CC BY
68Сливицкий А. Б.
начальник лаборатории ГосНИИАС
МЕТОДОЛОГИЯ КОНЦЕПТУАЛЬНОГО АНАЛИЗА И СИНТЕЗА НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ
Ключевые слова: авиационная деятельность, анализ, государство, методология, модель, нормативный правовой акт, общественные отношения, прогресс, синтез, система, системный подход.
Keywords: aviation activity, analysis, state, methodology, model, normative legal act, public relations, progress, synthesis, system, system approach.
Многокритериальная задача совершенствования законодательства, или нормативной правовой базы (далее -НПБ), или сложной системы нормативных правовых актов (далее - НПА) актуальна всегда. Актуальна вследствие запаздывания процесса развития системы правового регулирования общественных отношений относительно самих ускоренно изменяющихся общественных отношений. Отношений, в чем -то прогрессирующих, а в чем -то и деградирующих. Актуальна вследствие необходимости устранения диспропорции между прогрессом науки, техники, общества, государства и темпом законодательного установления их существования, удовлетворяющих приоритетам государственно-общественного развития.
Следует отметить, что в определенных условиях государство может руководствоваться и устаревшими (архаичными) нормами, но это отнюдь не магистральная линия реализации права. Объективно целесообразнее регулярно системно совершенствовать НПБ, устраняя (и, по возможности, не допуская, то есть минимизируя) правовой и законодательный вакуум. Вакуум в треугольнике с вершинами: позитивное право, естественное право и некая внеправовая и внезаконо дательная реальность, порожденная процессами развития науки, техники, общества и государства, опережающими нормативно-правовое регулирование.
В демократическом государстве задача правотворения решается законодательными (представительными) органами государственной власти. Ими реализуется функциональный перманентный процесс совершенствования действующего законодательства. Первым этапом этого процесса является реализация права законодательной инициативы. Однако предпроцесс формирования законодательной инициативы (это тоже процесс, причем, как будет показано далее, многоэтапный) не формализован и в каждом конкретном случае решается по -своему.
В настоящей работе (в интересах решения задач синтеза НПА, совершенствования НПБ и формализации пр о-цесса разработки законодательной инициативы) рассматривается методология концептуального анализа и синтеза нормативно-правовых актов (далее - Методология). Эта Методология представляется достаточной как для решения задачи разработки самостоятельного НПА, так и для решения задачи целостного совершенствования «лоскутной» НПБ какой -либо сферы общественных отношений. Она формализует (и, фактически, алгоритмизирует) процесс разработки законодательной инициативы.
Методология опосредует и, в теоретическом плане, обобщает общесистемные и дисциплинарные знания, специальные модельно -методические проработки и практические результаты. К последним относятся проекты НПА, разработанные в ходе долговременных системных исследований таких сложных организационных технико -экономических систем, как авиационная, научно -техническая и инновационная деятельность (далее - АНТИД).
Каждая из исследованных динамических систем - стратегически важное направление научно-технической, промышленной, оборонной и социально -экономической деятельности государства, формирующее интегративный статус великой державы. Ведь совокупность эффективно функционирующих АНТИД - доминантная форма реализации конституционных принципов. Объект особой заботы государства и, соответственно, фокус мер и мероприятий проак-тивной государственной политики. Ключевой драйвер развития и экономического роста. Ведущая производительная сила. Причем сами АНТИД являются мезоэкономическими системами, субобъектами, системными аспектами еще более сложной системы (метасистемы), коей является современное государство. Именно эти системные качества АНТИД позволяют аргументированно расширить частные подходы автора к концептуальному анализу и синтезу НПА (регулирующих АНТИД) на любой произвольно выбранный сектор системы правовой регуляции общественных отношений российского государства. Сформировать сквозную инвариантную общую Методологию, формализующую процесс разработки, синтеза НПА.
Отличительными особенностями разрабатываемой Методологии, являются:
1) системность представления объекта (и предмета) исследования. Изучение объекта (и предмета) как сложной организационной системы. Так в Методологии широко используются понятийно -терминологический аппарат, аксиоматика, принципы и методы системного подхода, общей теории систем и системного анализа, разработанные ведущими отечественными и зарубежными системологами (см. фундаментальные работы: В.Г. Афанасьева, Л. фон Берта-ланфи, И.В. Блауберга, А.А. Богданова, Н.П. Бусленко, Н. Винера, Д.М. Гвишиани, В.А. Геловани, Дж. ван Гига,
В.М. Глушкова, В.Г. Горохова, Г.М. Доброва, А.А. Зворыкина, А.А. Ляпунова, А.А. Малиновского, М. Месаровича, Э.М. Мирского, Э.Л. Наппельбаума, С.П. Никанорова, А.И. Ракитова, В.Н. Садовского, Б.А. Сливицкого, Н. Такахары, А.Л. Тахтаджяна, А.И. Уемова, Ю.А. Урманцева, А.Д. Урсула, Б.Г. и Э.Г. Юдиных и др. исследователей систем, а также конкретно-системные проработки);
2) комплексность применения инструментов анализа и синтеза. Методология опосредует общенаучные и част-нонаучные методы познания. Задействованы дисциплинарные знания технических (инженерных) и социальных (общественных) наук. Специальные модельно -методические наработки \ информационные инструменты2 и практические результаты, полученные в ходе двух десятилетних системных исследований АНТИД. Методология учитывает, что объект (авиационная деятельность, например) представляет собой сложный конгломерат, свободно коэволюциони-рующих в исторической перспективе, стратифицированных процессов развития техники, экономики, науки, армии, права, государства и общества, то есть прогресс во всех его составляющих многомерен;
3) универсальность. Методология использовалась при анализе тенденций развития сложных организационных технико-экономических систем сферы АНТИД, при концептуальном моделировании их поведения и выработки рекомендаций по оптимальному управлению ими. Например, Методология применялась при разработке модельно -методического обеспечения, организации и проведении системного мониторинга параметров авиационной деятельности 3 (далее - АД); в ходе прогнозировании развития этих параметров, а также при оценке эффективности реализации государственной политики в области АД (АНТИД) и разработке предложений по ее формированию4.
Методология применима не только при разработке проектов НПА, но и при разработке проектов документов долгосрочного стратегического планирования (основ государственной политики5 и комплексных планов их реализации; стратегий развития; комплексных, федеральных целевых и государственных программ, например).
В частности, Методология была задействована в ходе выполнения конкретно-системных исследований по разработке Основ государственной политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2020 года (далее - 0сновы-2020), концепции проекта 0снов-2030 и комплексных планов реализации 0снов-2020. Сами 0сновы-2020 были утверждены Президентом Российской Федерации Д. Медведевым поручением от 1 апреля 2012 года № Пр-804, а комплексные планы - поручениями заместителя Председателя Правительства Российской Федерации.
Методология результативно задействовалась и при обосновании необходимости создания Авиационной коллегии при Правительстве Российской Федерации. Так, в 2010 году автором была обоснована целесообразность формирования Авиационной коллегии. Сформулированы цель и задачи ее деятельности, а также полномочия по координа-
1 Жеребин АМ., Сливицкий А.Б., Попов В.А. Критерии и моделирование в задаче управления развитием авиационной деятельности // Навигация, наведение и управление летательными аппаратами. Тезисы докладов. 2019. - С. 23-26; Горлов ВМ., Сливицкий А.Б. Экономико-математическая модель связи разработки технологии с её продуктовым использованием // Навигация, наведение и управление летательными аппаратами. Тезисы докладов. 2019. - С. 43-46; Михайлов А.Ф., Сливицкий А.Б. О системном анализе зарубежной авиационной техники и технологий в задачах внешнего проектирования авиационных комплексов // Навигация, наведение и управление летательными аппаратами. Тезисы докладов. 2019. - С. 39-42; Терехов И.И., Сливицкий А.Б., Тупи-цын В.М. Методология и проблемы управления правами на новые технологии, создаваемые в авиационной промышленности // Авиационные системы в XXI веке. Сборник докладов / Председатель Организационного и Программного комитетов конференции С.Ю. Желтов. 2017. - С. 95-102.
2 Сливицкий А.Б. 1Т -инструменты поддержки принятия решений в области инновационного и технологического развития // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник / ИНИОН РАН; Отв. ред. В.И. Герасимов. - М., 2018. - С. 903-908; Сливицкий А.Б. Цифровые технологии поддержки принятия решений в контуре государственного управления авиационной деятельностью // Совершенствование системы государственного и муниципального управления в условиях реализации приоритетных национальных проектов в Российской Федерации. Сборник материалов Всероссийской (национальной) научно -практической конференции с международным участием (к 100-летию Республики Башкортостан). 2019. - С. 506-511; Сливицкий А.Б. Принципы и особенности технологии реализации интегрированной информационной среды в научных организациях авиационной отрасли // Моделирование авиационных систем, ФГУП «ГосНИИАС». Т. 1. - М.: ФГУП «ГосНИИАС», 2011. - С. 282-289; Сливицкий А.Б. Технология виртуальных предприятий как перспективное направление информационно-аналитического обеспечения инновационного развития в рамках отраслевого центра системных исследований // Регионы России: стратегии и механизмы модернизации, инновационно-технологического развития. Тр. Восьмой междунар. научн.-практ. конф. / РАН. ИНИОН. Отд. науч. сотрудничества и меж-дунар. связей; Отв. ред. Ю.С. Пивоваров. - М., 2012. - Ч. 1. - С. 497-501.
Сливицкий А.Б. Системный анализ понятия «авиационная деятельность» // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник / Институт научной информации по общественным наукам РАН, Отдел научного сотрудничества; Отв. ред. В.И. Гер а-симов. 2019. - С. 326-332; Сливицкий А.Б. Опыт научного, экспертного и информационного обеспечения мониторинга авиационной деятельности // Большая Евразия: развитие, безопасность, сотрудничество. Ежегодник / РАН. ИНИОН. Отд. науч. сотрудничества; Отв. ред. В.И. Герасимов. - М., 2021. - Ч. 1. - С. 545-552.
4 Сливицкий А.Б. Анализ рисков и ограничений, связанных с вступлением во Всемирную торговую организацию, на авиационную деятельность России и Украины // Перспективы скоординированного социально -экономического развития России и Украины в общеевропейском контексте. Тр. Второй междунар. научн.-практ. конф. (14-15 ноября 2013 г., ИНИОН). - М., 2014; Сливицкий А.Б. Разработка предложений по принципам функционирования и взаимодействия основных компонент авиационного потенциала России и Украины // Перспективы скоординированного социально -экономического развития России и Украины в общеевропейском контексте. Тр. Первой междунар. научн.-практ. конф. / РАН. ИНИОН. Отд. науч. сотрудничества и междунар. связей; Отв. ред. Ю.С. Пивоваров. - М., 2013. - С. 313-319; Сливицкий А.Б. Факторы успешности России в области авиационной деятельности // Успешность развития социальных систем и государственная политика и управление. Материалы Всероссийской научно-общественной конференции. 2015. - С. 583-590.
5 Сливицкий А.Б. Совершенствование основ политики государственного строительства: нормативно -правовой анализ // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 11. / РАН. ИНИОН. Отд. науч. сотрудничества; Отв. ред. В.И. Герасимов. -М., 2016. - Ч. 2. - С. 408-414.
ции в сфере АД1. Сама коллегия была учреждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2016 года № 1408.
* * *
Кратко характеризуя объект исследований - современное государство, следует акцентировать внимание на сложности его устройства. На системной (т.е. элементной, структурной, функциональной, целевой, ресурсной, интеграционной, коммуникационной и исторической) сложности, требующей учета при всестороннем анализе государственного устройства в интересах синтеза государственного управления социально -экономическими процессами в нем происходящими.
Следует отметить, что обобщенный процесс эволюционного развития современного государства характеризуют такие системные свойства, как единство, дифференциация, стратификация, конкуренция, адаптация, коэволюция, кооперация, динамичность, нестационарность, нелинейность, стохастичность, неопределенность, жизнеспособность, развитие, упадок, отмирание и другие. Этот синтетический процесс государственно -общественного преобразования целостно опосредует в себе всю совокупность взаимодействующих (противодействующих) процессов развития отдельных его аспектов, составляющих органическое единство. Он синергетически складывается из множества разнохарактерных процессов (равновесных и необратимых, циклических и линейных, детерминированных и случайных, турбулентных и ламинарных), протекающих с разным темпом и, по сути дела, в разное время.
Причем субъекты (элементы) государственного устройства - государственные и общественные институты, социальные группы и отдельные индивиды (члены общества) - имеют самые разные (от полного совпадения до полной противоположности) ценности, интересы и цели функционирования, а также методы и средства их достижения. Необходимым является их согласование и координация на основе целевых критериев верхнего уровня - конституционных принципов и приоритетных направлений государственного строительства.
Что же касается государственного управления - предмета настоящего исследования - то оно облечено, в основном, в нормативно -правовую и инструктивно-регламентную формы. Направлено на достижение главной, ключевой цели существования российского государства - «быть всегда». Учитывает безусловность государственного суверенитета в целом и по его отдельным компонентам (например, по такой важной составляющей суверенитета России, как научно-технический и производственно-технологический суверенитет2; этот компонент интегрального суверенитета обретает в современных условиях возрастания геополитических рисков и угроз особую актуальность и значимость). Имеет в качестве долговременных, стратегических целей повышение эффективности деятельности государства, государственных и общественных институ тов, а также усилий национального и международного бизнеса в интер е-сах поступательного развития государства на благо российского общества.
Перечисленные особенности современного государства, как полисубъектного, полипроцессного, разнофактор-ного, мотивационно-противоречивого, но при этом сугубо целостного общественного явления, предопределяют комплексность его описания. Его многомерность и многоаспектность. Его представление в соответствии с принципами системного подхода и общей теории систем в виде сверхсложной, самоорганизующейся, адаптивной системы. В виде сверхбольшой полиаспектной системы, предполагающей полимодельность при ее описании и трансдисциплинар-
3
ность при ее изучении.
Подобная акцентация крайне важна, так как сложные системы сочетают в себе много таких факторов, которые исторически были искусственно разделены на изолированные области мышления, научные (и образовательные) дисциплины, на самостоятельные отрасли научных знаний, представляющие собой предметно -разграниченные логико -содержательные системы научных понятий, методов и средств познания. Это, в свою очередь, обусловливает необходимость создания целого ряда теоретических изображений объекта исследования - междисциплинарных моделей государства-системы, различных как по языку формализации (видам моделирования), так и по уровню общности, степени идеализации образа системы. С последующим их объединением в полимодельные информационно -аналитические комплексы4, представляющие собой модельно -методический инструментарий поддержки принятия решений об оптимальном управлении государством -системой в целом или ее отдельными аспектами.
1 Сливицкий А.Б. О координации взаимодействия органов государственного управления авиационной деятельностью //
Транспортное право. 2010. - № 2. - С. 19-23.
2
Сливицкий А.Б. Некоторые вопросы научно-технического и производственно-технологического суверенитета России // Проблема суверенности современной России. Материалы Всеросс. науч.-общ. конф., 6 июня 2014 г., Москва / Центр научной политической мысли и идеологии. - М.: Наука и политика, 2014. - С. 571-579.
3 Сливицкий А.Б. К вопросу об идентификации трансдисциплинарного подхода в системных исследованиях авиации и авиационной деятельности // Научное значение трудов К.Э. Циолковского: история и современность. Материалы 55 Научных чтений памяти К.Э. Циолковского. - Калуга, 2020. - С. 343-344.
4 Жеребин АМ., Попов ВА., Сливицкий А.Б. Комплекс информационных моделей анализа и оценки эффективности авиационной деятельности // Моделирование авиационных систем. Сборник тезисов докладов / Председатель Организационного и Программного комитетов конференции С.Ю. Желтов. 2018. - С. 24-25; Сливицкий А.Б. Инструменты анализа политики в области авиационной деятельности с использованием средств информационно-аналитического центра // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 12 / РАН. ИНИОН, Отд. науч. сотрудничества; Отв. ред. В.И. Герасимов. - М., 2017. - Ч. 3. - С. 414420; Сливицкий А.Б. Ситуационный центр как технология проведения системных исследований и внешнего проектирования авиационной техники // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 11. / РАН. ИНИОН, Отд. науч. сотрудничества; Отв. ред. В.И. Герасимов, Д.В. Ефременко. - М., 2016. - Ч. 1. - С. 339-344; Сливицкий А.Б. Перспективы развития информационных систем ситуационного анализа и поддержки принятия решения в государственном управлении // Вопросы становления электронной демократии в России: сборник статей / Под ред. Е.А. Казьминой. - Барнаул: Изд-во ААЭП, 2016. - С. 246-254.
Таким образом очевидно, что современное государство - это система систем, сверхсложная открытая социально-экономическая система. Стратифицированная, динамическая суперсистема, опосредующая в себе весь спектр социально-экономических, общественно -политических, политико -правовых, административно-правовых, научно -технических, производственно -технологических, военно-стратегических и других форм общественных отношений (различных системных срезов, страт). Система, представляющая собой свержуммативное единство коэволюциони-рующих системных субпроцессов общественного развития. Система, в которой одновременно реализуются противоположные по своей сущности процессы системной интеграции и дифференциации. Система, обладающая неотъемлемыми свойствами функциональности, цельности, эмерджентности, автономности, объективности границ, интегриро-ванности и гомеостазиса. Система, движущей силой развития которой являются научные знания1, ускоряющийся научно-технический прогресс и непрерывный инновационный процесс, то есть перманентные создание, коммерциализация2 и использование научно-технических достижений3. Система, в которой структура разнохарактерных взаимодействий между системными элементами, а также между системными процессами, в которых участвуют множественные, изменяющиеся во времени (по внутренней структуре, составу, мотивации и функциям) субъекты системы, опосредуется различными сетевыми моделями, топологическими примитивами, концептами4. А образ объекта реального мира детерминируется той или иной логико -математической теорией.
Как субъект международных отношений современное государство является актором, оказывающим влияние на другие государства (международная конкуренция, вмешательство во внутренние дела с целью достижения собственных геополитических интересов, например) и акцептором, испытывающим конструктивное или деструктивное влияние процессов, воздействующих на него. Концептуальная модель такого взаимодействия элементов, то есть коллективного действия в замкнутом контуре, в одном направлении, представлена на рис. 1.
Рисунок 1.
Блок-схема концептуальной модели взаимодействий в системе «актор - акцептор»5
Более того. Современный организованный, функциональный мир (гранд-система) может быть концептуально смоделирован в виде системы противодействующих (конфликтующих) процессов общественного развития. Процессов, «движущих» элементы системы - субъекты международных отношений (государства) - по шкале «порядок - хаос» между ее предельными значениями (см. рис. 2). Системы, отражающей диалектический закон единства и борьбы противоположностей.
Концептуальные модели, представленные на рис. 1 и 2, предельно общо и концентрированно точно, описывают мировые процессы общественного развития. Они являются базисом для понимания сущности международных отношений, формирующих блок (подсистему) внешних воздействующих факторов на государство -систему. Систему, существующую в динамически изменяющейся (неоднородной, нестационарной, нелинейной и неопределенной; конфликтной, а иногда и прямо враждебной) внешней среде.
Такой сложный, стратифицированный, стохастический, динамический объект как государство, может быть исследован (проанализирован, смоделирован, оптимизирован, а при государственном становлении или при изменении модели социально-экономического развития государства - и спроектирован) только с помощью адекватного объекту «мощного» модельно-методического инструментария. Научного аппарата, позволяющего проводить многокритериальную, многопараметрическую, мультидисциплинарную оптимизацию параметров государства -системы в интересах
1 Сливицкий А.Б., Сливицкий Б.А. Научные знания как системная основа повышения конкурентоспособности российской промышленности // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник / РАН. ИНИОН, Отд. науч. сотр. и междунар. связей;
Отв. ред. Ю.С. Пивоваров. - М., 2014. - Вып. 9, ч. 1. - С. 622-627.
2
Сливицкий А.Б. Коммерциализация интеллектуальной собственности // Материалы научно-практической конференции «Актуальные социально-экономические проблемы развития России». - М.: МФА, 2005. - Ч. 2. - С. 118-123.
Сливицкий А.Б. Опосредуемость понятий «изобретение», «полезная модель», «промышленный образец» и «ноу -хау» понятием «научно-технические достижения» // Актуальные проблемы международного частного и гражданского права: Материалы международной научно-практической конференции, 15 января 2007 г., Челябинск. - М.: Изд-во СГУ, 2007. - С. 140-145; Сливицкий А.Б. Научно-технические достижения: понятие, этапы жизненного цикла // Актуальные социально -экономические проблемы развития России: Материалы научно-практической конференции. - М.: МФА, 2006, - Ч. 3. - С. 388-391; Сливицкий А.Б. Договор, как основа цивилизованного оборота научно-технических достижений // Перспективы развития современного права в контексте процессов интернационализации: Материалы 1 ежегодной Международной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых (31 октября - 1 ноября 2006 г.) / Сост. и отв. ред. Н.А. Чертова, Т.В. Бондарева, А.А. Юлегин. - Архангельск: ОАО «Северодвинская типография», 2006. - С. 363-365.
4 Сливицкий А.Б. Концептуальные модели информационного взаимодействия субъектов инновационного процесса // Межотраслевая информационная служба. 2016. - № 1. - С. 43-54; Сливицкий А.Б. Механизмы сетевого взаимодействия при решении проблем инновационно-технологического развития России // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Редкол.: Пивоваров Ю.С. (отв. ред.) и др. - М.: ИНИОН РАН, 2015. - Вып. 10, ч. 2. - С. 292-299.
5 Сливицкий Б.А., Сливицкий А.Б. Вопросы моделирования актора и акцептора новых научных идей (личностно-психологический аспект) // Коэволюция техники и общества в контексте цифровой эпохи. Сборник докладов / Под общ. ред. А.Л. Андреева, З.К. Селивановой, В.И. Герасимова. 2020. - С. 259-263.
синтеза государственного управления. Управления, облеченного, в основном, в нормативно -правовую и инструктивно-регламентную формы.
Негэнтропийный процесс интеграции государств, территорий, наций,
Полная упорядоченность (порядок) системы субъектов международных отношений (государств) и их внутренних социально-экономических процессов (развитие общества) этносов (прогресс, усложнение) Полная беспорядочность (хаос) системы субъектов международных отношений (государств) и их внутренних социально-экономических процессов (упадок общества)
Энтропийный процесс дезинтеграции
государств и обществ (регресс, снижение уровня организации)
Рисунок 2.
Блок-схема концептуального представления мира, как системы противодействующих
негэнтропийно-энтропийных процессов интеграции/дезинтеграции государств и обществ
На современном этапе развития эпистемологии таким научным аппаратом - научно-исследовательской методологией - являются системный подход, общая теория систем и системный анализ. То есть общесистемные теоретико -методологические основания современной науки, формирующие путь познания объекта исследования (или его отдельного аспекта - предмета исследования). Концептуальные основания, составляющие базу для системного мониторинга состояния параметров объекта управления (далее - ОУ), формирующего линию, цепь обратной связи1, а также для системного прогнозирования развития ОУ и системного синтеза оптимального управляющего во здействия на ОУ.
Причем следует решительно отказаться от управленческого «метода проб и ошибок», который до недавнего времени был распространен в отечественной и мировой практике социального управления, но сейчас отвергается из - за высокой стоимости масштабных опытов и катастрофических последствий ошибок социальных экспериментов. В противовес ему надо опираться на научные методы гипотетико -дедуктивного, информационного2, математического, эвристического и социального моделирования, прогнозирования и управления общественными процессами. На концептуальные поисковые исследования, которые лежат в основе формирования государственной политики в области АНТИД.
В частности, целесообразно использовать исследовательскую методику - элемент Методологии, - реализующую системный подход и включающую следующие укрупненные этапы процесса анализа ОУ и синтеза оптимального управляющего воздействия (управления):
1) выбор исследуемого общественного процесса (системы) - ОУ, его вербальное системное описание и логико -концептуальная (блок-схемная) формализация. Определение состава исходных данных, модели их системной структуризации и интеграции;
2) комплексная инвентаризация проблемной области и формирование ее концептуальной информационной модели. Сбор, систематизация и обобщение исходных данных. Обоснование и выбор цели преобразований, показателей эффективности и критериев оптимальности - приоритетов государственного и общественного развития в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе;
3) виртуальное прототипирование и моделирование исследуемого процесса, в том числе создание подробной информационной модели ОУ, цифрового двойника системы;
4) оценка стратегий поведения ОУ в разнообразных сценарных условиях и формирование пространства решений, гиперматрицы исходов модельных экспериментов;
5) построение Парето-оптимального множества недоминируемых положительных результатов социальных преобразований и формирование рекомендаций для лица, принимающего решения (далее - ЛПР) по их рациональному выбору. Комплексная визуализация задачи анализа и синтеза, разрабатываемого НПА с привлечением программно-аппаратных средств ситуационного (информационно -аналитического) центра3.
1 Сливицкий А.Б. Анализ проблематики формирования системы обратной связи в контуре государственного управления научно-технологическим развитием // Совершенствование системы государственного и муниципального управления в условиях реализации приоритетных национальных проектов в Российской Федерации. Сборник материалов Всероссийской (национальной) научно-практической конференции с между народным участием (к 100-летию Республики Башкортостан). 2019. - С. 452-457; Сливицкий А.Б. Система обратной связи в контуре управления научно-технологическим развитием // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник / Отв. ред. В.И. Герасимов. - М., 2019. - С. 544-552.
2 Сливицкий А.Б. Информационное управление // PR в изменяющемся мире: региональный аспект: сборник статей / Под ред. М.В. Гундарина. - Барнаул: Изд-во Алт. Ун-та, 2006. - Вып. 4. - С. 66-71.
3
Сливицкий А.Б. Ситуационный центр как технология проведения системных исследований и внешнего проектирования авиационной техники // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 11 / РАН. ИНИОН, Отд. науч. сотрудничества; Отв. ред. В.И. Герасимов, Д.В. Ефременко. - М., 2016. - Ч. 1. - С. 339-344; Сливицкий А.Б. Инструменты анализа политики в области авиационной деятельности с использованием средств информационно-аналитического центра // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник / ИНИОН РАН. - М., 2017. - С. 414-420; Сливицкий А.Б. Перспективы развития информационных систем ситуационного анализа и поддержки принятия решения в государственном управлении // Вопросы становления электронной демократии в России: сборник статей / Под ред. Е.А. Казьминой. - Барнаул: Изд-во ААЭП, 2016. - С. 246-254.
Таким образом, предмет настоящего исследования - это государственное управление, рассматриваемое сейчас, как и все в этом мире, в виде сложной иерархической системы. Управление, осуществляемое иерархическим ЛПР в пределах своей компетенции в условиях наличия факторов неопределенности, связанных с неточностью исходных данных, неполнотой знаний об ОУ. Управление, выбор которого должен быть основан на результатах социально -экономического моделирования. На прогнозировании развития проблемной ситуации, учитывающем социально -экономические, научно -технические, инновационно -технологические, военно-политические, политико -правовые и финансово-инвестиционные факторы. На четком понимании соотношения возможных положительных и отрицательных результатов каждого альтернативного варианта решения проблемного вопроса развития общества. На представлении о позитивном векторе развития общества и государства - стратегическом целеполагании.
Причем любой процесс общественного и/или государственного развития, любой общественный и/или государственный институт, любая подсистема современного государства и общества регулируется (регламентируется и направляется в стратегически выверенном направлении) системой взаимоувязанных законодательных и подзаконных актов - внешней формой права. Устанавливается НПБ, задающей рамки допустимого поведения субъектов некоторой сферы правоотношений, а также полномочия органов государственной власти по формированию общей стратегии развития (государственной политики1), оказанию услуг и осуществлению контроля/надзора за деятельностью субъектов этой сферы. Формируется императивными и диспозитивными дефинициями правового закона.
Характеризуя же состояние российского законодательства, НПБ следует отметить, что:
1) НПБ в некоторой конкретной сфере общественных отношений (в области АНТИД, например) может содержать сотни НПА, распределенных сразу по нескольким уровням подзаконности. При этом в ней, нередко, содержатся НПА, не имеющие под собой юридического основания, и отсутствуют НПА, которые должны быть приняты в соответствии с вышестоящими актами. Более того, несмотря на многоэлементность, НПБ зачастую не носит системного характера. Она представляет собой лишь суммативное, но не системное (эмерджентное) единство НПА. Формирование же полной целостной системы НПА - отдельная научная проблема, разрешимая, впрочем, при использовании предлагаемой Методологии;
2) НПА любой сферы общественных отношений содержат массу понятий. Проблема заключается в том, что далеко не все из этих понятий определены корректно с точки зрения законов логики. В корпусе НПБ некоторой институции могут присутствовать понятия, определения которых связаны между собой логическими циклами; использоваться омонимы, синонимы и антонимы; а также понятия, даже не имеющие легальных нормативных определений. Указанные дефекты приводят к различным трактовкам понятий при нормоприменении и, как следствие, к различным трактовкам дефиниций, в которых они употребляются2;
3) система полномочий федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ) зачастую непрозрачна, противоречива и избыточна (или недостаточна). Среди полномочий, число которых может достигать нескольких тысяч, присутствуют так называемые «скрытые» полномочия. Они вводятся федеральными законами, актами Президента РФ или Правительства РФ, но не включаются своевременно в Положение о ФОИВ и, соответственно, произвольно корреспондируются на уровень департаментов министерства, например. Такая ситуация приводит к нарушению целостности иерархической системы полномочий. Затруднен контроль их непротиворечивости, отсутствия дублирований между ними, их полноты, соответствия полномочий ФОИВ их функциям и, как следствие, гарантий их исполнения;
4) текущее, «мгновенное» состояние содержания норм права зачастую не отражает сути тех общественных отношений, которые НПБ (НПА) призвана регулировать. Это связано, во -первых, с инертностью, системным запаздыванием процесса изменения НПБ (правотворения) в сравнении с быстро коэволюционирующими процессами развития науки, техники, общества и государства. Во -вторых, с несформированностью, неустойчивостью самих общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. Несформированность (хаотичность) общественных отношений требует постоянной корректировки установленных норм и правил, выработки новых концептуальных (идеальных) моделей поведения, заполнения правового вакуума, разрешения коллизий.
Перечисленные дефекты по отдельности (и их комплексное взаимовлияние) приводят к возникновению дисгармонической нормоприменительной практики. К деформации (а иногда и разрушению) права и законодательства. К проблеме несоответствия (а иногда и противоречия) установленных государством правовых нормативных предписаний потребностям общественного развития и результатам правоприменения.
Эта иррациональная нормоприменительная практика не выгодна ни государству, ни обществу, ни бизнесу, но может сохраняться в течение длительного времени. Сохраняться благодаря инертности мышления субъектов системы
1 Сливицкий А.Б. Вопросы определения государственной политики Президентом Российской Федерации // Развитие России и конституционное строительство: теория, методология, проектирование. Материалы Всеросс. науч. Конф., 21 октября 2011 г. Москва / Центр пробл. анализа и гос.-упр. проект. - М.: Научный эксперт, 2012. - С. 696-717; Сливицкий А.Б. Государственная политика Российской Федерации и её законодательное выражение // Правовая система России: современное состояние и актуальные проблемы. Материалы I Всероссийской научно-практической (заочной) конференции. - М.: Издательско-полиграфический комплекс НИИРРР, 2009. - С. 136-138; Сливицкий А.Б. Правотворчество и формирование государственной политики: сравнительный анализ // Представительная власть в Российской Федерации: история, теория и современность. Материалы Всероссийской научно-практической конференции с международным участием / Под ред. И.И. Лоора, Л.В. Тена. - Барнаул: Изд-во ААЭП, 2013.
Сливицкий А.Б. Проблемы формулирования государственной научно-технической и инновационной политики // Сборник статей межвузовской научно-практической конференции «Концепция развития гражданского законодательства» / Под ред. проф. Г.Ф. Ручкиной - М.: Изд-во ВГНА Минфина РФ, 2009. - С. 264-269; Сливицкий А.Б. Толкование конституции: понятие и проблемы // Глобальные проблемы современности: основные аспекты правового регулирования. Материалы научно -практической конференции. - М.: МФЮА, 2006. - С. 93-97.
общественных отношений (включая ЛПР), устойчивости их экономических интересов, их адаптации к текущим условиям (пусть и неоптимальным с точки зрения максимизации общественного блага) и нежеланию нарушать сложившийся статус-кво. Сохраняться вследствие синергии перечисленных выше четырех групп правовых дефектов. Сохраняться на фоне системной сложности турбулентных процессов развития политической, экономической, социальной и технологической сред ноосферы. Сохраняться по причине сложности (а, следовательно, и большой длительности) выбора нового устойчивого полюса, перспективного долгосрочного равновесного состояния и динамической перебалансировки управляющей организационно-экономической системы.
Процесс устранения иррациональной правоприменительной практики, то есть процесс совершенствования законодательства (НПБ) должен опосредовать не только сам законодательный процесс, осуществляемый парламентом (включая, например, комплекс мероприятий, касающихся юридической «отделки» НПА - функция правового управления ГД ФС РФ), но и расширенные системные исследования соответствующих общественных отношений, а также научную оценку результатов правообразования и правоприменения.
Целостное представление о состоянии системы нормативно -правового регулирования и ее системного окружения можно получить только в результате их системного анализа. В результате комплексного применения системно -структурного, системно-аналитического, системно-функционального и системно-исторического методов научного исследования.
Рассматриваемая Методология опосредует ряд общенаучных принципов познания. Это принципы: соответствия, дополнительности, полноты, компактности, обобщения и абстрагирования, восхождения от абстрактного к конкретному. Первые два являются следствием того, что нами рассматриваются сложные системы - «продукт» системного подхода, общей теории систем и системного анализа. Остальные отражают общеметодологические подходы к исследованию. Задействуются в Методологии и частнонаучные принципы экономики, права и государственного управления.
В рамках Методологии разработана концептуальная исследовательская модель системы общественных отношений (далее - Модель), см. рис. 3. Модель отражает логику, элементный состав блоков и структуру информационных потоков, взаимосвязей (контуров обратной связи) между ними.
В Модели выделены следующие крупные блоки: стратифицированная система общественных отношений, представимая системой коэволюционирующих процессов общественного развития; система органов государственной власти; система государственного управления и формирования государственной политики; российская правовая система, включающая правовые науку и культуру; система поддержки принятия решения, включающая, в том числе Методологию и специальную аналитическую методику, реализующую описываемую Методологию (далее - Методика); система возмущающих факторов внешней и внутренней среды. Каждый из элементов блок -схемы Модели стратифицирован (иерархичен).
Уже упомянутая нами выше укрупненная исследовательская аналитическая Методика (состоящая из пяти этапов) на блок-схгме, изображенной на рис. 3, расписана более подробно. Выделены семнадцать этапов, но их детализация (с отграничением) может быть продолжена.
Методика (обладая нетривиальной структурой и элементным составом компонентов) представляет собой процессную систему, итерационную процедуру, элемент сравнения. Это целостный практический алгоритм, упорядоченная последовательность реализации стадий (этапов) процесса формирования законодательной инициативы, процесса концептуального анализа и синтеза НПА, а также документов стратегического планирования.
Таким образом, нами разработана, представляется и продвигается практическая методология (и Методика) концептуального анализа и синтеза нормативно -правовых актов, ориентированная на решение практических проблем в сфере совершенствования процесса нормообразования (правообразования) и целенаправленное преобразование мира организационно-экономико-технико-юридических конструкций и процессов развития науки, техники, общества и государства.
В заключении необходимо отметить, что эффективное решение крупных и стратегических государственных задач невозможно без методологического обеспечения. Описываемая Методология обладает высоким уровнем технологической готовности, что продемонстрировано в рамках ряда НИР, посвященных системным исследованиям АНТИД - авиационной, научно-технической и инновационной деятельностям.
В качестве примера применения Методологии следует отметить АД. Укрупненная структурная схема концептуальной модели АД и конура управления ею, построенная исходя из предположения о дихотомическом делении АД, представлена на рис. 4. Каждый из элементов блок -схемы стратифицирован.
Сис темные исследования в области АД проводились на основании следующих методологических принципов: соблюдение и отстаивание интересов государства; обоснованность выводов и их подкрепление статистическими данными; комплексность исследований, что обусловливало субъектный состав организаций -исследователей, направления исследований, учет всей массы нормативных правовых и доктринальных актов; вскрытие проблемных вопросов и разработку предложений по их учету и парированию; использование общенаучных и специальных методов исследований.
Российская правовая
I
Юридическая наука, правоведение, юриспруденция, правовая доктрина
Система права России (внутренняя форма права) Система законодательства России (внешняя форма права)
гЬ
База данных (сбор,
структуризация, системный анализ, накопление и выдача исходных данных)
_ Система поддержки
~принятия решениЯ(СППР)
Российская правовая культура
Информационные модели
Реализация права
~Г
Методология анализа и синтеза НПА
(интеллектуальное ядро СППР)
Уточнение методологии (линия обратной связи)
Методика (процессная система, итерационная процедура, элемент сравнения), реализующая методологию анализа и синтеза проекта НПА, документа стратегического планирования
1. Осмысление проблемной ситуации. Определение объекта, предмета, цели и задач исследования. Выдвижение гипотез о развитии объекта, предмета и внешнего окружения
2. Выбор показателей эффективности и критериев оптимальности
3. Структуризация и анализ информации о существующей системе общественных отношений
4. Анализ существующего правового порядка. Структуризация нормативно-правовой базы
5. Структуризация и анализ понятийного аппарата
6. Структуризация и анализ полномочий органов государственного управления (регламентированные и нерегламентированные полномочия и функции). Анализ процедуры принятия решения
7. Моделирование системы (аспекта системы) общественных отношений и внешней среды (внешних возмущающих факторов). Концептуальная информационно-аналитическая модель (цифровой двойник), исследуемой системы
8. Определение текущего состояния системы (вектор, гиперматрица параметров системы)
9. Проектирование комплекса материальных и организационных условий перспективного состояния системы (виртуальные эксперименты с цифровым двойником). Перспективный облик системы
10. Установление рассогласования между текущим и перспективным образами системы. Выявление дефицита: функций, свойств, качеств, управления
11. Разработка набора альтернативных стратегий устранения, выявленного дефицита. Моделирование. Определение оптимальной стратегии изменения системы и параметров этих изменений
12. Разработка концепции нового (уточнение) правового порядка и его юридического статуса
13. Разработка целостного правового акта (синтез проекта НПА) в соответствии с действующими правилами подготовки и утверждения акта, соответствующего типа
14. Контроль целостности, непротиворечивости, соответствия понятийному аппарату, эффективности и некоррупционности проекта НПА
15. Проектирование системы организационного управления реализацией НПА
16. Синтез комплекта сопроводительных документов (концепции НПА, технико-экономического обоснования, пояснительной записки и т.д.), обосновывающих целесообразность принятия НПА
17. Контроль результатов выполнения настоящей Методики. Достижение/недостижение цели и задач исследования. Уточнение знаний об объекте и предмете исследований
Поток новых и доработанных НПА и документов стратегического
планирования (линия обратной связи)
Процесс согласования и утверждения НПА, документа стратегического планирования
Процедура утверждения НПА
(документа стратегического планирования), <
реализуемая Президентом РФ, Правительством РФ, ФС РФ, ФОИВ
I_
Промежуточные
результаты исследований, обладающие самоценностью для экспертов и/или заказчика исследовательских работ
Использование промежуточных результатов для совершенствования процедуры системного мониторинга, например
Система коэволюционирующих процессов общественного развития (компоненты стратифицированной системы общественных отношений), прогресс в частно-интегральных сферах и подсферах:
- экономики;
- политики;
- социального развития и здравоохранения;
- обороны;
- безопасности и охраны правопорядка;
- науки;
- техники;
- разработки и коммерциализации технологий
- образования;
- промышленности;
- инфраструктуры (всех видов);
- государственного управления;
- права и законодательства;
- экологии;
- культуры._
Упорядоченная, целостная система органов государственного управления (государственный аппарат) - стратифицированное лицо, принимающее решения
Рисунок 3.
Концептуальная исследовательская модель системы общественных отношений
Возмущающие воздействия внешней среды
1
Вход 1 V
Субъект управления
АД - ЛПР иерархического вида (Президент РФ; Правительство РФ; Авиационная коллегия при Правительстве РФ; Минпромторг России и другие ФОИВы; Департамент авиационной промышленности Минпромторга России)
::
Авиационная деятельность
Авиационная деятельность Российской Федерации
Российская авиационная наука и система образования (подготовка кадров, получение научных знаний, разработка технологий)
Кадры, знания, технологии (НТЗ)
Авиационная промышленность России (разработка и производство авиационной техники)
Гражданский сектор ] авиационной промышленности
Выход 1
Выход 2 у 2
Уп рав развити Росс
ение ем АД ии
Вход 2
Мировой рынок военной и гражданской авиационной техники. Конкуренция
а ная деятельность иностранных осударств
Иностранная авиационная техника военная гражданская
Военный сектор Гражданский сектор
I мировой авиационной ! ! мировой авиационной I промышленности ) I промышленности
Мировая авиационная наука и система образования
Возмущающие воздействия внешней среды
Комплекс мониторинга (сбор, структуризация и
агрегация статистической и фактологической и нфо рма ции о состоянии и тенденциях развития АД в России и мире)
СППР: информационно-аналитическая поддержка прогнозирования и перспективного планирования развития АД, выбор мер государственного регулирования АД
Система «общего» и отраслевого законодательства. Подзаконные акты
Целеполагание (Основы государственной политики в области АД, стратегии и иные доктринальные документы)
Комплекс моделирования и прогнозирования развития АД
Г
Система управления развитием АД России
Комплекс информационных
моделей АД -формализованное системное описание АД
-г
Комплекс эталонных информационных моделей АД (плановые показатели, определённые основами государственной политики в области АД, стратегиями и другими доктринальными документами)
Рисунок 4.
Укрупненная структурная схема концептуальной модели АД и контура управления ею
Системные исследования в области АД включали1: изучение и анализ теории и практики управленческой деятельности, включая способы, методы, инструменты государственного управления и регулирования; анализ полномочий Президента России, Правительства России, ФОИВ по управлению развитием АД и формированию государстве н-ной политики в области АД и эффективности их практической реализации; анализ теории функционирования и управления организационными технико -экономическими системами к объединенному классу которых относится и АД; анализ понятийного аппарата с области АД, а также НПБ; анализ стратегических доктринальных документов в области АД, в том числе основ государственной политики, стратегий развития, федеральных целевых и государственных программ; анализ комплексных проблем АД и формирование предложений по совершенствованию государственной политики в области развития авиации; разработку критериев оценки состояния АД, ее эффективности и эталонных значений показателей; формирование пространства возможных состояний АД и сценариев развития; междисциплинарные комплексные исследования АД и моделирование АД как сложной открытой динамической организацио н-ной технико-экономической системы в соответствии с принципами системного подхода и общей теории систем; разработку методической базы комплексного анализа состояния и тенденций развития АД в России и в мире; прогностические исследования и совершенствование их методологии; мониторинг показателей АД, сбор эмпирических данных о состоянии АД; формирование и актуализацию информационно -аналитической базы данных о состоянии и тенденциях развития АД в России и в мире; разработку концептуального подхода и требований к информатизации сбора и анализа данных о результатах АД, а также поддержки принятия решений.
у
х
в
1 Сливицкий А.Б. Современный инструментарий прогнозирования и программирования развития авиационной деятельности // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. - М.: ИНИОН РАН, 2020. - С. 975-983.
