оправданным.
На взгляд автора, решение этой проблемы должно осуществляться путем приближения разделения налогов к максимально низкому уровню управления. Каждый базовый бюджет должен получать свою долю от общей суммы собранных на его территории общереспубликанских налогов, поступающих в республиканский бюджет. Если в вышестоящий бюджет направляется фиксированная сумма территориального бюджетного дохода, а оставшаяся часть — в базовый местный бюджет, то это и будет обеспечивать сокращение встречных бюджетных потоков. При этом казначейство должно стать той структурой, которая организационно и технически обеспечит функционирование модели разделения налогов при минимизации встречных бюджетных потоков.
Дальнейшее совершенствование движения бюджетных потоков в Республике Беларусь должно осуществляться, на взгляд автора, посредством реализации фондового принципа формирования и использования регулирующих налогов. В этой связи необходимо формировать на уровне областей Фонд развития регионов, куда направлять отчисления от общереспубликанских налогов (НДС, налог на доходы и прибыль, акцизы) по установленным нормативам для областей. На республиканском уровне необходимо формировать ФФПАТЕ и фонд целевых трансфертов (ФЦТ) за счет другой части общереспубликанских налогов, поступающей в республиканский бюджет. Формирование указан-
ных фондов необходимо поставить в зависимость от выполнения каждым уровнем своей функции в локальном управлении. Так, за республиканским уровнем целесообразно закрепить функцию выравнивания отраслей социально-культурной сферы, за областным территориальным уровнем — функцию развития региона, включая инвестиционное и инновационное развитие. Предоставление средств из ФФПАТЕ и ФЦТ необходимо осуществлять непосредственно из центра в местные бюджеты базового территориального уровня, минуя их поступление через промежуточные звенья — бюджеты областей. Это значительно ускорит их поступления на места и улучшит прозрачность трансфертного процесса.
В Республике Беларусь, как и на всем постсоветском пространстве, сложились определенные территориальные неравенства в распределении доходной базы, унаследованные, главным образом, социалистической политикой размещения производительных сил, рецидивами «гигантомании», нерациональной экономической структурой формирования региона. Поэтому основной целью горизонтального выравнивания в Беларуси выступает сглаживание различий в бюджетной обеспеченности конкретных территорий, вызванных объективными факторами, а также создание равных стартовых условий деятельности конкретных районов, целью которого является обеспечение на всей территории страны признанных минимальных социальных стандартов. Однако какова же специфика реализации горизонтального выравнивания в практике межбюджетных отношений?
Основными инструментами горизонтального выравнивания в Беларуси выступают трансферты в форме дотаций, субвенций, субсидий, выделяемых из центрального бюджета, что иллюстрируется данными табл. 4.
Как видно из табл. 4, дотации на выравнивание отраслей непроизводственной сферы являются основным каналом финансовой помощи, который выделяется из ФФПАТЕ, формируемого в составе республиканского бюджета. Однако практика выравнивания осуществляется по неформализованным методам и непрозрачным процедурам выделения трансфертов.
Достаточно отметить, что формирование этого фонда осуществляется на нормативно-долевой основе, где нормативы дотаций доводятся законом о бюджете до областей. При этом нормативы увязываются не с выполнением плана сбора закрепленных и собственных налогов, а исключительно с выполнением плана общегосударственных доходов
Таблица 4
Структура дотаций, субвенций, субсидий в 2005 — 2007 гг.
виды безвозмездной финансовой помощи, выделяемой из республиканского бюджета (дотации, субвенции, субсидии) 2005 г. 2006 г. 2007 г.
уд. вес в % уд. вес в % уд. вес в %
Дотации отраслям непроизводственной сферы 69,45 62,6 64,4
Субвенции на осуществление Минском функции столицы 2,0 1,44 0,97
Субвенции на строительство метрополитена в г. Минске 0,3 0,2 0,13
Трансферты из республиканского дорожного фонда 1,76 1,46 1,12
Субвенции на финансирование расходов сельхозпроизводства - 6,88 10,4
Субвенции на финансирование расходов по преодолению катастрофы на Чернобыльской АЭС 17,1 12,0 8,4
Субвенции на финансирование расходов по развитию социальной сферы агрогородков 4,36 3,21 1,9
Средства, получаемые из республиканского фонда поддержки производителей сельхозпродукции, продовольствия и аграрной науки - 1,2 1,08
Средства, полученные из государственного внебюджетного фонда социальной защиты населения, на финансирование мероприятий по обеспечению занятости населения. 3,63 2,71 1,6
Субвенции на жилье 1,4 8,3 10,0
Итого: 100,0 100,0 100,0
Источник: расчеты автора на основе отчетов Министерства финансов Республики Беларусь.
(НДС и налога на прибыль). Чем больше район собрал общегосударственных (регулирующих) налогов, тем больше он получает дотаций. Таким образом, размеры выделяемых трансфертов не увязываются со сбором собственных и закрепленных налогов, что выступает важным параметром для расчета дотаций.
Размер же выделения трансфертов осуществляется по старым советским подходам, основанным на финансировании только лишь защищенных статей расходов бюджетных учреждений, какими, по закону о бюджете, являются: расходы на заработную плату, начисления на заработную плату, питание, медикаменты и различные трансферты населению, возмещение затрат по оказанию жилищно-коммунальных услуг населению. Следует отметить, что сам процесс прохождения трансферта осуществляется не напрямую до конкретного базового бюджета, а через областные бюджеты, что не обеспечивает оперативности и создает возможности для дальнейшего перераспределения денежных средств, основанных на субъективных подходах.
Безусловно, такая система не может в полной мере удовлетворять задачам выравнивания бюджетной обеспеченности в условиях сближения и гармонизации бюджетных систем на постсоветском пространстве. Для совершенствования системы горизонтального выравнивания было бы целесообразным перейти к цивилизованным методикам выделения трансфертов, основанных на прозрачной и справедливой формуле расчета дотации на непроизводственную сферу. В связи с тем, что
одним из основных инструментов горизонтального финансового выравнивания являются безвозмездные и безвозвратные трансферты, очень важно использовать объективные, формализованные методы их измерения, которые любые заинтересованные лица могли бы применить самостоятельно и получить тот же результат, который получился бы у органов местной и центральной власти. Это позволит избежать рецидива, при котором размеры выделяемой местным бюджетам помощи зависят не от объективных результатов, а от способностей глав местных властей лучше договариваться с вышестоящими властями. Поэтому в межбюджетных отношениях Беларуси крайне необходимо использовать формулу выравнивания.
Следует отметить, что в республике делались определенные попытки введения формулы горизонтального выравнивания в практику. Так, профессор Т. В. Сорокина рекомендует использовать формулу доходно-расходного выравнивания на основе показателя фискального потенциала территории, который рассчитывается исходя из сложившегося по стране среднего уровня налоговых изъятий, т. е. средней налоговой нагрузки на ВВП и объема валового регионального продукта (ВРП) [11, с. 135 — 139]. Это дает возможность, по мнению автора, рассчитать налоговый потенциал, который может извлечь конкретная административно-территориальная единица (в расчете на одного жителя) при условии, что ее местные органы власти будут прилагать средние по республике фискальные усилия.
В представленной Т. В. Сорокиной формуле складывается зависимость размеров выделения трансфертов и ее структуры от поведения перечисленных ключевых показателей: ВВП в целом по республике; ВВП в отраслевой структуре; ВВП в регионах; коэффициента налогового изъятия; коэффициента распределения налогов; количества и структуры жителей в регионе.
Вместе с тем в предложенной формуле есть ряд недостатков. Наиболее существенными из них являются отсутствие статистической отчетности и данных по валовому региональному продукту в областях и регионах. Другим недостатком, на взгляд автора, представляется методическая неопределенность в исчислении среднего по регионам (областям) налогового потенциала на одного жителя исходя из налогового потенциала, который остается в распоряжении территории для формирования их доходной базы. К тому же необходимо учитывать, что не весь налоговый потенциал на данной территории является источниками формирования местного бюджета данной территории, часть НДС и налога на прибыль и других расщепляемых налогов «уплывает» в республиканский бюджет.
Методика формирования механизма распределения бюджетных трансфертов предусматривает зависимость размеров трансфертов от налогового потенциала регионов и степени участия их в формировании доходов не местных бюджетов, а государственного (консолидированного) бюджета.
Приведенная методика предусматривает распределение лишь части фонда финансовой поддержки административно-территориальных единиц. Другие части этого фонда направляются на выравнивание бюджетной обеспеченности в непроизводственной сфере и на формирование фонда развития экономики регионов. Однако не ясно, по каким критериям и показателям и в каких пропорциях будут распределяться средства по другим частям фонда финансовой поддержки административно-территориальных единиц. К тому же расчет формулы представляется довольно сложным и громоздким и несет в себе много алгоритмов и итераций, поскольку формула должна обеспечивать выравнивание как по доходам, так и по расходам, что может представлять трудности для ее освоения местными органами власти.
На взгляд автора, для Беларуси необходима другая, более простая в понимании, формула, приближенная к доходным способностям и расходным потребностям территориальных единиц и учитывающая фискальные усилия местных властей
[12].. Аналоги такой формулы уже реализованы и существуют на Украине, в Венгрии и в других постсоветских европейских странах4. Здесь процесс горизонтального выравнивания осуществляется по расходам.
Схема выделения трансфертов для различных административно-территориальных единиц предусматривает передачу средств из ФФПАТЕ, формирующегося в составе республиканского бюджета, непосредственно районным бюджетам и бюджетам городов республиканского и областного подчинения. Размер трансферта определяется как разность между рассчитанным объемом расходов всех административно-территориальных единиц и прогнозируемым объемом доходов, аккумулируемых на их территориях в соответствии со следующей формулой:
TR = a, (Expi — Rev) (1)
где TR — размер выравнивающего трансферта ,-му региону или административно-территориальной единице, предоставляемый из республиканского бюджета; a, — выравнивающий коэффициент или коэффициент налоговой способности. Выравнивающий коэффициент a представляет собой темп роста доходных корзин в течение базисного периода (3 года).; Expt — расходные потребности региона или административно-территориальной единицы, Rev; — доходные возможности (способности) региона или административно-территориальной единицы;
Как видно из формулы, расчет трансфертов (дотаций) осуществляется отдельно по доходам и расходам. Расчет доходных возможностей (способностей) осуществляется в алгоритме с использованием бюджетной корзины. Под бюджетной корзиной следует понимать сумму тех закрепленных доходов в местном бюджете, собираемость которых не зависит или в меньшей степени зависит от влияния на них местных властей. Другими словами, это те закрепленные налоги, которые «добываются» на данной территории и на которые местные правительства не могут оказать сколько-нибудь серьезного влияния. Расчеты по формуле строятся поэтапно: на первом этапе осуществляется расчет коэффициента фискальной способности каждого базового территориального образования, который является неотъемлемым компонентом для расчета доходных возможностей. На втором
4 Предлагаемая формула для Республики Беларусь отличается от формулы, применяемой в Украине, отсутствием выравнивающего коэффициента в (ветта), сокращающего размеры трансферта в зависимости от снижения темпов роста генерирования налогов.
этапе с учетом этого коэффициента определяется прогнозируемый размер доходных возможностей (способностей) или прогнозируемый размер доходной корзины /-го базового территориального образования или административно-территориальной единицы (планируемый размер закрепленных и собственных доходов). На третьем этапе определяются совокупные расходы потребностей регионов и административно-территориальных единиц (Exp). Основной принцип распределения (ассигнования) трансфертов отражен в использовании нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя республики или региона: по здравоохранению, образованию, культуре, физической культуре и спорту и др. При условии разработанности этих нормативов расходные потребности определяются путем умножения совокупного норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя на количество жителей в регионе или в административно-территориальной единице:
j
ExPi = ^ nbsPi, (2)
I
где Expt—расходные потребности i-го базового территориального образования или административно-территориальной единицы; "Znbsr..j — суммарный норматив бюджетной обеспеченности на 1 жителя области по статьям непроизводственной сферы: образование (e), здравоохранение (h), культура (с), физкультура и спорт (fs), социальная защита (sp); Pi — население i-го базового территориального образования или административно-территориальной единицы.
Предлагаемая формула горизонтального выравнивания имеет ряд преимуществ. Во-первых, она негромоздка, не требует множества алгоритмов расчета и доступна для ее понимания как центральными, так и местными властями. Во-вторых, формула сориентирована не на сбор общегосударственных налогов (НДС, налог на прибыль), что является прерогативой центра, а на закрепленные и собственные налоги, на которые местные власти меньше всего могут повлиять. В этом проявляется прямая связь дотаций с теми налогами, которые собираются на данной территории и полностью поступают в местные бюджеты. В-третьих, формула содержит довольно важный компонент — способность территории генерировать налоги, что является важным критерием при предоставлении трансферта. В-четвертых, формула исключает приемы, напоминающие игру в «Робин Гуда», в частности разделение закрепленных налогов в порядке межобластного регулирования и изъятие
в вышестоящие бюджеты отрицательного трансферта, т. е. превышения разницы доходных способностей над расходными потребностями базовых территориальных единиц, что часто встречается в формулах доходно-расходного выравнивании в ряде федеративных государств.
И, наконец, в-пятых, формула предусматривает расчет расходных потребностей на основе нормативов бюджетной обеспеченности5. В этом направлении в Беларуси уже имеются серьезные наработки по сравнению с другими постсоветскими странами. Так, начиная с 2002 г. при планировании расходов на непроизводственную сферу стал использоваться минимальный норматив бюджетной обеспеченности на 1 жителя по здравоохранению по бюджетам областей и г. Минска.
В настоящее время в республике разработана и успешно применяется методика расчетов нормативов бюджетной обеспеченности по здравоохранению. Расчеты учитывают межобластное движение пролеченных больных по медицинскому обслуживанию в стационарах и амбулаторному обслуживанию. Для этого используются данные системы здравоохранения о количестве койко-дней, проведенных больными в учреждениях здравоохранения, по каждой области и г. Минску. Рассчитанные по приведенной выше методологии нормативы бюджетной обеспеченности используются только для планирования указанных расходов по бюджетам областей и г. Минска. При распределении этих сумм по бюджетам областного, базового и территориального уровней расчеты производятся по методологии, определенной органами местного управления областного уровня каждой области.
Дальнейшее развитие и совершенствование нормирования расходов на непроизводственную сферу в Республике Беларусь будут осуществляться в направлении разработки научно обоснованных стандартов (нормативов) бюджетной обеспеченности по конкретным направлениям публичных расходов: образование, культура, физкультура и спорт и др.
Успешное использование новых выравнивающих подходов возможно при условии сохранения прозрачности постоянства «правил игры» в течение финансового года и более отдаленной перспективы. Постоянные изменения компонентов формул, замена старых и внесение новых ее составляющих
5 Необходимость использования нормативов бюджетной обеспеченности в процессе выравнивания отраслей непроизводственной сферы обосновывалось еще в советский период в работах профессора М. И. Ткачук.
могут нанести серьезный удар по принципам справедливости выравнивания и дискредитировать на практике идею финансового выравнивания на основе формулы. Поэтому было бы целесообразным вносить изменения в формулы выравниваний не ранее чем через 3 года после внесения в них последних изменений. Осознавая необходимость внедрения формулы горизонтального выравнивания в Беларуси, необходимо, чтобы она отвечала единым основным основополагающим требованиям:
1. Формулу финансового выравнивания следует обязательно согласовывать с местными органами власти, с тем чтобы не ущемлять интересов наиболее благополучных административно-территориальных единиц, но и не лишать субсидируемые органы власти стимулов для повышения результативности их работы.
2. Формула выравнивания должна быть обязательно отражена в налогово-бюджетном законодательстве страны (Бюджетном кодексе или других аналогичных законодательных актах).
3. В формуле выравнивания должна просматриваться идея стимулирования зарабатывания, а не перераспределение средств бюджета. Налоговые усилия и социально-экономический уровень должны зависеть друг от друга. Чем больших финансовых результатов добился местный орган власти, тем выше должен быть уровень социально-экономического развития района или муниципалитета.
4. В формуле выравнивания не должны содержаться компоненты, которые превращали бы дотации (трансферты), субсидии, субвенции в инструменты политического и экономического влияния вышестоящей власти и центра на нижестоящие уровни управления. Приходится констатировать, что реформы
межбюджетных отношений, которые произошли в России, Казахстане, Украине, в Беларуси, так и не состоялись. Для гармонизации и сближения межбюджетных отношений на постсоветском пространстве Беларуси настоятельно необходим переход на децентрализованную модель, которая требует передачи местным властям большей финансовой самостоятельности, прав по установлению налогов и определению ими порядка налогообложения и администрирования, четкого закрепления расходных полномочий, функций и, соответственно, разделения и закрепления соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. В целях дальнейшего развития межбюджетных отношений в Беларуси необходимо:
1. Определиться с системой расходных полномочий и расходных функции субнациональных правительств, чтобы в дальнейшем под расходные функции подобрать соответствующие налоги и доходы, а не наоборот. Необходимо разработать конкретные критерии доли отнесения расходных полномочий и функций тому или иному местному уровню. Другими словами, необходимо определиться, какой уровень бюджетной системы за кого и за что отвечает. При этом необходимо избегать разделения одних и тех же функций различными субнациональными правительствами.
2. Определить доходные назначения для уровней субнациональных правительств. Необходимо определить те налоги и доходы, которые наиболее подходят для каждого уровня управления, с тем чтобы впоследствии закрепить их законодательно и не допускать неоправданного их «расщепления» в целях всевозможных внутриобластных регулирований бюджетов.
3. Обеспечить стабильность нормативов разделения общегосударственных налогов на более отдаленную перспективу, с тем чтобы дать возможность местным правительствам расширить горизонты планирования их бюджетов и обеспечить реализацию метода скользящего планирования.
4. Сокращение и минимизация встречных бюджетных потоков в межбюджетных отношениях. Это должно осуществляться методом расщепления налогов на максимально низовом уровне субнациональных правительств. Чем ниже по уровню управления происходит налоговое разделение, тем меньшие масштабы имеют встречные бюджетные потоки. Каждый территориальный бюджет должен получать свою долю от общей суммы средств, поступающих в республиканский бюджет на территории административно-территориального образования. Наиболее оптимально производить налоговое разделение на уровне базовых территориальных бюджетов.
5. Внедрить в практику межбюджетных отношений прозрачную формулу горизонтального финансового выравнивания и закрепить ее в бюджетном законодательстве. Формула должна быть увязана не с налогами, которые поступают в республиканский бюджет, а с налогами, формирующими местные бюджеты. Наиболее оптимальной для Беларуси представляется формула, основанная на разнице между рас-
ходными потребностями и доходными способностями административно-территориального образования.
Сосредоточение дальнейшей работы на этих участках позволит достичь Белоруссии прорыва в межбюджетных отношениях на постсоветском пространстве.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Республики Беларусь от 16.07.2008 № 412-3 [Электронный ресурс]. URL:http://www. base. spinform. ru/show_doc. Дата доступа: 24.11.2008.
2. Официальный сайт Министерства финансов Республики Беларусь [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL:http://www. minim. gov. by/rmenu/budget/analytic-data/. Дата доступа: 25.02.2009.
3. О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах. Закон Республики Беларусь от 04.06.1993 № 2347-XII, (ред. от 31.12.2005) // Консультант плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Мн., 2006.
4. Hunter J. S. H. (1977) Federalism and fiscal Balance: A Comparative Study. Canberra, Australia; Australian National University Press and Centre for Federal Financial Relations.
5. Статистический ежегодник Республики Бе-
ларусь 2002: Статистический сборник. — Мн.: Министерство анализа и статистики Республики Беларусь, 2002.
6. Статистический ежегодник Республики Беларусь 2003: Статистический сборник. — Мн.: Министерство анализа и статистики Республики Беларусь, 2003.
7. Статистический ежегодник Республики Беларусь 2006: Статистический сборник. — Мн.: Министерство анализа и статистики Республики Беларусь, 2006.
8. Статистический ежегодник Республики Беларусь 2008: Статистический сборник. — Мн.: Министерство анализа и статистики Республики Беларусь, 2008.
9. Dilemmas and compromises: Fiscal equalization in transition countries. Edited by Sergii Slukhai. Open society Institute. Local government and Public Service Reform Initiative. — Budapest, 2003.
10. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика / Общ. ред. Мигара Де Сильва, Галина Курляндская. — М.: Весь Мир, - 2006. - 464 с.
11. Сорокина Т. В. Государственный бюджет: Учеб. пособие / Т. В. Сорокина.—Минск: БГЭУ, 2004. — 289 с.
12. Криворотько Ю. В. Финансовые инструменты регионального и местного управления в Беларуси и в постсоциалистических странах. — Мн.: Мисанта, 2008. — С. 210 — 219.
вниманию
кредитных
организаций!
Предлагаем публикацию годовой и квартальной отчетности.
Стоимость одной публикации - 2950 руб. (в том числе НДС 18 %) за две журнальные страницы формата А4. При единовременной оплате публикации годовой отчетности за 2007 год, 1, 2 и 3-й кварталы 2008 года редакция гарантирует неизменность выставленных цен в течение 2008 года. Общая стоимость четырех публикаций составляет 11 800 руб. (в том числе НДС 18%).
Тел. /факс: (495) 621-69-49 http:\\www.fin-izdat.ru
(495) 621 -91 -90 E-mail: [email protected]
