CC BY
90методы экономического анализа эффективности затрат на получение
бюджетных услуг
М.П. ПРИДАЧУК,
кандидат экономических наук, доцент, помощник руководителя управления федерального казначейства по Волгоградской области
Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации на сегодняшний день предполагает переход от планирования бюджетных расходов по сметному методу к распределению расходов на основе программно-целевого бюджетирования. Одним из наиболее проблемных аспектов данного метода является определение целей бюджетного планирования и наиболее эффективных способов их достижения. Под эффективностью понимается степень достижения поставленных целей. С точки зрения индикаторов, оценка эффективности предполагает сопоставление фактических значений индикаторов со значениями, определенными в соответствии с поставленными задачами. Степень достижения поставленных целей может оцениваться при помощи индекса эффективности. Такой индекс определяется на основании одного индикатора или набора индикаторов, например при помощи взвешенной суммы балльных оценок. Индекс эффективности отражает фактически достигнутый уровень рассматриваемого показателя к потенциальному (максимально возможному). Показатели эффективности бюджетных услуг могут быть разбиты на три основные группы:
• отраслевые показатели: объемы оказанных бюджетных услуг по видам отраслей и по отдельным специальностям, количество оказанных услуг и полученных результатов, число потребителей услуг, относящихся к определенной социальной группе, и т. п.;
• экономические показатели: затраты на оказание бюджетных услуг, удельный вес расходов на оплату определенных видов бюджетных услуг, отдельные показатели использования финансовых средств;
• социальные показатели: образованность, смертность, рождаемость, средняя продолжительность жизни, заболеваемость, удовлетворенность населения качеством бюджетных услуг.
Эффективность. Оценка эффективности бюджетных услуг предполагает сопоставление полученных результатов с ресурсами, потраченными на их достижение. В основе общей оценки эффективности услуг организаций бюджетной сферы лежат два основных понятия:
• экономическая эффективность, связывающая объемы бюджетных услуг с затратами; повышение экономической эффективности предполагает экономию расходов при сохранении объемов бюджетных услуг или увеличение объема услуг при сохранении объемов финансирования;
• социальная эффективность, состоящая в обеспечении определенного уровня качества бюджетных услуг в рамках располагаемых ресурсов; этот показатель важен с точки зрения доступности бюджетных услуг определенного качества. Надо отметить, что с учетом проблем оценки
качества бюджетных услуг наиболее корректному измерению поддается экономическая эффективность. Тем не менее для потребителей бюджетных услуг наибольшее значение имеет их социальная эффективность.
Общая оценка эффективности расходов на бюджетную сферу предполагает определение соотношения достигнутого социально значимого результата и потраченных при этом ресурсов. Эффективное расходование общественных средств заключается в достижении поставленной цели при максимальной экономии финансовых ресурсов.
При анализе эффективности расходования ресурсов должны быть определены:
• набор индикаторов, характеризующих достижение поставленных целей;
• нормативные значения контрольных индикаторов;
• шкала для численной оценки полученных результатов, предполагающая единый алгоритм
оценки отклонения достигнутых показателей от нормативного значения. На основании оценок отклонения достигнутых показателей от нормативных значений определяется общий коэффициент достижения результатов (индекс эффективности). Критериями эффективности деятельности бюджетных учреждений выступают:
• степень достижения поставленных целей, выраженная через сопоставление достигнутых и плановых показателей;
• экономическая эффективность использования ресурсов;
• правильность выбора соответствующих технологий и соблюдения стандартов их качества. Применение единой системы показателей для
оценки эффективности общественных расходов позволяет оценивать степень достижения поставленных целей по повышению эффективности использования ресурсов при помощи числовых критериев. Использование общей методики упрощает сравнение результативности оказываемых услуг как между отдельными бюджетными учреждениями, так и между различными муниципальными образованиями и регионами.
Качество бюджетных услуг. По мнению автора, оценка качества бюджетных услуг должна производиться по следующим показателям:
• адекватности, характеризующей соответствие применяемых технологий потребностям и ожиданиям населения (адекватность может быть оценена на основании влияния примененной услуги на уровень общественного благосостояния);
• экономической эффективности;
• научно-техническому уровню, свидетельствующему о современности применяемых методов оказания бюджетных услуг.
С точки зрения рассматриваемой темы наиболее актуальными являются три аспекта качества бюджетных услуг:
> структуры (организация работы персонала, квалификация работников, материально-техническое обеспечение деятельности бюджетных учреждений);
> процесса (соблюдение стандартов бюджетных услуг и правильности выбора технологии их оказания);
> конечного результата (экономическая и социальная эффективность, социально-демографические показатели, удовлетворенность населения полученными услугами, качество жизни).
Для оценки качества с точки зрения указанных компонентов необходима информация, свидетельствующая об адекватности полученных услуг с точки зрения соответствия фактически применяемых технологий потребностям и ожиданиям населения, а также полноты учета современных достижений в соответствующей области знаний и технологий. Анализ структурных показателей качества бюджетных услуг должен проводиться на основании обследований поставщиков бюджетных услуг, включающих как исследование ресурсов бюджетных учреждений, так и проведение интервью с их персоналом. Информация о качестве процесса может быть собрана тремя основными способами: наблюдением за работой конкретной бюджетной организации; из отчетной информации бюджетных учреждений; социологическими опросами населения. Одним из критериев социальной эффективности услуг бюджетных организаций является удовлетворенность населения. Степень удовлетворенности клиентской группы должна оцениваться путем обследований населения.
Мониторинг экономической эффективности. Данный вид мониторинга ставит своей целью выяснить, является ли достигнутое в ходе реализации программы распределение ресурсов (например, кадровых, финансовых или технологических) оптимальным. Программы могут быть социально эффективными, но неэффективными экономически. Мониторинг экономической эффективности важен, по крайней мере, по трем причинам.
Во-первых, без систематического анализа трудно выявить все возможные альтернативы. Например, предлагая организацию нового бюджетного учреждения, часто забывают рассмотреть уже существующие возможности оказания соответствующих социальных услуг.
Во-вторых, необходимо очень четкое понимание того, с чьей точки зрения анализируются альтернативы. Программа, процедура, услуга могут казаться очень привлекательными с одной точки зрения и совершенно неприемлемыми с другой. Простейшим примером может служить система платных услуг, очень эффективная с точки зрения медицинского учреждения, оказывающего услуги, но совершенно неприемлемая для тех пациентов, которые не могут эти услуги оплатить. Альтернативы можно проанализировать, например, с точки зрения:
• потребителя, получающего услуги;
• бюджетного учреждения;
• органов управления бюджетной сферой разных
уровней;
• отдельных социальных групп населения;
• общества в целом.
Иногда бывает очень полезно рассмотреть несколько различных точек зрения. Так, бюджетное учреждение, анализирующее целесообразность внедрения новой платной услуги, должно заботиться и о том, чтобы не оказаться в убытке (анализ с точки зрения бюджетного учреждения), и о том, чтобы у услуги нашлись покупатели (анализ с точки зрения потребителя услуги). В теоретических исследованиях чаще всего анализ выполняется с точки зрения общества в целом, однако, решая конкретные вопросы, можно принимать и более узкую точку зрения. Если же результаты анализа, выполненного с различных точек зрения, различны, можно попытаться найти компромиссное решение. Например, если некоторая программа выглядит предпочтительной с точки зрения органов управления соответствующей социальной сферой, но непривлекательной с точки зрения бюджетного учреждения, органы власти могут предпринять ряд политических шагов, чтобы сделать эту программу более привлекательной для работников данной бюджетной сферы. Если программа платных высокотехнологичных услуг, весьма привлекательная с точки зрения бюджетного учреждения, выглядит непривлекательной для потребителя из-за цены, руководителям бюджетного учреждения можно, например, рассмотреть возможности сохранения двух типов услуг: старого (менее эффективного с профессиональной точки зрения, но доступного для потребителя) и нового.
В-третьих, необходима количественная оценка затрат на реализацию программ и сопоставление их с достигнутыми результатами, без которого предложения и рекомендации бюджетного учреждения могут оказаться неприемлемо дорогими. Следует понимать, что реальной ценой любой программы, процедуры, услуги является не денежная сумма, которую приходится платить, а то совокупное общественное или личное благо, которое можно было бы приобрести, используя поглощенные программой ресурсы. Эти неиспользованные возможности следует выявить и сопоставить с результатами предлагаемой программы при помощи экономических оценок.
Экономический анализ рассматривает предоставление бюджетной услуги как процесс, в котором ресурсы (персонал, оборудование, материалы, денежные средства) используются для получения результата, связанного с улучшением положения дел в соответствующей сфере. Поэтому
необходимой составной частью любого анализа является оценка эффективности предоставленной бюджетной услуги, которая должна определить, приводит ли данный процесс к желаемым конечным результатам.
Полный экономический анализ включает определение, измерение и сопоставление затрат и результатов по двум или нескольким альтернативам, дающие основания для квалифицированного выбора. Полный экономический анализ можно разделить на четыре группы в соответствии с используемыми методами (минимизация затрат, затраты-эффективность, затраты-выгода, затраты-полезность).
Метод минимизации затрат. Наиболее проста для анализа ситуация, когда две или несколько предлагаемых программ, процессов, услуг приводят к совершенно одинаковым результатам. В этом случае применим метод минимизации затрат, который сводится к выбору наиболее дешевой альтернативы. В рамках метода возможен анализ распределения затрат. Однако выводы все равно будут делаться по затратам в пересчете на одну операцию, на одного потребителя бюджетной услуги, на один выполненный процесс или на другую единицу деятельности.
Метод минимизации затрат в общем случае не сводится к оценке затрат. Чтобы анализ был полным, необходимо представить убедительные доказательства того, что различий результатов альтернатив нет или эти различия несущественны. Поэтому такой анализ часто проводится одновременно с анализом эффективности или сразу после него.
Анализ затраты-эффективность. Рассмотрим более сложную ситуацию, когда две альтернативные программы ставят одну цель, однако различаются не только затратами, но и степенями достижения результата. В этом случае нельзя автоматически выбирать программу, минимизирующую затраты, если она не приводит к большему качеству общественного блага. Сопоставляя такие альтернативы, следует рассчитать ожидаемое улучшение полученного результата (увеличение уровня образования или продление жизни больному) и сравнить затраты на единицу результата. Такой анализ, направленный на достижение качественно общих результатов, различающихся только количественно, называется анализом затраты-эффективность. Результат такого анализа выражают обычно либо через затраты на единицу результата, либо через результат на единицу затрат.
Важно, что анализ затраты-эффективность можно применять не только для однотипных вмешательств. Можно сопоставлять и совершенно разные программы, направленные на единую цель, например на сохранение жизни. Так, можно сравнивать программы, направленные на лечение (в том числе оперативное) кардиологических заболеваний, профилактику туберкулеза, почечный диализ при отказе почек и даже профилактическую программу борьбы с курением. Главное, чтобы эти программы ставили единую цель, например продление жизни.
Для более близких программ возможно сопоставление и более частного результата.
Анализ затраты-выгода. Результаты альтернативных программ не всегда можно свести к единому натуральному показателю. Одни программы ставят целью один результат, другие — другой, а многие программы приводят одновременно к нескольким результатам. Чтобы сопоставить такие разнородные программы, необходимо либо выделить во всех сопоставляемых программах один приоритетный показатель, либо найти такой показатель, который позволит выразить ценность всего множества результатов.
Анализ, в котором и затраты, и результаты выражаются в денежном эквиваленте, называется анализом затраты-выгода. Результат этого анализа выражают либо в форме отношения денежных затрат к денежной выгоде, либо в виде суммы (возможно, отрицательной), показывающей чистую прибыльность или убыточность одной программы относительно другой. В последнем случае полученная оценка дает информацию об абсолютной прибыльности или убыточности программ, т. е. оценку ресурсов, которые удастся сберечь или создать, выполнив данную программу. Это по сути дела означает сопоставление каждой из программ с альтернативой «ничего не делать». Следует помнить, однако, что такая альтернатива обычно означает продолжение существующей практики, которой соответствуют определенные затраты и выгоды. Такие затраты и выгоды необходимо учитывать в анализе, иначе результаты могут привести к выбору экономически невыгодной альтернативы.
На практике анализ затраты-выгода удобно применять в тех случаях, когда затраты и результаты легко выразить в денежном измерении.
Анализ затраты-полезность. Многие результаты деятельности бюджетных учреждений трудно, а иногда невозможно выразить в денежном измерении. Анализ затраты-полезность позволяет
оценить выигрыш не только в количестве, но и в качестве полученного общественного блага. Для этого вводится единый показатель результатов, достигнутых в результате деятельности бюджетного учреждения.
Важно понимать, что сложность анализа должна зависеть от широты постановки вопроса. В сложных случаях сопоставляются как затраты, так и результаты. Если результаты однотипны, но степень их достижения различна, применим анализ затраты-эффективность, если же результаты программ разнородны и трудносопоставимы, применяют анализ затраты-выгода или затраты-полезность.
Все эти типы анализа связаны между собой и имеют свои преимущества и ограничения. В некоторых случаях приходится применять сразу несколько методов (и не всегда они дают одинаковые результаты). Однако в любом случае выводы анализа могут служить основой для принятия решения.
Наконец, следует понимать, что любой из методов легче применить к относительно простым случаям (сравнение затрат и результатов по нескольким альтернативным программам), чем к комплексным. Однако экономические оценки могут и должны стать неотъемлемой частью разработки отдельных частей этих комплексных программ. Например, они могут применяться для сопоставления альтернативных технологий, включаемых в программу государственных гарантий.
Иногда принятие наиболее экономически эффективного решения невозможно ввиду определенных законодательных ограничений или нормативов, установленных органами управления или сложившейся практикой трактовки нормативных рекомендательных документов. Внедрению наиболее экономически эффективных технологий могут препятствовать и трудности с набором и удержанием высококвалифицированного персонала (нет смысла покупать сложное оборудование, если на нем некому работать), сопротивление персонала или руководства более высокого ранга внедрению организационных новшеств, неблагоприятное общественное мнение и многие другие факторы, которые необходимо принимать во внимание.
Учесть все достоинства и недостатки различных альтернатив часто бывает достаточно трудно. В этом случае принятию квалифицированного и обоснованного решения способствует некоторая стандартизация процесса принятия решения.
