CC BY
19
МЕТОДЫ РАЗВИТИЯ ПРЕДПРИЯТИЙ И ИНТЕГРИРОВАННЫХ СТРУКТУР ОБОРОННО - ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА
Кохно Павел Антонович
научный консультант ФГУП «ЦНИИ «Центр», доктор экономических наук, профессор
Ситников Сергей Евгеньевич
старший научный сотрудник Федерального государственного бюджетного научного учреждения «Научно-исследовательский институт - Республиканский исследовательский научно-консультационный центр экспертизы» Министерства образования и науки Российской Федерации
В статье рассмотрены методы о суще ст-вления государственной промышленной политики в области развития и совершенствования оборонно-промышленного комплекса. В рамках системы «планирование - программирование - бюджетирование» мероприятия, связанные с расходованием бюджетных средств на вооружение оцениваются методами, характерными исключительно для оборонно-ориентированного сектора экономики по критериям «эффективность - стоимость». Основным содержанием программного планирования фактически является выбор оптимальных решений по обеспечению создания вооружений.
Ключевые слова
• оборонно-промышленный комплекс, методы развития,
• государственная промышленная политика,
• эффективность затрат
Pavel Kokhno, scientific consultant Central Shipbuilding Research Institute "Centre", Moscow, Russian Federation.
Sitnikov Sergey, senior researcher, Federal state budgetary scientific institution "Scientific-research Institute — Republican research scientific - consulting center of expertise" of the Ministry of education and science of the
Russian Federation, Russia, Moscow.
Methods development of enterprises and integrated structures of the military
- industrial complex
The article considers the methods the implementation of state industrial policy развитияисовершенствованияоборонно
- industrial complex. In the framework of "planning - programming - tion - budgeting" activities relating to budget spending on arms is estimated IU methods unique to the defensive-oriented sector of the economy according to the criteria of "efficiency -cost". The main content program planning is actually the choice of optimal solutions for the creation of weapons.
Keywords
• military-industrial complex,
• methods development,
• the state industrial policy,
• cost efficiency
Оборонно-промышленный комплекс (ОПК) является высокотехнологичным сегментом машиностроения России, в котором концентрируется инновационный потенциал страны. Здесь сосредоточены высококвалифицированные кадры отечественной промышленно-сти1 и значительная часть передовых технологий военного и гражданского назначения2. С развитием ОПК связано решение не только оборонных, но и приоритетных задач социально-экономического развития страны:
- преодоление научно-технического и технологического отставания отечественной промышленности от ведущих стран мира. Созданный значительный научно-технический задел позволяет организациям ОПК по ряду направлений совершить технологический прорыв (ядерные, лазерные, авиакосмические
технологии, специальные материалы и сплавы, водородная энергетика);
- закрепление конкурентных позиций на мировом рынке высокотехнологичной продукции и услуг за счет внедрения научно-технических достижений и развития высокотехнологичных (наукоемких) производств и, в первую очередь, в освоении космического пространства, авиа- и судостроении;
- насыщение внутреннего рынка конкурентоспособной продукцией двойного и гражданского назначения в важнейших сферах экономики, таких как транспорт, связь и телекоммуникации, отрасли ТЭК, в том числе освоение российского шельфа, здравоохранение и ряд других.
Формирование государственной промышленной политики в ОПК на различных этапах его реформирования и развития ОПК имеет свои особенности и осуществляется на основе анализа внешних и внутренних факторов и угроз.
В практическом плане содержательная составляющая понятия «формирования государственной промышленной политики» включает:
- формулирование основных целей, задач, основных принципов, приоритетных направлений развития на различных этапах стратегического развития;
- выбор вариантов, обоснование оптимальной траектории движения с минимизацией, при этом возможных рисков;
- определение наиболее рациональных способов (разработку и реализацию системымерфинансово-экономического, организационно-институционального, нормативно-правового, а в ряде случаев и административного характера) и ресурсных условий достижения поставленных целей и задач, а также целевых показателей и индикаторов, характеризующих степень достижения целей.
В 2007-2010 гг. организации ОПК завершили первый этап реализации федераль-
ной целевой программы развития ОПК на 2007-2015 годы (далее - ФЦП-2015). Данный этап совпал с мировым финансовым кризисом, существенно затронувшим российскую экономику с IV квартала 2008 года, и в дальнейшем негативно отразился как на экономическом состоянии организаций ОПК, так и на ходе выполнения ими целого ряда программных задач. Благодаря своевременной значительной государственной финансовой поддержке Правительством Российской Федерации ключевых направлений экономики, в том числе и ОПК, а также целевым антикризисным мерам, проводимым в ОПК, удалось в определенной степени стабилизировать деятельность оборонного сектора экономики страны в период кризиса.
Следует отметить, что на протяжении длительного шестилетнего периода, предшествовавшего финансовому кризису (2002-2007 гг.), ОПК развивался достаточно динамично, со среднегодовыми темпами прироста промышленного производства более 11% на начальном этапе периода и 7,8% к концу этого периода. Как результат реализации государственной промышленной политики в сфере ОПК этот период, в частности, отмечен весьма устойчивым и значительным ежегодным объемом экспортных поставок вооружений и военной техники. Этому во многом способствовали методы инвестиционного проектирования в сфере производства вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ).
Например, в западных странах отмечаются следующие этапы развития методов инвестиционного проектирования. В 40-х - 60-х годы ХХ века применялись в основном рыночные методы с ориентацией на особенности функционирования рынка того времени, которые экономической наукой характеризуются как «совершенный рынок». С начала 60-х годов стала остро ощущаться не-
достаточность этих методов для оценки эффективности инвестиционных проектов в сугубо нерыночном секторе экономике. Этот период характеризовался нарастающим вмешательством государства в функционирование рынка, что потребовало для обоснования инвестиционных проектов помимо стандартных методов экономического анализа все шире применять специальные методы военно-экономического анализа, критерии «эффективность-стоимость», и даже эвристические методы.
Одновременно в рамках направлений «cost-benefit-analisis» (анализ затрат и результатов), «cost-effectiveness-analisis» (анализ эффективности затрат)3 начали интенсивно развиваться методы оценки эффективности инвестиций в нерыночных секторах экономики через показатели так называемых «теневых» цен (shadow prices), отражающих реальную эффективность продукции.
Постепенно в качестве доминирующих утвердились следующие подходы к оценке эффективности средств, направляемых на научные исследования и разработки, а также средств инвестиционного характера, направляемых на создание производственных мощностей:
- инвестиционный подход (оценка возврата инвестируемого капитала на основе показателя денежного потока);
- система рейтинговой оценки программ (направлена на увеличение результативности финансируемых из бюджета научных исследований и разработок за счет перераспределения ресурсов в пользу наиболее эффективных научно-технических программ);
- учет нефинансовых параметров в качестве ключевых показателей эффективности; процессно-ориентированный подход (фокусирование на работах и подходах к их внутренней организации).
В рамках направлений по анализу эф-
фективности затрат начали интенсивно развиваться методы оценки эффективности инвестиций в нерыночных секторах экономики через показатели так называемых «теневых» цен4, отражающих реальную эффективность продукции. Развитие программной методологии в части ВВСТ за рубежом получило мощный импульс с началом внедрения методов программного планирования создания, развития и закупок ВВСТ, когда обеспечивается выполнение следующих положений:
- ориентация планирования и программирования на максимизацию конечной эффективности всей системы ВВСТ;
- комплексный охват и учет влияния всех факторов создания ВВСТ, обеспечивающих их эффективность (технических, организационных, финансово-экономических, социальных — всех этапов жизненного цикла ВВСТ;
- возможность оптимального целевого распределения средств по критериям текущих издержек и инвестиционных затрат по этапам и субъектам жизненного цикла ВВСТ в зависимости от их влияния на конечный результат.
По своему смыслу методология программного планирования противопоставлялась отраслевому и ведомственно - видовому планированию «от достигнутого», планированию и прогнозированию по отдельным факторам создания ВВСТ, планированию как политическому процессу составления бюджета. Принятие методологии программного планирования означало переход к новым методам планирования развития ВВСТ, к стратегическому планированию по конечным целям. Организационно этот переход в США произошел в начале 60-х годов через введение системы «планирование - программирование - бюджетирование» (далее - пПб).
Характерными чертами этой системы были:
- планирование по конечным целям,
реальным потребностям, планирование в привязке к конечным задачам использования ВВСТ;
- комплексный, сквозной характер планирования, обеспечивающий охват всех этапов, всех субъектов жизненного цикла и факторов создания ВВСТ;
- соединение планирования создания ВВСТ в привязке к целям и задачам конечного использования с планированием военного бюджета, финансового обеспечения процессов создания, развития и закупок ВВСТ;
- целенаправленное планирование и прогнозирование смены поколений ВВСТ с учетом их конечной военно-экономической эффективности;
- использование в качестве основного критериального аппарата оценки решений при планировании системы критериев конечной военно-экономической эффективности ВВСТ в рамках метода «эффективность - стоимость», основанного на сопоставлении достигаемой боевой эффективности (результативности) ВВСТ с затратами на достижение заданной эффективности;
- оформление результатов планирования в форме специальных документов: программы развития ВВСТ и программы развития ОПК.
Применяемые методы, процедуры и организационные формы системы ППБ во многом носили черты прежней практики планирования и проявлялись:
- в ориентации методов и моделей планирования на прямое экстраполяци-онное развитие как структуры целей и задач ВВСТ, так, во многих случаях, и самих образцов в системе ВВСТ, в фактически неявной «ресурсной» и «видовой» (по видам ВВСТ) обусловленности модельных постановок и задач ВВСТ;
- в фактическом сохранении ведомственно - видового характера оценки затрат на ВВСТ в моделях «эффектив-
ность - стоимость», проводившейся, в отличие от оценки военной эффективности, в привязке не к военным задачам ВВСТ, а только к этапам и работам мирного периода жизненного цикла ВВСТ;
- в неприспособленности методов планирования к многовариантному выбору с учетом всех альтернативных возможностей достижения заданных целей. Эти методы и формы были скорее ориентированы на выбор из заранее заданного узкого перечня варианта практически готовых решений);
- в неприспособленности применяемых методов планирования к глубокому учету и анализу межуровневых и межвидовых взаимодействий ВВСТ, взаимовлияний разных этапов жизненного цикла ВВСТ, между различными целями и задачами использования вооружений и военной техники;
- в реальном замыкании программной методологии только на цели планирования и составления бюджета. Она не распространялась ни на систему ценообразования ВВСТ, ориентированную целиком на формирование цен от затрат (а не от военно-экономической эффективности ВВСТ), ни на систему финансирования, реализовавшую фактически служебную функцию распределения заданного объема средств по заданным каналам;
- в распространении способов анализа и принятия решений методом «эффективность - стоимость» отнюдь не на всю или даже не на большую часть военной продукции.
В рамках системы «планирование -программирование - бюджетирование» мероприятия по созданию мощностей для производства ВВСТ, как и другие аналогичные мероприятия, связанные с расходованием бюджетных средств на ВВСТ, начали оцениваться методами, характерными исключительно для оборонно -ориентированного сектора экономики по
критериям «эффективность - стоимость».
По своему содержанию система ППБ соответствовала далеко не самому совершенному варианту реализации программной методологии, особенно на своих ранних этапах5. Однако, несмотря на свои недостатки, эта система в целом показала весьма высокую эффективность и отдачу. В течение 70-х годов происходило расширение, углубление и развитие способов применения программных методов в области ВВСТ. Началась разработка аналогичных систем в целом ряде стран. Возврат к реальной методологии программного планирования стал возможен только в 80-е годы, в связи с реорганизацией вооруженных сил, постепенным изменением в методах, структурах и организационных формах управления, развитием и закупками ВВСТ6.
В этот же период в развитых странах проявились и начали реализовываться новые тенденции в развитии и применении программной методологии для ВВСТ. Эти тенденции были связаны с существенным усилением изменчивости внешних условий (изменения стратегий, доктрин, появление принципиально новых видов ВВСТ), с усилением многоцелевого интегрированного характера использования ВВСТ, с ростом их сложности, с политикой сокращения расходов на программы по развитию оборонного производства, с усложнением программ, потребовавшим создания адекватных механизмов их реализации, с разработкой и реализацией концепции военно - гражданской интеграции и трансфера технологий. К числу таких новых тенденций можно отнести следующие:
- переход от методов долгосрочного экстраполяционного прогнозирования, основанных на анализе в рамках заданной в целом структуры задач и целей, к методам развернутого программного планирования и прогнозирования по перио-
дам, основанным на анализе возможных изменений целей, задач, стратегий и далее к стратегическому управлению на основе гибких экстренных решений, ориентированных на изменчивую внешнюю среду;
- переход от методов и форм программного планирования с упором на работы по обоснованию и заданию целей, ориентиров, плановых показателей, реализация которых подразумевалась достижимой на основе использования стандартных методов и процедур управления, к методам и формам программного управления, предусматривающим не только задание целей, ориентиров, но и настройку на данную программу всех функциональных подсистем и механизмов стимулирования, управления, ценообразования и финансирования, создание специализированных подсистем управления реализацией программ;
- усиление интегрированного характера взаимодействия частных функциональных подсистем (финансирования, ценообразования, контрактации и т.д.) на основе программной методологии при управлении реализацией программ;
- переход от простых древовидных к сложным недревовидным структурам программ, позволяющим глубже и точнее учитывать межвидовые взаимодействия ВВСТ, взаимодействия между различными функциональными подсистемами управления, обеспечить более полную реализацию внутренних возможностей, обеспечивать учет возможного многоцелевого использования решений (для разных видов ВВСТ, для военного и гражданского секторов);
- значительное расширение инструментария реализации программного метода, набора выходных показателей программ, например, определяемых методами военно - экономического анализа показателей предельных полных затрат жизненного цикла ВВСТ, предельных
цен заказчика для ВВСТ;
- усиление децентрализации в принятии решений по частным элементам программной иерархии, обеспечивающей повышение гибкости и оперативности решений, глубины их оптимизации при одновременном развитии межуров-невой и межэлементной координации решений, обеспечивающей согласованность получаемых локальных решений с целями системы ВВСТ в целом;
- переход на так называемую идеологию открытых систем в программном планировании, призванную развивать межнациональную интеграцию оборонных программ в рамках НАТО, повышать гибкость и эффективность планирования на основе проведения мероприятий по всемерной унификации ВВСТ, широкого информационного обмена данными, обеспечения структурной и модельной совместимости частных методов проектирования, планирования и прогнозирования развития ВВСТ по всем их уровням, всем их видам.
Адаптация к этим тенденциям проходила во всех странах весьма трудно и неустойчиво, с многочисленными откатами и задержками. Основные причины трудностей и противоречий связаны с необходимостью глубокой и сложной организационной и методологической перестройки, причем не только в области планирования, но и во всех смежных областях, в необходимости не столько переобучения кадров, сколько перестройки психологии работников. Типичным примером являются США. При высоком уровне отдельных направлений, методик и моделей программного планирования, в целом общий уровень системы планирования еще долго был весьма далек от желаемого. Причины этого были связаны с глубоким несоответствием новой стратегии планирования действующим организационным структурам, методам работы, общей методологии управления развитием и закуп-
ками ВВСТ, уровню подготовки кадров.
Основным содержанием программного планирования фактически является выбор оптимальных решений по обеспечению создания ВВСТ (сроки разработки, технологий развертывания производства и т.д.). Подзадачи финансирования и ценообразования являются производными и вспомогательными, лишь обеспечивая решение главной задачи. Предполагается, что прогнозируемые в моделях планирования экономические показатели - цены разработки, производства, эксплуатации, сроки разработки - являются оптимальными по отношению к выбранным решениям и что они в точности будут реализованы при разработке, производстве и эксплуатации ВВСТ с помощью механизмов инвестирования и финансирования, и ценообразования. Но никаких более или менее устойчивых обратных связей между подсистемами программного планирования, инвестирования, финансирования и ценообразования не существует, что ведет к применению в каждой из этих подсистем совершенно разных подходов.
Подсистемы инвестирования и ценообразования функционируют в рамках контрактного механизма с помощью механизмов конкуренции, конкурсов, переговоров с подрядчиками. Подсистема финансирования, ориентируясь на заданные цены, заданные объемы инвестиций, затраты на создание мощностей, фактически осуществляет чисто служебную функцию механического распределения ассигнований по заданным объектам и субъектам финансирования.
Описанная система работает без сбоев при условии финансирования «от потребностей». С нарастанием дефицита ресурсов неопределенности, присущие процессам создания, производства и эксплуатации изделий и систем ВВСТ, неизмеримо возросли. Все это сильно обострило проблему точности прогнозирования
затрат при программном планировании, и, как следствие,обострилась проблема обеспечения действительной оптимальности выбираемых решений. Возникающие дисбалансы или угрозы дисбалансов вынуждают планировщиков отклоняться от оптимальных траекторий при реализации программ, негативно влияют на возможность обеспечения эффективности расходования средств и в конечном итоге снижают эту эффективность.
Как оказалось, действующие механизмы ценообразования, инвестирования и финансирования под воздействием широко распространенных лоббизма, ценового давления производителей и ряда других факторов отнюдь не гарантируют достижение реального минимума затрат на подготовку к созданию продукции ОПК. Конкуренция подрядчиков, которой отводилась роль главного регулятора цен, реально оказалась весьма узкой, охватывающей в различных странах от 38 до 18% заказов. Поэтому конкуренция даже в самой рыночной стране - в США -реализуется только на уровне отдельных контрактов. Действующая Федеральная контрактная система не предусматривает реальных и гарантированных механизмов межпроектной и межвидовой конкуренции для производства всех и даже большей части систем ВВСТ. В условиях монопольного положения видовых заказчиков все это неизбежно ведет к межвидовому дисбалансу цен, инвестиций и ассигнований. Фактически формирующиеся цены и инвестиционные затраты очень часто далеки от прогнозируемых, а эффективность редко совпадает с расчетной и максимально достижимой. Потери в эффективности производства ВВСТ от данного явления западными экспертами оцениваются не менее чем в 30-40%.
Положение можно было бы поправить путем введения в подсистемы планирования, финансирования и ценоо-
бразования разнообразных обратных связей, обеспечивающих их постоянную взаимную поднастройку, а также явного применения в подсистемах финансирования и ценообразования критериев конечной эффективности ВВСТ и расходуемых на их создание денежных средств, в том числе и на межвидовом уровне. Подобные меры интенсивно стали прорабатываться в США с начала 70-х годов7. В числе этих мер предлагались использование в моделях ценообразования и финансирования показателей предельных цен заказчика, предельных полных затрат жизненного цикла ВВСТ, рассчитываемых методом «от обратного» по критериям военно -экономической эффективности.
Однако реализация последних оказалась несовместимой с методами, используемыми в системах финансирования и ценообразования. Правила функционирования этих систем регламентированы детально разработанным комплексом документов по приобретению, разработке и производству ВВСТ, закреплены организационными формами, усилены реальным давлением и поддержкой отдельных ведомств и фирм.
При этом многие зарубежные исследователи прямо указывают, что государственные ведомства, организации и другие структуры часто заинтересованы, в первую очередь, в получении заказов, бюджетных средств и, в лучшем случае, во вторую очередь, в эффективности оборонных закупок. Следует отметить, что несоответствие методологии принятия решений в сферах инвестирования, финансирования и ценообразования идеям программного метода весьма затрудняет развитие самой подсистемы программного планирования. Отсутствие обратных связей фактически означает отсутствие стимулов для ее развития, базы для ее совершенствования.
Резюмируя зарубежный опыт по разработке технологий и созданию мощностей для производства ВВСТ, следует отметить, что в целом вопросы ресурсного обеспечения разработки и создания мощностей для производства вооружений за рубежом и в Российской Федерации имеют некоторые отличия. При многих достигнутых за рубежом успехах методологических и организационных трудностей остается очень много, а проблема обеспечения эффективности расходования средств на программные мероприятия остается нерешенной. Вместе с тем отдельные элементы и иностранные подходы заслуживают внимания и изучения для возможного применения в России. Единственное, в чем сходятся отечественные и иностранные эксперты: эффективными могут быть только оборонные программы, соответствующие инновационной модели развития.
Литература
1. Кохно П.А., Чеботарев С.С., Дюндик Е.П. Система эффективной подготовки высококвалифицированных кадров // Вестник ФГУП «ЦНИИ «ЦЕНТР», 2014, № 1. С. 20-35.
2. Кохно П.А. Оборонно-промышленный комплекс: приоритеты развития в ежегоднике «Россия: тенденции и перспективы развития». Вып. 9. Часть 1 / РАН. ИНИОН. Отд. науч. сотрудничества и междунар. связей; Отв. ред. Ю.С. Пивоваров. - М., 2014. - 682 с. С. 251-256 (Доклад на XIV Международной научной конференции «Модернизация России: ключевые проблемы и решения», состоявшейся 19-20 декабря 2013г. в ИНИОН РАН (Москва)).
3. Pearse D/W. Nash C.A. The Social Appoisal of Projects, 1981.
4. Кохно П.А. Ценообразование на вооружение: методы управления // Военная мысль, 2013, № 11. С. 3-13.
5. Ансофф И. Стратегическое управление: Сокр. пер. с англ. - М.: Экономика, 1989. - 519 с.
6. Federal Acguisition Regulation, U.S.A. - Chicago, Hlinois: Commerce Clearing House, Inc., 1995.
7. Кохно П.А. Методология определения лимитной цены на вооружение. - М.: Институт нечётких систем, 2012. - 215 с.
