CC BY
107
СЛОВО МОЛОДЫМ УЧЕНЫМ
УДК 351
Аширова М.Н., асп.
Методология использования рыночных механизмов в процессе предоставления государственных услуг
В статье рассматриваются институционально-экономические предпосылки развития сферы услуг, обусловившие прямое государственное регулирование в сочетании с рыночным механизмом, а также формальные и неформальные институты, призванные обеспечить баланс публичных и частных интересов в сфере предоставления государственных услуг.
Ключевые слова и словосочетания: государственные и муниципальные услуги, квазирынки, аутсорсинг, формальные и неформальные институты регулирования рынка государственных услуг.
Благоприятное развитие сферы услуг во многом обуславливает равновесное состояние экономики, является предпосылкой последовательного экономического роста и зависит от эффективного регулирования со стороны государства.
Современная система оказания общественных услуг построена на использовании прямого государственного регулирования в сочетании с рыночным механизмом. Данное взаимодействие необходимо государству для эффективного производства общественных услуг, усиления воздействия положительных экстерналий, а также для поддержания экономически не обоснованных затрат, обеспечивающих цели социальной политики, сокращения негативного влияния на экономику отрицательных внешних эффектов процесса предоставления услуг.
В зависимости от использования различных критериев услуги могут быть разграничены по нескольким видам. В рамках данной статьи рассмотрим виды услуг в зависимости от степени развития рыночных отношений:
1. общественные услуги в чистом виде;
2. частные услуги в чистом виде;
3. смешанные услуги.
Для характеристики общественных услуг используем теорию общественных благ П.Э. Самуэльсона [1, с. 496-505], который дал
классическое определение общественного блага, как блага, обладающего следующими свойствами:
- неделимость (несоперничество) - предоставление общественного блага одному потребителю позволяет неограниченно увеличить количество реципиентов без изменения стоимости и качества блага;
- неисключаемость - потребитель не может быть исключен из числа реципиентов общественного блага (например, за неуплату пользования услугой);
- невозможность не потреблять - если общественное благо предоставляется, то им пользуются все члены общества без исключения, вне зависимости от желания потреблять.
Помимо свойств общественных благ, общественным услугам присущи следующие свойства:
- неизбирательность, совместный характер потребления;
- отсутствие перегружаемости (уменьшения потребления с появлением новых лиц);
- значительный внешний эффект от производства и потребления этих благ (в масштабах всего общества).
Общественные услуги неделимы и не могут быть оказаны индивидуальному потребителю. Степень исключения потребителя находится в рамках от полной неисключаемости до низкой. Неисключаемость таких услуг из потребления дает возможность индивидам потреблять эти услуги, не оплачивая их. Исключить такие услуги из потребления «недобросовестных» налогоплательщиков и сделать их исключительно объектами индивидуального пользования экономически невозможно даже за счет включения в цену внешнего эффекта. Сбор средств населения на общественные услуги встречает нежелание отдельных индивидов нести затраты на содержание учреждений, предоставляющих данные услуги, при этом стремящихся бесплатно пользоваться ими. Следовательно, производство таких услуг обусловливает использование государственных институтов принудительного характера потребления и обязательного налогообложения.
Финансирование производства чистых общественных услуг осуществляется за счет государственного, регионального или муниципального бюджетов. Они предоставляются бесплатно, что обеспечивает государственные гарантии их доступности. Государство гарантирует минимальный стандарт их предоставления в каждом регионе, сохраняя единое социальное пространство, реализуя основные конституционные права граждан. Отделение во времени и пространстве бесплатного предоставления населению таких услуг от источников их
финансирования через государственный бюджет и налоговую систему может создавать только иллюзию их бесплатности.
Заинтересованность частного капитала в производстве чистых общественных услуг отсутствует, так как выгоды от их создания могут получать не только непосредственные участники сделки, но и третьи лица, не неся при этом никаких издержек при их производстве. Проблема наличия не опосредованного государством воздействия на третьих лиц, «безбилетников», в качестве отрицательного эффекта влечет нарушение равновесия при распределении благ и финансировании предоставления услуг.
Производство и потребление чистых общественных услуг подразумевает удовлетворение общественных потребностей общенационального, регионального и локального масштаба.
К услугам общественного характера можно отнести услуги, связанные с обороной страны, с обеспечением внутренней безопасности, поддержанием правопорядка, а также услуги, обусловливающие выполнение функций по государственному регулированию экономики, проведению социальной политики.
Чистые частные услуги обладают следующими свойствами:
- индивидуальный характер потребления;
- делимость и избирательность;
- исключаемость;
- конкурентность.
Производство чистых частных услуг осуществляется на основе частной собственности и свободной рыночной конкуренции. Основой рыночного конкурентного механизма их предоставления являются равновесные цены, которые определяются законом спроса и предложения.
К частным услугам можно отнести техническое обслуживание и ремонт техники, автосервис, парикмахерские, разнообразные рекреационные услуги и другие.
Большая часть услуг носит смешанный характер, занимая промежуточное положение между общественными и частными. Смешанные услуги обладают различной степенью исключаемости и конкурентности в потреблении.
Государственные и муниципальные услуги преимущественно являются смешанными.
Статья 2 Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 210 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» определяет государственную услугу как:
«деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги» [2].
Государственные услуги предоставляются преимущественно органами государственной власти и местного самоуправления, которые в свою очередь могут предать право на их оказание государственным и муниципальным учреждениям и предприятиям. При этом последние (государственные и муниципальные предприятия) являются коммерческими организациями, имеющими в качестве одной из целей своей деятельности извлечение прибыли, их имущество находится в государственной или муниципальной собственности.
Противоречие между обслуживанием интересов населения и получением прибыли проявляется во взаимодействии государства и рынка.
Предоставление государственных услуг коммерческими организациями дает возможность отнести их по представленной раннее классификации к смешанным услугам, которые в отличие от чистых общественных услуг могут предоставляться не только общественным, но и частным образом.
Таким образом, по степени использования рыночных механизмов государственные услуги делятся на два вида: тяготеющие к общественным и тяготеющие к частным (рис.1).
Важным моментом является понимание того, что границы между данными типами услуг достаточно расплывчатые. Так государственные услуг, тяготеющие к общественным, будут характеризоваться преимущественно нерыночными принципами хозяйствования, хотя в силу современных административных преобразований им также будут присущи некоторые рыночные принципы (на рисунке данная зависимость показана пунктиром); и наоборот.
Рисунок 1. Классификация услуг по степени использования рыночных механизмов.
Государственные институты, сочетая использование правовых и экономических методов, добиваются баланса публичных и частных интересов, реализуют принцип справедливости. Предоставление двух подвидов государственных услуг производит внешние эффекты публичного и частного характера соответственно. Публичный эффект является социально значимым и влечет за собой необходимость усиленного государственного регулирования.
Формальные государственные институты (законы, контракты) благодаря таким свойствам как способность принуждения всех экономических субъектов к их выполнению, применение всевозможных санкций и наказаний, призваны обеспечить стабильность и предсказуемость экономических процессов в долгосрочном периоде. Они применяются для регулирования предоставления государственных услуг, тяготеющих к чисто общественным. В случае несоблюдения норм и правил, прописанных в законах, контрактах, наказания (например, увеличение налогового бремени в связи с увеличением количества «безбилетников») увеличивают трансакционные издержки потребителей, в силу чего они формируют свое поведение в рамках формальных институтов. Стоит отметить, что данный механизм действует в странах с рыночной экономикой, развитыми гражданским обществом и гражданско-правовой позицией населения.
Общее состояние сферы предоставления государственных услуг, тяготеющих к общественным, можно охарактеризовать следующим образом. К положительным изменениям следует отнести многофункциональность деятельности органов исполнительной власти, обусловившую расширение спектра оказываемых услуг, законодательное регулирование и регламентацию услуг. К числу отрицательных - использование властного ресурса, и сама политическая природа преобразований, несмотря на то, что их цель имеет положительные направления на повышение эффективности деятельности и качества предоставляемых услуг. Также существует значительное количество различных целевых групп потребителей услуг и, следовательно, вариация спроса на услуги. Это приводит к сложности и запутанности процедур и регламентов их предоставления, к наличию слабых стимулов к ориентации услуг на потребности некоторых групп потребителей, завышению затрат, сложности оценки результатов деятельности, низкой скорости изменений и адаптации органов исполнительной власти и предоставляемых ими государственных услуг к меняющейся внешней среде.
Актуальным направлением совершенствования процедуры предоставления государственных услуг является внедрение Интернет-порталов. Так на портале государственных и муниципальных услуг Ростовской области [3] размещены 397 описаний государственных услуг, из них:
- федеральных - 20;
- региональных - 359;
- муниципальных - 18.
Группировка услуг по направлениям деятельности, по жизненным ситуациям, а также по группам получателей (граждане, представители бизнеса, органы власти) позволяет решить некоторые из перечисленных проблем: учесть интересы различных групп населения, повысить прозрачность процедур оказания услуг и адекватность методов оценки результатов реалиям.
Регулированию процессов предоставления государственных услуг, тяготеющих к общественным, свойственны некоторые характеристики рынка государственных услуг, тяготеющих к частным. Трудности с отнесением услуги к тому или иному типу возникают в связи с невозможностью выделить числовые критерии. Единственным критерием может выступать только сравнение данных видов услуг. Отобразим основные характеристики государственных услуг, тяготеющих к общественным и к частным (Таблица 1).
Общим механизмом регулирования обоих видов услуг, прежде всего, выступают процедуры стандартизации и регламентации, предоставления услуг по принципу «одного окна» и, как следствие, минимизации контактов объекта с посредником процедуры оказания услуг. Оптимизации процесса предоставления услуг, повышению их качества способствуют административные регламенты, которые вводят четкие стандарты обслуживания населения органами исполнительной власти и подведомственными им организациями. Они, регламентируя соответствующие административные процессы при помощи предписаний вместо ограничительных норм, резко сокращают поле административного усмотрения агентов государства, предоставляющих услуги.
Таблица 1
Сравнительная характеристика государственных услуг, тяготеющих к общественным и к частным
Свойства Государственные услуги, тяготеющие к общественным Государственные услуги, тяготеющие к частным
Финансирование Бюджет, государственное (муниципальное) задание Государственное (муниципальное) задание, частные инвестиции
Институциональное регулирование Закон, контракт Контракт, «правила игры»
Субъект принятия решений Государство Государство, рынок
Связь оплаты со спросом и потреблением Косвенная, низкая Прямая, высокая
Характер внешних эффектов Публичный Частный
Возможность контроля эффектов Государственная власть замыкает на себя позитивные и негативные последствия Проецируется на потребителей
Индивидуальный выбор в отношении потребления, вида и качества благ Обычно отсутствует Обычно присутствует
Механизмы оценки потребности, измерение качества и количества Относительно трудные Относительно менее трудные
Динамика бесплатного потребления Снижается незначительно Снижается
На современном рынке государственных и муниципальных услуг происходит сочетание бюджетных и рыночных начал финансирования.
По мере интенсификации рыночных отношений государство стремится к минимизации своего присутствия в качестве продавца на определенных сегментах рынка социально значимых услуг, оставляя за собой роль регулятора, обеспечивающего достижение общественно оптимального уровня их предоставления [4, с. 211].
Внедрение рыночных механизмов в государственный сектор подразумевает свободную конкуренцию с негосударственными структурами, следовательно, и предоставление некоторой свободы деятельности государственным организациям.
Основным регулятором, определяющим рыночное поведение производителей становится конкуренция, которая при сохранении существенных ограничений охватывает не только отрасли, изначально создававшиеся на либеральных основах, но и неприбыльный общественный сектор, характеризуемый производством общественных благ [5, с. 41]. Но не стоит забывать, что подобный шаг может привести к высоким издержкам контроля. А повышение затрат всегда идет вразрез с повышением качества и эффективности. И это не единственные проблемы: оставляют желать лучшего доступность и прозрачность органов государственной власти и подведомственных им учреждений и другие показатели. В подобных ситуациях конкуренция получается не реальной, а скорее воображаемой.
Сосуществование государственного и частного предложения ещё не создаёт совершенного рынка, если государственные учреждения получают субсидии и покрывают убытки за счёт налоговых поступлений, а частные зависят от собственной прибыльности; равно как и в тех случаях, когда первые обязаны следовать интересам сообщества, а вторые свободны в выборе ориентации на максимизацию прибыли [6, с. 36]. В данном контексте необходимо упомянуть то, что категория «услуга», наряду с экономической имеет социальную природу, и то, что внедрение государственными учреждениями платных государственных услуг обусловлено не поиском увеличения финансовых поступлений, а расширением спектра услуг, предоставляемых гражданам.
Институциональными структурами, стимулирующими конкурентное взаимодействие в рамках общественного сектора, являются квазирынки. Они обеспечивают непрерывность воспроизводства трансакций субъектов общественного сектора по поводу организации, воспроизводства и управления процессами купли-продажи, обмена товарами и услугами, необходимыми для удовлетворения государственных нужд, в частности передачу некоторых функций органов государственной власти на аутсорсинг.
Применение органами государственной власти и местного самоуправления таких регулятивных рычагов как неформальные контакты, ассиметрия информации, формирование специфических условий для входа в квазирынок стимулирует развитие субъектов квазирынка -агентов государственных органов, которые ведут борьбу за ресурсы и стремятся использовать связи во властных структурах для контроля над конкуренцией, тем самым создает своеобразные институциональные барьеры. Положительной чертой последних является то, что они призваны оградить потребителей от поставщиков некачественных услуг, отрицательной - существенно затрудняют вход на рынок новых хозяйствующих субъектов.
В рамках оптимизации процессов целеполагания и бюджетирования реализуется процесс замены планирования расходов по видам на планирование социально-экономической результативности деятельности бюджетных органов. Данный процесс фактически предполагает переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов. Внедрение государственного (муниципального) задания на оказание государственных и муниципальных услуг и их оплату по реальным результатам подразумевает создание стимулов для ориентации процесса предоставления услуг на запросы потребителей.
Ограничивая механизм взаимодействия органов власти с квази-рыночными агентами предельно точными объемами бюджетного финансирования за конкретный результат, и, тем самым, повышая социально-экономический эффект на выходе, формирование государственного (муниципального) задания становится способом минимизации оппортунистического поведения квазирыночных субъектов.
Создание государством неформальных институтов («правил игры» для частного сектора) в сфере предоставления государственных услуг приводит к увеличению внешнего эффекта от их оказания.
Регулирование государственных услуг, тяготеющих к частным, обусловлено отказом государства от неэффективных форм ведения хозяйства, передачей некоторых функций рынку, который привносит в процесс предоставления услуг свой организационный опыт, знания, новинки.
Данная система предоставления государственных услуг позволяет сочетать прямое государственное регулирование и использование рыночного механизма, в интересах государства добиваться эффективного производства и предоставления государственных услуг, несмотря на поддержание экономически необоснованных затрат, обеспечивать цели социальной политики. Экономический эффект для общества тео-
ретически заключается в получении более качественных услуг при минимальных издержках.
Существует несколько способов регулирования предоставления государственных услуг, тяготеющих к частным:
- установление законодательно фиксированного уровня предоставления, сверх которого предусматривается частная (негосударственная) форма предоставления услуг;
- введение социальных талонов, позволяющих приобретать на них услуги в различных организациях;
- заключение контрактов с общественными и частными организациями с целью предоставления им лимитированных объемов оказания определенных видов услуг и другие.
Данные способы институционального регулирования допускают включение рыночных звеньев с сохранением контроля за государством, что способно придать государственным институтам стимулирующее содержание.
В области передачи органами государственной власти некоторых процедур общего процесса предоставления государственной услуги, за исключением этапа принятия решения, лежат значительные перспективы для оптимизации предоставления государственных услуг.
Государственный орган вправе самостоятельно решить вопрос о передаче части процесса предоставления государственной услуги (например, приема и выдачи документов), ориентируясь, в первую очередь, на принципы экономической и организационной целесообразности [7]. Учреждениями, которым органы государственной власти передают ряд функций по предоставлению услуг, могут выступать как структурные подразделения органов исполнительной власти или местного самоуправления, так и государственные и муниципальные учреждения и предприятия.
Государственно-частные отношения являются неотъемлемой частью рыночных процессов. Согласование и пересогласование условий хозяйствования, предоставления услуг будет продолжаться непрерывно.
Оптимальным вариантом совершенствования сферы предоставления государственных услуг выступает взаимодействие институтов государства и рынка, использование прямого государственного регулирования в сочетании с рыночным механизмом. Данное взаимодействие позволяет добиться баланса публичных и частных интересов, приводит к наличию ориентации услуг на потребности населения, снижению затрат на их оказание, упрощению процедур оценки результатов деятельности, разграничению функций определения политики и производства услуг, повышению скорости внедрения изменений и адаптации
организаций и предоставляемых ими государственных услуг к меняющейся внешней среде.
Литература
1. Samuelson P. The pure theory of public expenditure // Journal of Political Economy. 1954. № 56;
2. Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». [Электронный ресурс]: Справочно-правовая система «Консультант Плюс». - Режим доступа:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW ;n=103023;
3. [Электронный ресурс]: Портал государственных и муниципальных услуг Ростовской области. - Режим доступа: http://www.pgu.donland.ru/web/guest/main;
4. Кандрашина Е.А., Коновалова Ю.В. Рынок социально значимых услуг: понятие и структура // Экономические науки. 2008. № 9 (46);
5. Абубакиров Р.Ф. Сфера услуг современной российской экономики: состояние и перспективы развития // Экономические науки. 2008. № 7 (44);
6. Кенинг К. Управление в сфере государственной администрации: критика концепций, критерии и предпосылки политики // Проблемы теории и практики управления. 2002. № 2;
7. Морозова Е.В. Государственные услуги в предпринимательской деятельности // Представительная власть. 2009. № 2-3. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pvlast.ru/archive/index.577.php.
УДК 336.77
Ермилова М.И., асп.
Сущность и основные тенденции ипотечного кредитования
В статье автор рассматривает сущность и основные тенденции ипотечного кредитования. Исследуется новая тенденция в современном ипотечном кредитовании - международная ипотека.
Ключевые слова: мировой финансовый кризис, ипотечное кредитование, международная ипотека, модели ипотечного кредитования, зарубежная недвижимость.
Интенсификация финансовых процессов наиболее активно стала осуществляться с начала XXI века. Международное ипотечное кредитование как одно из новых направлений ипотечного кредитования, получило развитие в банковской практике также с начала нового века.
