CC BY
1861
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ
PRESSING ISSUES OF ECONOMICS AND MANAGEMENT
МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОССЛУЖАЩИХ
АБАКУМОВ ИГОРЬ ВАЛЕНТИНОВИЧ
Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: Abakumoviv@mail.ru
В статье рассматриваются современные подходы к оценке эффективности деятельности государственных служащих. Зачастую, в настоящее время, производя анализ комплекса деловых качеств сотрудников, значительная роль уделяется их анкетным данным. Ключевым аспектом повышения эффективности деятельности государственных служащих, как показывает теория и международная практика, становится создание объективной и комплексной системы индикаторов, отражающих выполнение должностных обязанностей и степень достижения поставленных целей, позволяющих сфокусировать внимание должностных лиц на основных приоритетах органов власти. Во многих развитых странах для этих целей широко используются показатели результативности. В современных условиях эффективное функционирование государственной службы невозможно без активного участия государственных служащих в достижении целей и задач органов государственной власти. Во многом результативность деятельности государственных служащих зависит от их заинтересованности в качественном исполнении должностных обязанностей, возможности проявления инициативы и применения профессиональных навыков и знаний. Как показывает международный опыт, внедрение систем оплаты по результатам для государственных служащих может стать основным инициирующим фактором повышения эффективности государственной службы в целом. Излишнее одностороннее внимание по данной проблематике ведет к монофакторному сосредоточению, что в свою очередь не позволяет в полной мере получить представление о реальной квалификации. Реально не представляется возможным раскрыть имеющийся потенциал конкретного сотрудника, опираясь, в свою очередь, исключительно на самообследование: будь то анкетирование или тестирование сотрудника, либо заключение непосредственного начальства, так как это, в конечном итоге, порождает субъективизм при оценке и подборе кадров. Необходимость внедрения нового подхода порождена существующими реалиями. Применение интегрального метода позволяет оценить значение результативности деятельности государственного служащего, а также рационально способствует проведению ротации кадров и повышению уровня профессионализма, мастерства и квалификации.
Ключевые слова: госслужащие, методы оценки, эффективность деятельности.
На сегодняшний день методика оценки персонала государственной службы не имеет нормативного закрепления на федеральном уровне. В указе Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. № 110 отсутствует описание методов выявления какой-либо конкретной формы способностей чиновников [1].
Значительная заинтересованность в течение последних десяти лет наблюдается в профессиональной среде к комплексной оценке эффективности деятельности госслужащих. Интегральный метод позволяет оценить значение результативности деятельности государственного служащего, а также способствует рациональному проведению ротации кадров и повышению уровня профессионализма, мастерства и квалификации.
Интегральный метод оценки государственных служащих, как и любая система оценки, обладает набором определенных требований.
Базисом каждой оценки эффективности деятельности является мониторинг - обобщение и сбор информации, наблюдение и интервьюирование и т. д.
Давая оценку деловым качествам сотрудников, не следует излишнее внимание сосредоточивать на их анкетных данных, так как это не позволяет в полной мере получить представление о реальной квалификации и имеющимся потенциале конкретного сотрудника, что, в конечном итоге, порождает субъективизм при оценке и подборе кадров.
Требуется метод оценки, позволяющий дать реальное представление о личностных качествах госслужащего, главными среди которых должны
I. V. ABAKUMOV
Т. 9. № 7, 2014
быть такие, как профессиональное мастерство, компетентность, нацеленность на результат, продуктивность деятельности, принципиальность, правдивость и т. п.
Комплексная ориентация в процессе оценки эффективности деятельности государственных служащих в большей степени опирается на принцип «устойчивости критериев», которые, в свою очередь, выходят из задач государственного органа и его кадровой службы.
Необходимо давать оценку эффективности профессиональной деятельности государственного служащего исходя из его должностного статуса.
Анализируя различные виды деятельности госслужащих, замещающих должности разных категорий и групп, можно сделать вывод, что необходимо применение отличных друг от друга подходов к оценке гражданских служащих.
Так, категории государственных служащих «руководители» подлежат оценке в соответствии с квалификационными требованиями, изложенными в их должностных регламентах. Особенность подобного подхода обусловлена тем, что их деятельность непосредственно воздействует на состояние управляемой системы, т. е. имеет юридический характер, влекущий правовые последствия в органах и структурных подразделениях, где они работают и которые возглавляют.
Для оценки данной категории значение имеет не столько сам процесс управленческой деятельности, сколько результаты деятельности государственного органа или его структурного подразделения, верифицируемые (проверенные на истинность) на основе количественных и качественных показателей. Это лица замещающие, как правило, главные и высшие группы должностей гражданской службы.
Самыми распространенными параметрами оценки руководителей выступают:
- деловые и личностные качества;
- стиль руководства;
- характеристики поведения в различных ситуациях;
- качество выполнения управленческих функций;
характеристики применяемых средств руководства;
- показатели результатов деятельности возглавляемых коллективов;
- моральный климат в коллективе.
Государственные служащие, замещающие
должности категории «специалисты», профессионально обеспечивают выполнение государственными органами установленных задач и функций.
К данной категории относятся служащие, проводящие аккумулирование, анализ и обработку информации, подготавливающие проекты решений соответствующих руководителей. В сферу их должностных обязанностей входят свои направления, которые связаны с конкретной функцией обеспечения соответствующей сферы государственного управления.
Они возглавляют свои направления и контролируют выполнение определенных государственных функций и отдельных показателей государственной службы. При этом оцениваются результаты только того направления деятельности, за который отвечает специалист.
Деятельность государственных служащих, замещающих должности гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты», связана с организационным, информационным, до-кументационным, финансово-экономическим, техническим и иным обеспечением деятельности государственных органов.
Таким образом, оценка эффективности производится относительно результатов непосредственной деятельности служащих - касательно вопросов подготовки аналитических материалов по конкретным вопросам, выполнение организационных поручений, а также профессиональный опыт и уровень личной подготовки.
Преимущественно данная категория представлена лицами, не располагающими сотрудниками в своем прямом подчинении. Другими словами, это государственные служащие, занимающие старшие и младшие группы должностей гражданской службы.
Ориентируясь на рассмотренные показатели, можно сформировать методы проведения оценки государственных гражданских служащих [2].
Наибольшее количество методов оценки подразделяются также на методы, базисом которых являются формализованные, «бумажные» подходы (анкетирование, тестирование), а также методы, ориентированные на применении неформализованных подходов изучения сотрудников (собеседование, групповая дискуссия, наблюдение).
В случае формализованного подхода используются цифровые, графические средства, при применении неформализованного подхода - вербальные (словесные) средства представления результатов оценки. Оба подхода обладают преимуществами и недостатками. Комплекс преимуществ рассмотренных средств позволяет значительно повысить качество и достоверность результатов оценки.
Методы оценки, используя в качестве базиса целевое назначение, делятся на прогностические
и практические. К группе прогностических относятся методы (групповая дискуссия, матричный метод, деловые игры и т. д.), позволяющие построить модель профессионального становления, адаптации, развития служащего, модель его профессиональной карьеры. Практические методы (тестирование, анкетирование, метод балльной оценки) оценивают профессионализм государственного служащего по достигнутым результатам на сегодняшний день.
К числу методов, получивших наибольшее распространение, применяемых на практике при оценке кадров, относятся беседа, групповое и индивидуальное собеседование, тестирование, экспертный опрос.
Наиболее часто встречающимся методом оценки государственных служащих выступает собеседование. Такие формы, как конкурс, аттестация, квалификационный экзамен гражданских служащих обычно проходят в формате собеседования. По итогам подобной беседы комиссии с сотрудником выносится заключение о профессиональном уровне и соответствии сотрудника исполняемой должности.
Собеседование нацелено на конкретный результат: определить и уточнить преимущества и недостатки в профессиональном и личностном потенциале служащего. В процессе собеседования руководитель выявляет «проблемное поле» каждого сотрудника, дает необходимые рекомендации, направленные на коррекцию личностно-профессионального и мотивационного развития своего подчиненного.
Значимым аспектом частью оценки персонала в большинстве государственных органов являются индивидуальное собеседование. Применение собеседований имеет широкое распространение в государственных учреждениях большинства западных стран. Данная процедура является процессом конфиденциальной беседы руководителя и подчиненного.
В ряде организаций уже действуют установленные системы оценок, большинство из которых содержат условие раскрывать в завершении собеседования работнику сделанные выводы. При этом сам сотрудник обладает возможностью уточнить детали и прокомментировать услышанное. В большинстве случаев персональные собеседования осуществляются руководителем с сотрудниками не чаще одного раза в год. Подобной частоты вполне достаточно для получения непосредственно от самих сотрудников реальной и достоверной информации.
Другим распространенным методом проведения оценки является тестирование. Для этого ат-
тестационной комиссии необходимо составить и утвердить аттестационные тесты, определив проходное количество правильных ответов.
Общее количество верных ответов, позволяющих успешно пройти аттестацию, не должно быть менее двух третей от их общего числа.
Также в практике применяется метод экспертной оценки, в котором анализ эффективности деятельности служащих происходит с привлечением экспертов, обладающих высокой квалификацией. Основной целью данного метода выступает личностно-профессиональная диагностика кадров, по результатам которой должна быть обязательно проведена беседа эксперта с проверяемым сотрудником.
Беседа позволяет решить ряд таких существенных задач, как уточнение полученной информации о сотруднике, информирование его о результатах диагностики и получение «обратной связи». Метод экспертной оценки активно используется при проведении кадрового аудита. Успех оценки кадров во многом зависит от правильности выбранного метода оценки, который может быть сделан на основе их тщательного анализа.
Анализируя международный опыт оценки профессиональной компетентности и эффективности деятельности кадров государственного управления, можно выделить следующие методы оценки эффективности деятельности в государственной сфере:
1) метод оценки личностного профиля;
2) метод оценки поведенческого плана;
3) метод оценки на основе анализа какого-либо сегмента результате деятельности;
4) метод оценки, опирающийся на анализ служебных обязанностей.
Первый метод используется при решении задач с доминированием роли личности (например, в силовых органах: финансовой полиции, пограничной службе, правоохранительных структурах, армии). Оценочный лист оформлен в виде таблицы, в которой в строках указываются критерии профессионально важных качеств, таких как самостоятельность, способность принимать решения, видеть суть дела, пунктуальность, надежность, любовь к порядку и т. п.
В столбцах применяются цифры от единицы до пяти либо десяти. Полученные таким образом баллы объединяются в виде графика, формируя личностный профиль. Таким образом, служебное повышение происходит не на основе количества баллов, а согласно способностям.
Подобная система обладает рядом преимуществ:
I. V. ABAKUMOV
- исключает слишком быструю инфляцию оценки результатов:
- сотрудники отбираются по необходимым характеристикам в соответствии с продвижением по иерархической лестнице;
- отчетливо прослеживаются изменения в развитии личности государственного служащего;
- благодаря использованию унифицированных показателей необходимая рабочая сила может отбираться и с отдаленных административных территорий.
К недостаткам системы относятся:
отсутствие количественного сравнения сотрудников;
невозможность полностью исключить субъективность оценивающего лица.
Второй метод оценки основан на поведении. Поведенческие выверенные оценочные шкалы (BARS) - подход, который разработал П. Смит и Л. М. Кендалл в семидесятых годах прошлого века.
Он ориентирован на создание строгой, хорошо структурированной оценочной (рейтинговой) шкалы для применения в сфере труда. Этот подход основан на методе критических случаев Дж. Фланагана, который описывал реальные образцы (случаи) поведения на рабочем месте, релевантные успешному или неуспешному выполнению трудового задания.
BARS-метод (Behaviourally Anchored Rating Scales) подразумевает выбор образцов поведения для определенного аспекта результатов. Данные образцы распределяют по элементам шкалы, которые будут считаться критическими на данной точке шкалы. Так формируется ориентир для последующей оценки поведения.
В настоящее время существует две разновидности модели BARS [3]:
поведенческие шкалы ожидания (behavioral expectation scales, BES);
поведенческие шкалы наблюдения (behavioral observation scales, BOS).
Разработка шкал с использованием одного и другого подходов может потребовать существенных затрат времени, поэтому их применение обычно ограничивается крупными организациями, в которых категории работы предполагают множество должностей (или рабочих мест) в каждой.
Обе процедуры BARS начинаются одинаково. Экспертов (как правило, непосредственных руководителей или исполнителей конкретной работы) приглашают принять участие в заседаниях различных групп. В процедуре BES первая группа экспертов описывает основные измерения или характеристики данной работы, после чего вторая
группа разрабатывает конкретные этапы выполнения работы, соответствующие различным уровням каждого из выделенных первой группой измерений. Третью группу просят сделать «обратный перевод» работы первых двух групп, т. е. распределить представленные ей в случайном порядке формулировки эпизодов по соответствующим категориям.
Формулировки эпизодов, которые не попали в соответствующую категорию работы или в соответствующее измерение, отбрасываются вследствие их неопределенности. Четвертую группу просят присвоить числовые оценки оставшимся формулировкам эпизодов. И снова пункты с расхождением оценок (высокое стандартное отклонение) исключаются из набора формулировок эпизодов. В завершении двух непосредственных руководителей просят оценить каждого своего работника, и в заключении проводится анализ на предмет того, являются ли выделенные измерения работы независимыми.
BОS-метод (Behavioral Observation Scale) представляет собой шкалу наблюдения за поведением, которая детерминирует характерные состояния для того или иного аспекта поведения и анализирует частоту их появления у оцениваемого сотрудника.
Положительная сторона системы оценки на основе форм поведения в первую очередь проявляется при определении целей развития.
По третьему методу оцениваются конкретные задачи и конкретные результаты в количественном выражении. Служащий оценивается исходя их среднего значения показателя полученных сумм. Достоинством указанного метода является:
- точное измерение сочетается с широким перечнем должностных обязанностей;
- возможен отчет за служебные задачи;
- возможно выстроить классификацию, ранги служащих в процессе управления гуманитарными ресурсами.
Недостатками метода являются следующие аспекты:
- система имеет излишне бюрократизированную структуру, в которой для оценки конкретного служащего необходимо значительное количество анкет и подписей;
- субъект оценки (в силу ведомственной иерархии) играет решающую роль;
- оцениваемые имеют неравные шансы влиять на определение целей;
- реализации целей могут помешать такие факторы, которые не зависят от оцениваемого сотрудника;
- в течение года организация может претерпеть такие изменения, которые перечеркивают актуальность изначально поставленных целей;
- существует соблазн формирования слишком легко достижимых целей;
- руководитель, предпочитающий обходить конфликты, тяготеет к усредненным оценкам.
Таким образом, анализ зарубежной практики оценки результатов деятельности государственных служащих позволяет говорить о том, что необходимо:
- повысить объективность оценки, свести к минимуму субъективный фактор (большую помощь в этом мог бы оказать каталог, содержащий конкретные требования, связанные с отдельными должностями) ;
- упростить систему оценки (облегчить заполнение соответствующих анкет);
- обеспечить возможность дифференцированной оценки руководящих функций и профессиональных служебных обязанностей;
проводить постоянную и многоступенчатую подготовку руководящего состава для оценки результатов с использованием предыдущего опыта;
снизить девальвационный процесс на оценку и исключить ее «усредненность»:
уделять больше внимания возможности обжалования результатов оценки.
Методологически системы оценки эффективности деятельности государственных служащих объединяются по двум направлениям [4] :
- изменение и оценка;
- развитие и оценка.
В случае «изменение и оценки» персональные результаты стараются измерять как можно объективнее, увязав их с повышением по службе, с ростом денежного довольствия и т. д. Во втором случае приложение сил идет на развитии способностей личности в соответствии с целями организации. Чаще всего подобные цели ориентированы на повышение эффективности и качества функционирования.
Оценки эффективности деятельности, как в плане содержания, так и методологически, отличаются широким спектром разнообразия.
В связи с этим особую ценность представляет Единая рамочная система оценки - Соттоп Assessmant Framework (CAF), впервые продемонстрированная в мае 2000 г. на Лиссабонской конференции качества. Система была апробирована почти во всех странах ЕС, и на основе полученного опыта в 2002 г. была подготовлена ее новая версия.
Единая рыночная система оценки рекомендуется, потому что применяет современные технологии в области менеджмента качества, проста в применении и предлагает методологию, соответствующую самооценке государственного сектора.
Модель проектировалась для широкого применения на национальном, региональном, муниципальном и ведомственном уровнях. Она может быть задействована многопланово, например, для постановки целей государственной службы или развития организации. Благодаря гибкости модели, организация может проводить оценку в любой выделенной организационной единице. Единая рамочная система оценки [5]:
учитывает индивидуальные особенности, характерные для государственного управления;
- действует как инструмент повышения результативности административных органов;
- служит селектором между различными моделями управления качеством;
- облегчает сравнительный анализ качества различных государственно-административных организаций;
- основывается на фактах и доказательствах;
- служит инструментом последовательных и направленных на консенсус усилий по развитию организации;
- основана на общепринятых и широко применяемых в Европе критериях;
- связывает воедино цели, стратегии и процессы;
обеспечивает возможность заимствования успешного практического опыта и методов повышения качества у других организаций;
- является инструментом мотивации сотрудников, их вовлечения в процесс развития;
- позволяет в цифрах оценивать уровень развития, выдающиеся инновационные результаты;
- способна интегрировать различные инициативы в области обеспечения и повышения качества.
В целом, Единая рыночная система оценки дает возможность организации расширить представление о самой себе. Если организация планирует продолжить самоанализ, то для этого разработан целый ряд значительно детализированных моделей оценки (например, Speyer, EFQM). Преимущество данной системы в том, что ее применение - первый шаг по внедрению усложненных моделей управления качеством. Ответы на предлагаемые вопросы оцениваются по пятибалльной шкале, консенсусным методом (определение предельных величин и т. п.). На основе проведенной организацией самооценки подготавливается от-
I. V. ABAKUMOV
чет, который руководство должно изучить и составить дальнейший план развития сфер, в значительной мере требующих вмешательство с точки зрения повышения эффективности организации.
В структуре Единой рыночной системы оценки можно выделить десять аспектов, определяющих основные сферы организационной самооценки. Каждый аспект включает многочисленные конкретизирующие положения, на основе которых в ходе оценки можно определить проблемные области функционирования организации.
Таким образом, широта и многообразие форм и методов оценки результатов работы госслужащих дают возможность для дальнейшего исследования вопросов в этой сфере. Отечественные и зарубежные наработки в данной области способны привести к созданию новых инструментов и механизмов определения эффективности деятельности госслужащих.
Литература
1. О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации (с изм. и доп.): указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
2. URL: http://www.multidollar.ru
3. URL: http://www.council.gov.ru
4. URL: http://www.nashaucheba.ru
5. URL: http://www.pandia.ru
References
1. O provedenii attestatsii gosudarstvennykh grazh-danskykh sluzhashikh Rossiyskoy Federatsii (s izm. i dop.): ukaz Presidenta RF ot 1 fevralya 2005 g. № 110. Dostup iz sprav.-pravovoy sistemy «Konsul'tantPlus».
2. URL: http://www.multidollar.ru
3. URL: http://www.council.gov.ru
4. URL: http://www.nashaucheba.ru
5. URL: http://www.pandia.ru
* * *
METHODS OF THE ASSESSMENT OF EFFICIENCY OF ACTIVITY OF CIVIL SERVANTS
ABAKUMOV IGOR VALENTINOVICH Tambov state university named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: Abakumoviv@mail.ru
In article author considered modern approaches to an assessment of efficiency of activity of public servants. Nowadays, making the analysis of a complex of business qualities of employees, the significant role is given to their biographical particulars. Creation of objective and complex system of the indicators reflecting performance of functions and extent of achievement of the goals allowing to focus attention of officials on the main priorities of authorities becomes key aspect of increase of efficiency of activity of public servants as the theory and the international practice shows. In many developed countries for these purposes productivity indicators widely are used. In modern conditions effective functioning of public service is impossible without active participation of public servants in achievement of the objectives and tasks of bodies of the government. In many respects productivity of activity of public servants depends on their interest in high-quality execution of functions, possibility of manifestation of an initiative and use of professional skills and knowledge. As the international experiment shows, introduction of systems of payment by results for public servants can become the major initiating factor of increase of efficiency of public service in general. The excessive unilateral attention on this perspective conducts to monofactori-al concentration that in turn doesn't allow to receive idea of real qualification fully. Really it isn't possible to open the available potential of the specific employee, bases, in its turn, exclusively on self-inspection: whether it be questioning or testing of the employee, or the conclusion of the direct administration as it, finally, generates subjectivity at an assessment and selection of staff. Existing realities generates need of introduction of new approach. Application of an integrated method allows to estimate value of productivity of activity of the public servant, and also rationally promotes carrying out rotation of shots and increase of level of professionalism, skill and qualification.
Key words: civil servants, assessment methods, efficiency of activity.
