CC BY
37
УПРАВЛЕНЕЦ /9-10/37-38/ 2012
Межбюджетная политика как инструмент сглаживания межрегиональных различий
^ ГОрдинА Юлия Владимировна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления бизнесом
Байкальский государственный университет экономики и права 664003, рФ, г. иркутск, ул. Ленина, 11 Тел.: (3952) 24-11-46 E-mail: [email protected]
Ключевые слова
региональная экономика
выравнивание
поляризация
территориальное развитие бюджетные методы
Аннотация
Раскрываются вопросы территориального развития и неравенства как занимающие особое место в современной региональной экономической политике. Рассматриваются медбюджетные трансферты, являющиеся основным методом государственной выравнивающей региональной политики. Подчеркивается, что чрезмерная дифференциация в уровнях развития регионов России создает барьеры рыночным преобразованиям и затрудняет формирование единого экономического пространства.
Key words
regional economy levelling polarization territorial development budgetary methods
Summary
The article deals with the issues of territorial development and inequality as those occupying a special place in modern regional economic policy. The are considered interbudgetary transfers which represent the main method of the state levelling regional policy. The author emphasises that excessive differentiation in development levels of Russia's regions put up barriers to market reforms and impede the formation of the common economic space.
Постоянно возникает необходимость рассмотрения и изучения вопросов региональной политики, связанная со многими причинами. Основная причина - рост поляризации в развитии субъектов Российской Федерации. За последние десять лет 12 лидирующих субъектов РФ увеличили долю ВРП в стране с 40 до 54% и более, при этом появились территории, которые дотируются федеральным бюджетом более чем на 80%. Другая причина - дифференциация регионального развития.
В современной региональной экономической политике особое место отводится вопросам территориального развития и неравенства. В последнее десятилетие внимание исследователей все больше привлекают проблемы «пространственной трансформации» экономики России, связанные с неравномерностью развития как регионов, так и их муниципальных образований.
Актуальность проблемы сглаживания межрегиональных различий состоит в том, что чрезмерная дифференциация в уровнях развития регионов России и ее увеличение в последние годы создают барьеры рыночным преобразованиям в стране, затрудняют формирование единого экономического пространства. В связи с этим возникает необходимость особого государственного внимания к отдельным регионам и муниципальным образованиям. Кроме того, наблюдаемый в последнее время экономический рост в стране сопровождается нарастанием межрегиональных различий.
По нашему мнению, региональная политика должна быть направлена на решение проблем экономического роста, на сглаживание поляризации всех уровней социально-экономического развития, уменьшение асимметрии в развитии регионов. От решения этой проблемы в значительной степени зависит эффективность функционирования региональной экономической системы, повышение уровня жизни населения, снижение социальной напряженности.
В современных условиях особое значение приобретает возможность формирования и реализации эффективного организационно-экономического механизма сглаживания поляризации. Исследование особенностей пространственной организации региона позволяет адекватно реагировать на последствия поляризации социально-экономического пространства, учитывать особенности отдельных территорий при реализации региональной политики, поддерживать развитие «опорных центров роста», усиливать конкурентные преимущества территорий.
В условиях современной экономики проблема неоднородности пространства становится актуальной и на внутрирегиональном уровне. Разрыв между муниципальными образованиями региона по основным экономическим и социальным показателям может быть весьма значителен. Более того, в регионах существуют свои «центры роста», которые аккумулируют различного рода ресурсы. При этом концентрация населения и производства в нескольких точках региона порождает не только экономические, но и, прежде всего, социальные и политические проблемы.
Большой вклад в становление региональных исследований, обоснование путей развития регионов России внесли работы видных ученых А.Г. Гранберга, В.В. Котилко, Н.И. Лариной, В.Н. Лексина, Т.Г. Морозовой, Г.Г. Муфтиева, Н.Н. Некрасова, А.Н. Швецова, Б.Н. Штульберга.
Особо следует выделить сибирскую школу, которую представляют М.К. Банд-ман, В.И. Клисторин, А.С. Маршалова,
A.С. Новоселов, В.Е. Селиверстов, С.А. Су-спицин, Р.И. Шнипер. Важный вклад в исследование проблем развития регионов внесли ученые уральской (Е.Г. Анимица,
B.C. Бочко, А.И. Татаркин, Н.М. Сурнина) и ростовской школ (В.И. Бутов, В.С. Золотарев, В.Г. Игнатов). Вместе с тем недостаточно исследованным остается механизм управления поляризацией в рамках отдельно взятого региона. Среди значимых
Interbudgetary Policy as an Instrument of Smoothing Interregional Differences
^ Yuliya V. GoRDiNA
Cand. Sc. (Ec.), Assistant-Prof. of Economics and Business Administration Dprt.
Baikal State University of Law and Economics 664003, RF, irkutsk, ul. Lenina, 11 Phone: (3952) 24-11-46 E-mail: [email protected]
работ в данном направлении можно отметить только работы авторских коллективов под руководством С.А. Суспицына.
В отечественных публикациях последних лет за основу разграничения регионов принимаются самые разнородные признаки. Используются группировки по уровню производства ВРП на душу населения, по уровню развития промышленного производства, по уровню обеспеченности бюджетов собственными доходами, по доходам населения и т.п. Могут использоваться группировки по обеспеченности природными ресурсами, географическому положению, развитию инфраструктуры и т.п.
Экономико-географические типологии в зависимости от целей и объектов исследования можно подразделить на типологии:
• пространственных систем - стран, районов, городских ландшафтов, городов и сельских населенных мест;
• географических границ [1];
• территориальных сетей - путей сообщения, трасс освоения, производственной и социальной инфраструктуры [2];
• территориальных связей [3].
Среди пространственных систем регионам и районам принадлежит наиболее заметное место. Район - территория, отличающаяся от других не по одному признаку, а по совокупности составляющих ее элементов и характеризующаяся их единством, взаимосвязанностью и целостностью, причем эта целостность является объективным условием и закономерным результатом развития данной территории. Экономические районы обладают важным свойством сложных систем - иерархичностью. Иерархия районов существует во всех (за редким исключением) странах, но количество ступеней и конкретные параметры районов разных рангов во многом зависят от размеров территории и численности населения страны. В российской экономической географии сложилось довольно стабильное представление о трех уровнях экономических районов: крупные
экономические районы, экономические подрайоны и экономические микрорайоны [4]. Сетки экономических районов во многих случаях совпадают с сетками административно-территориального деления. Это является свидетельством объективности экономических районов любых рангов, признаваемой большинством представителей экономическо-географической науки.
Регион - понятие гораздо более определенное, чем район. Обычно под регионом понимают большое пространство, не совпадающее со сложившейся иерархией экономических районов. Регионы выделяются, как правило, при решении конкретных исследовательских и практических задач, в том числе политических.
При всех различиях районов и регионов и те и другие представляют собой пространственные системы, а следовательно, объекты экономико-географических типологий. В отечественной и зарубежной науке методологические принципы типологии регионов являются объектом оживленной дискуссии. В самом общем случае можно выделить экономические и географические типологии.
Чисто географические типологии основываются на топологических свойствах территорий, что определяет большую устойчивость характеристик во времени [5]. В отличие от системы экономических показателей региона, которые подвергаются динамичным изменениям в процессе регионального развития, топологические свойства чаще всего остаются неизменными.
В реальных типологиях характеристика регионов носит структурно-пространственный характер, сочетающий географические и экономические признаки. Такой подход к типологии регионов предполагает органическое включение временного и функционального признаков [6].
В целом экономико-географические типологии исходят из определения характерных функциональных признаков
территориальной системы. Наибольшее число типологических характеристик опирается на систему показателей хозяйственной специализации регионов. При этом ограниченность подхода довольно успешно преодолевается за счет построения комплексных типологий. В этом случае типологические характеристики дополняются показателями отраслевой структуры экономики региона, энергопроизводственных циклов, функционирования и развития территориально-производственных, межотраслевых и локальных комплексов, а также типов и систем хозяйствования. Особый интерес представляют типологии района, базирующиеся на оценке внутренней транспортной составляющей [7].
Экономические типологии основаны на системах показателей регионального развития: валового регионального продукта, среднедушевых доходов, социальной и производственной структуры, роли базовых отраслей в специализации регионов [8]. Экономические региональные типологии непосредственно зависят от систем ценообразования, свойств используемых показателей, достоверности общенациональной и региональной статистики, границ, выделяемых при типологии регионов, для которых ведется сопоставление показателей. Именно в рамках экономического подхода к районированию используются сложные методики классификации и типологизации, основанные на методах главных компонент, а также факторного, кластерного многомерного статистического анализа [9].
В экономико-географической типологии широко используется топологический критерий выделения «проблемных» и «экстремальных» регионов [10]. К ним относятся географические районы, расположенные в зонах, где проживание человека невозможно или крайне затруднено без создания полномасштабной искусственной среды. Естественные экстремальные регионы - Крайний Север, Арктика, высокогорья и пустыни; Антарктиду нередко называют супер-
UPRAVLENETS /9-10/37-38/ 2012
УПРАВЛЕНЕЦ /9-10/37-38/ 2012
Источники
1. Агранат Г.А. Использование ресурсов в освоении территории зарубежного Севера. М.: Наука,1979.
2. Агранат Г.А. Возможности и реальности освоения Севера: глобальные уроки // Итоги науки и техники. Сер. География. Т. 10. М.: ВИНИТИ, 1992.
3. Акимов А.К. Новое в региональной политике освоения Севера (на примере Якутской АССР). Якутск, 1990.
4. Бабич А.М., Жильцов Е.Н., Егоров Е.В. Социальная сфера в условиях перехода к рынку. М.: РАУ, 1993.
5. Бандман М.К. Стратегические проекты развития Арктики, Сибири и Дальнего Востока. Новосибирск: ИЭОПП, 2000.
6. Баранский Н.Н. Избранные труды: Становление советской экономической географии. М.: Мысль, 1980.
7. Вардомский Л.Б., Ушкалов И.Г., Худо-лей В.Ф. Региональные исследования и территориальное планирование в Польше // Итоги науки и техники. Сер. География зарубежных стран. Т. 16. М.: ВИНИТИ, 1990.
8. Географические основы типологии регионов для формирования региональной политики России. М., 1995.
9. Георгиев Ф. Государство и экономика: опыт Франции и России // Свободная мысль. 1996. № 8.
10. Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвиш А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М.: Наука, 1991.
11. Колосовский Н.Н. Основы экономического районирования. М.: Госполитиздат, 1958.
12. Комплексное территориальное планирование и прогнозирование. М.: Наука,
1989.
13. Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: учеб. пособие. М.: ТК Велби, 2002.
14. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные муниципальные финансы. М.: Финансы, 1999.
15. Колесов А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. 2002. № 2.
16. Бюджетный кодекс РФ: электронная версия «Консультант+».
17. Казначейская система обеспечения бюджетного федерализма / под ред. С.Ю. Куницыной, Т.3. Кузнецовой. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2004.
18. Ляпунова Г. В., Сорокина Т. В. Бюджетная политика и бюджетный процесс: учеб. пособие. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2004.
19. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг.». http:// www.ach.gov.ru/ru/expert/before/?id=598.
экстремальным регионом. Антропогенные экстремальные регионы являются результатом просчетов в хозяйственной деятельности человека.
В экономическом плане экстремальность региона практически всегда связана с повышенным уровнем прямых и полных затрат на воспроизводство, что требует соответствующих компенсаций (субсидий) государственных и негосударственных структур. В условиях переходного периода при радикальных изменениях механизма хозяйствования получили развитие методы типологии регионов по критерию выделения проблемно-конфликтных признаков институциональной, территориальной и административно-управленческой структур [11]. В рамках такого подхода разрабатывается концепция отношений в системе «центр - периферия». При этом основной акцент смещается на типологию регионов по критерию восприимчивости к инновациям [12]. Вместе с тем определение «проблемный регион» требует указаний на конкретный признак или совокупность признаков типологии. В этой связи встает наиболее острый вопрос - научная обоснованность используемых показателей типологии региона.
На наш взгляд, в условиях неравномерности развития регионов и муниципальных образований существует объективная необходимость использования в качестве показателей типологии районов межбюджетные трансферты (дотации, субсидии, субвенции), их уровень и удельный вес в доходах бюджетов городских округов и муниципальных районов. На сегодняшний день межбюджетные трансферты являются основным методом государственной выравнивающей региональной политики.
В литературе существует множество трактовок понятия «межбюджетные отношения», которые уточняют определение, данное в Бюджетном кодексе РФ, но различаются между собой кругом вопросов, включаемых в бюджетные правоотношения, складывающиеся между органами власти разных уровней в сфере бюджетной деятельности.
По мнению ряда авторов, межбюд-жетные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти федерального, регионального уровней и органами местного самоуправления по поводу бюджетного устройства, реализации бюджетного федерализма, в том числе распределения и перераспределения доходов и расходов между бюджетами [13]. В этом определе-
нии компетенции органов государственной власти и местного самоуправления необоснованно ограничиваются и не соответствуют законодательно установленным в ст. 7-9 Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ) и практически реализуемым полномочиям.
А.М. Бабич и Л.Н. Павлова более широко характеризуют межбюджетные отношения и понимают их как «совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса» [14]. В данной трактовке межбюджетных отношений акцент делается на четком определении доходных и расходных полномочий и их закреплении за соответствующим уровнем власти. Особое внимание уделяется ответственности органов власти за организацию бюджетного процесса, что является одним из необходимых условий построения эффективной системы межбюджетных отношений. Но одновременно авторы, говоря о соблюдении прав, обязанностей и ответственности, допускают возможность отклонения полномочий органов власти от юридической нормы, что может иметь место на практике, но не должно включаться в само определение понятия.
А.С. Колесов считает, что определение межбюджетных отношений должно включать более полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса, в том числе между органами власти одного уровня, между федеральными и местными органами власти, минуя субъекты РФ, а также допущение ситуации оказания помощи нижестоящим бюджетом вышестоящему. Исходя из этого, А.С. Колесов полагает, что, во-первых, межбюджетные отношения - это неотъемлемая часть более широкого процесса, которым является бюджетная политика, причем они выступают первичными по отношению к другим ее направлениям; во-вторых, межбюджетные отношения являются государствообразующими и бюджетообразующими [15]. В данном определении отражены как вертикальные взаимоотношения между федерацией, субъектом федерации и местными органами власти, так и горизонтальные - между органами власти одного уровня. Автор делает акцент на не получившем
практического распространения в Российской Федерации, но имеющем место в других странах горизонтальном типе межбюджетных отношений, не противоречащем компетенции субфедерального и местного уровней власти.
В соответствии со ст. 6 БК РФ межбюд-жетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [16].
Основными функциями межбюджетных отношений являются:
1) выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше необходимого уровня, обеспечивающего соблюдение конституционных и других социальных гарантий на всей территории страны;
2) стимулирование наращивания налогового потенциала и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их распределения.
Таким образом, классификация межбюджетных отношений возможна по двум направлениям. Первое предполагает разграничение расходных и доходных полномочий и источников. Оно является основой построения иерархии межбюджетных отношений. Второе направление связано с перераспределением средств через вышестоящие бюджеты с целью достижения принципа сбалансированности [17].
В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы. Вертикальная сбалансированность означает соответствие расходных функций региональных бюджетов тем поступлениям, которые закреплены за данным бюджетом. Федеральное правительство, обладая более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, устраняет дисбаланс региональных бюджетов путем оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулируемых в федеральном бюджете.
Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы обусловлена различным положением территориальных единиц. Один и тот же набор государственных услуг имеет различную стоимость в зависимости от финансового положения территориальных властей [18].
При исследовании форм бюджетного регулирования выделяют два потока денежных средств. Один (восходящий)
формирует доходы бюджетов, а второй (нисходящий) обеспечивает дополнительные поступления денежных средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов [18]. Регулирование движения нисходящего потока между федеральным и региональными бюджетами осуществляется в Российской Федерации посредством межбюджетных трансфертов [16].
Согласно действующему бюджетному законодательству межбюджетные трансферты представляют собой средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету данной системы.
Согласно ст. 129 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета субъектам РФ предоставляются в форме [16]:
• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
• субсидий бюджетам субъектов РФ;
• субвенций бюджетам субъектов РФ;
• иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;
• межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности региональных бюджетов, снижается с 70 в 2010 г. до 69 в 2011 г. и 72 в 2012 г. [22].
В области межбюджетных отношений необходимо продолжать работу по повышению прозрачности системы бюджетного выравнивания, достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для экономического и налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и снижению уровня их дотационности.
References
1. Agranat G.A. The use of resources in exploring the territories of foreign North. Moscow: Nauka, 1979.
2. Agranat G.A. Possibilities and realities of exploring the North: global lessons // Itogi nauki i techniki. Geography. Vol. 10. Moscow: VINITI, 1992.
3. Akimov A.K. New regional policy in the development of the North (the case of Yakutia). Yakutsk, 1990.
4. Babich A.M., Zhiltsov Ye.N., Yegorov Ye.V. Social sector during the transition to market. Moscow: RAU, 1993.
5. Bandman M.K. Strategic development projects in the Arctic, Syberia and the Far East. Novosibirsk: IEOIP, 2000.
6. Baransky N.N. Selected works: the rise of the Soviet economic geography. Moscow: Mysl, 1980.
7. Vardomsky L.B., Ushkalov I.G., Khu-doley V.F. Regional research and territorial planning in Poland // Itogi nauki i techniki. Geography of foreign countries. Vol. 16. Moscow: VINITI,
1990.
8. Geographic basis for the typology of regions to form regional policy in Russia. Moscow,
1995.
9. Georgiev F. State and economy: experience of France and Russia // Svobodnaya mysl.
1996. No. 8.
10. Gritsay O.V., Ioffe G.V., Treyvish A.I. The centre and periphery in regional development. Moscow: Gospolizdat, 1958.
11. Kolosovsky N.N. Fundamentals of economic regionalization. Moscow: Nauka, 1958.
12. Complex territorial planning and forecasting. Moscow: Nauka, 1989.
13. Gorbunova O.N., Selyukov A.D., Drugo-va Yu.V. Budgetary law in Russia: tutorial. Moscow: TK Velbi, 2002.
14. Babich A.M., Pavlova L.N. State municipal finances. Moscow: Finansy, 1999.
15. Kolesov A.S. Interbudgetary relations: essence and ways for improving // Finansy. 2002. No. 2.
16. Budget Code of the Russian Federation. www.consultant.ru/
17. Treasury system to ensure budget federalism / ed. by S.Yu. Kunitsina, T.Z. Kuznetsova. Irkutsk: BSULE Publisher, 2004.
18. Lyapunova G.V., Sorokina T.V. Budgetary policy and budgetary process: tutorial. Irkutsk: BSULE Publisher, 2004.
19. Conclusion of the Accounts Chamber of the Russian Federation on the project of the federal law "On the federal budget for 2011 and 2012-2013 planning period” http://www.ach. gov.ru/ru/expert/before/?id=598.
UPRAVLENETS /9-10/37-38/ 2012
