CC BY
120
Межбюджетные отношения
методологический аспект
оценки эффективности межбюджетных трансфертов
д. ю. завьялов,
кандидат юридических наук, заместитель председателя — начальник управления межбюджетных отношений Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства
Администрации Волгоградской области
Межбюджетные трансферты составляют значительный объем расходов государственных бюджетов бюджетной системы РФ: федерального и регионального уровня. Так, по итогам 2007 г. доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета составила около 32 %, в региональных бюджетах — около 26 % расходов бюджета, столь высокие показатели сложились и в 2004, 2005 и 2006 гг. 1
Предоставление нижестоящим уровням бюджетной системы широких возможностей по самостоятельному исполнению собственных расходных полномочий (вопросов местного значения) позволяет рассматривать межбюджетные трансферты как одно из основных направлений повышения эффективности использования бюджетных средств. Для решения поставленной задачи необходим соответствующий инструментарий: методика оценки эффективности расчета и предоставления межбюджетных трансфертов и специальная методика для оценки данной формы бюджетных расходов.
О необходимости разработки именно специальной методики оценки эффективности межбюджетных трансфертов свидетельствуют существенные отличия межбюджетных трансфертов от иных форм расходования бюджетных средств, различия как в экономическом, так и в правовом плане.
В экономическом плане предоставление межбюджетных трансфертов не является расходовани-
1 Расчеты произведены по данным, размещенным на официальном сайте Федерального казначейства РФ www. roskazna. ru.
ем в традиционном понимании, т. е. не является конечной тратой денежных средств. Предоставление межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету субъекта РФ и далее — по нисходящей не приводит к уменьшению объема централизованных финансов, что происходит в результате финансирования по иным формам расходования бюджетных средств (при расчетах с поставщиками товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд или предоставления социальных выплат отдельным категориям граждан).
В правовом плане особенность межбюджетных трансфертов проявляется в способе их регулирования. так, предоставление межбюджетных трансфертов регулируется публично-правовыми нормами, в то время как осуществление иных форм расходов бюджета — нормами гражданского законодательства.
Особенности межбюджетных трансфертов настолько существенны, что приводят к использованию специальных методик их планирования, финансирования, оценки эффективности.
Оценке эффективности предоставления межбюджетных трансфертов незаслуженно уделяется мало внимания. Если результативность становится предметом внимания достаточно часто, о чем свидетельствуют выступления первых лиц страны, требования, предъявляемые Федерацией к программам реформирования региональных и муниципальных финансов, нормативные правовые акты, регули-
рующие предоставление субсидий бюджетам публично-правовых образований, то эффективность межбюджетных трансфертов не рассматривается или вовсе — эффективность бюджетных расходов отождествляется с результативностью их предоставления. Отчасти такому отождествлению способствует непосредственно Бюджетный кодекс рФ, что, на наш взгляд, не оправдано.
так, в соответствии со ст. 34 Бюджетного кодекса рФ (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 64-ФЗ) под результативностью и эффективностью использования бюджетных средств понимается расходование бюджетных средств, соответствующее одному из следующих условий: достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. из этого следует, что понятия «результативность» и «эффективность» Бюджетным кодексом рФ не различаются. с одной стороны, это оправдано, например социальный эффект и социальный результат — понятия практически идентичные. В то же время эффективность в отличие от результативности предполагает учет и затрат, производимых на достижение результата.
В Бюджетном кодексе рФ для межбюджетных трансфертов все же описаны некие результаты, на достижение которых должно быть ориентировано предоставление той или иной формы межбюджетного трансферта. Предоставление в соответствии со ст. 131, 137, 138 и 142.1. Бк рФ дотаций из фондов финансовой поддержки предполагает достижение такого результата, как финансовое обеспечение собственных расходных полномочий бюджетов публично-правовых образований получателей дотации. название дотации — «на выравнивание бюджетной обеспеченности» или «на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности» характеризует больше способ расчета дотации, нежели социальный или экономический результат. При этом, к сожалению, федеральный законодатель предоставляет возможность вольно трактовать, что есть выравнивание бюджетной обеспеченности или уровня бюджетной обеспеченности. Отметим, что в рамках Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в рФ» под выравниванием уровня бюджетной обеспеченности понималось выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. После внесения очередных поправок указанное положение из текста закона было исключено. исходя из определе-
ний уровня бюджетной обеспеченности (бюджетной обеспеченности), приведенных в ст. 131, 138 и 142.1 Бк рФ, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности есть выравнивание подушевых доходов с учетом объективных факторов, обусловливающих различия в стоимости бюджетных услуг, но это является описанием технологии расчета дотации, нежели социально-экономического эффекта (результата).
Аналогичная ситуация возникает и в отношении иных дотаций, например дотаций на обеспечение сбалансированности бюджета. Если обеспечение сбалансированности бюджета (опять-таки, что следует понимать под достижением сбалансированности — достижение баланса доходов и расходных обязательств?) есть социально-экономический эффект (результат) предоставления данной дотации, то означает ли это, что дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности не ориентирована на достижение баланса бюджета публично-правового образования.
социальный эффект (результат) предоставления дотации как бы предполагается, но все же подменяется описанием процедур (методики) расчета дотаций.
другая форма межбюджетных трансфертов — субсидия, предусмотренная ст. 132, 139, 142.2, 142.3 Бк рФ, направлена на софинансирование собственных расходных обязательств публично-правовых образований — получателей субсидий, а также выравнивание обеспеченности публично-правовых образований в целях реализации ими их собственных расходных обязательств. В первом случае обозначена, опять-таки, техническая цель — соучастие публично-правового образования в финансировании расходов публично-правового образования иного уровня. Во втором случае цель субсидии подобна цели дотаций. Описание социального эффекта (результата) отсутствует в обоих случаях.
субвенции — форма межбюджетных трансфертов, предусмотренная ст. 133 и 140 Бк рФ, предоставляемая для финансового обеспечения переданных публично-правовому образованию расходных обязательств, но и в данном случае цель их предоставления сведена к технической составляющей, социальный и экономический результат не определен.
Бюджетным кодексом рФ (ст. 132.1, 139.1 и 142.4) предусмотрена возможность предоставления «иных» межбюджетных трансфертов, социально-экономический эффект (результат) предоставления которых не определен вовсе. также к межбюджетным трансфертам можно отнести и предоставление
финансы и кредит
29
бюджетных кредитов бюджетам публично-правовых образований, цель предоставления которых должна быть определена заимодавцем самостоятельно, что также не позволяет сформулировать исходя из норм Бюджетного кодекса РФ социально-экономического эффекта предоставления данной формы межбюджетного трансферта.
таким образом, имеющихся норм действующего бюджетного законодательства недостаточно для определения экономического и (или) социального эффекта (результата) расчета и предоставления межбюджетных трансфертов.
На наш взгляд, следует различать предоставление межбюджетного трансферта и расходование средств, полученных в форме межбюджетных трансфертов. Если расходование средств, полученных бюджетом публично-правового образования нижестоящего уровня от бюджета вышестоящего уровня, увязано с предоставлением конечной государственной или муниципальной услуги, то предоставление межбюджетного трансферта само по себе предоставлением бюджетной услуги или социальной выплатой не является. Предоставление бюджетного трансферта нельзя рассматривать как предоставление конечной бюджетной услуги, в связи с чем и результат, на достижение которого направлено предоставление межбюджетного трансферта, сложно сформулировать.
Складывается парадоксальная ситуация — до одной трети расходов государственных бюджетов (сколько составляют межбюджетные трансферты в федеральном и в среднем в региональных бюджетах) не имеют четко сформулированного результата (эффекта), на достижение которого должны быть ориентированы. При этом целевое назначение межбюджетного трансферта есть указание по его дальнейшему использованию бюджетом-получателем и не может рассматриваться как социально-экономический результат или эффект.
Однако, несмотря на то, что предоставление межбюджетного трансферта не является предоставлением конечной бюджетной услуги, оценка его результативности (эффективности) все же возможна. Причем способы оценки эффективности межбюджетного трансферта в зависимости от формы его предоставления должны различаться.
Проведем систематизацию существующих форм межбюджетных трансфертов исходя из их квалифицирующих признаков.
Межбюджетные трансферты можно подразделить на две группы: первая — безвозмездные и безвозвратные (дотации, субвенции и субсидии),
вторая — предоставляемые на условиях возвратности и платности (бюджетные кредиты бюджетам публично-правовых образований).
Квалифицирующие признаки дотации состоят в следующем:
• предоставляются из вышестоящего уровня нижестоящему уровню бюджета;
• не имеют целевого назначения использования;
• используются получателем на исполнение его собственных расходных полномочий. Антиподом дотаций являются субвенции,
квалифицирующие признаки которой можно сформулировать следующим образом:
• предоставляются как из вышестоящего уровня бюджета нижестоящему бюджету, так и наоборот;
• имеют целевое назначение для дальнейшего использования;
• используются получателем на исполнение делегированных ему полномочий.
В настоящее время Бюджетным кодексом РФ не предусмотрена возможности предоставления субвенций из бюджета муниципального района бюджету поселения, и наоборот. Однако существование субвенций непосредственно предусмотрено в Федеральном законе № 131-Ф3, что является способом финансового обеспечения передаваемых полномочий по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст. 142 БК РФ финансовое обеспечение передаваемых полномочий по решению вопросов местного значения обеспечивается через такую форму, как «иные межбюджетные трансферты», которая по своей экономической и правовой природе соответствует субвенции.
субсидия как форма межбюджетного трансферта сочетает в себе признаки как дотаций, так и субвенций:
• предоставляются как из вышестоящего уровня бюджета нижестоящему бюджету, так и наоборот;
• имеют целевое назначение использования;
• используются получателем на исполнение его собственных расходных полномочий.
В качестве одного из признаков субсидий можно выделить такое их свойство, как «софинан-сирование» расходов бюджета получателя иным уровнем бюджетной системы. Однако, на наш взгляд, данный признак является факультативным. Так, предоставление далеко не всех субсидий связано с выделением из бюджета получателя субсидий средств на аналогичные расходы. например, перечисление «отрицательного трансферта» — субсидии
из бюджета муниципального образования бюджету субъекта рФ предусматривает последующее распределение «отрицательного трансферта» через соответствующий региональный фонд финансовой поддержки субъекта или фонд компенсации. При этом формирование фонда финансовой поддержки за счет собственных средств региона вовсе не является обязательным. Предоставление дотаций бюджету также может рассматриваться как «софи-нансирование» вышестоящим уровнем бюджетной системы собственных расходных обязательств бюджета-получателя, но без указания конкретного расходного обязательства. Перечисленные обстоятельства позволяют нам сделать вывод о факультативности признака «софинансирование».
«Иные» формы межбюджетных трансфертов в зависимости от состава участников и условий их расчета и предоставления могут по своей экономической сути быть отнесены к дотациям, субвенциям или субсидиям. «Иные межбюджетные трансферты» следует рассматривать не как форму, а как способ отражения в отчете межбюджетного трансферта.
Возмездные и возвратные межбюджетные трансферты — бюджетные кредиты обладают следующими признаками:
• предоставляются из вышестоящего уровня нижестоящему уровню бюджета;
• могут иметь целевое назначение использования или не иметь такового назначения;
• используются получателем на исполнение его собственных расходных полномочий.
Из всех форм безвозмездных и безвозвратных перечислений бюджетные кредиты бюджетам публично-правовых образований имеют больше общего с дотациями.
Исходя из анализа перечисленных квалификационных признаков, для каждой формы межбюджетного трансферта можно сформулировать перечень социально-экономических эффектов (результатов), на достижение которых направлено предоставление межбюджетного трансферта.
Социально-экономические эффекты (результаты) в свою очередь могут быть проанализированы как на результативность — достигнуто желаемое или нет, так и на эффективность — оправданы ли затраты на достижение желаемого. Межбюджетные трансферты — одна из форм бюджетных расходов, и если эффективность, т. е. соотношение результата к затратам, низка, то, возможно, по приоритетности предоставление данного межбюджетного трансферта будет уступать другой форме межбюджетных трансфертов или вовсе — иной форме бюджетных
расходов публично-правового образования, предоставляющего межбюджетный трансферт.
Для дотаций, на наш взгляд, социально-экономическим эффектом (результатом) является наступление следующих последствий:
• предоставление органам государственной власти (органам местного самоуправления) возможности предоставлять жителям дополнительные бюджетные услуги или бюджетные услуги более высокого качества, приоритетность которых в соответствующем публично-правовом образовании наиболее высока;
• стимулирование органов государственной власти и органов местного самоуправления к принятию решений, направленных на мобилизацию собственного доходного потенциала территории, повышению эффективности использования средств бюджета. результативным расчет и предоставление дотаций будет лишь в том случае, если в результате повышается уровень удовлетворенности потребителя в целом от комплекса предоставляемых ему бюджетных услуг: При этом несущественно, достигнуто это благодаря предоставлению дотаций или действиям органов государственной власти и местного самоуправления по мобилизации дополнительных собственных доходов, изысканию дополнительных средств за счет оптимизации собственных расходов.
Эффективным следует признать расчет и предоставление дотации, когда повышение удовлетворенности потребителем совокупностью бюджетных услуг более высоким темпом, чем растут затраты бюджета вышестоящего уровня на предоставление дотаций нижестоящему уровню бюджетной системы. Данное правило применимо для всех видов дотаций, вне зависимости от методик их распределения.
Социально-экономические эффекты, на достижение которых должно быть направлено предоставление субсидий, можно сформулировать следующим образом:
• предоставление органам государственной власти (органам местного самоуправления) возможности предоставлять жителям соответствующих публично-правовых образований наиболее востребованные жителями определенные дополнительные бюджетные услуги или, опять-таки, повысить качество и объем наиболее востребованных бюджетных услуг;
• побудить органы государственной власти (органы местного самоуправления) предоставлять определенные бюджетные услуги.
финансы и кредит
31
В отличие от дотаций, результативность субсидий может быть измерена по каждому или по всем трем показателям:
• увеличение расходов бюджета — получателя субсидий на предоставление субсидированных услуг, отнесенных к его собственным полномочиям;
• увеличение объема предоставляемых населению субсидированных бюджетных услуг;
• повышение уровня удовлетворенности получателей от потребления субсидированных бюджетных услуг.
Эффективность субсидии, как и дотации, может быть определена отношением изменения результатов к изменению расходов на предоставление субсидии. Таким образом, измерение эффективности межбюджетных трансфертов можно осуществлять через такой показатель, как эластичность межбюджетного трансферта.
Дотации и субсидии имеют общий квалификационный признак — предоставление средств бюджету-получателю на исполнение собственных расходных полномочий, соответственно и социально-экономический эффект для дотаций и субсидий должен быть однородным. Но, поскольку по целевой составляющей дотации и субсидии различаются, соответственно, возникает различие и в социально-экономических эффектах. Обратим внимание, что вектор движения межбюджетного трансферта (от вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету или наоборот) не оказывает влияния на характеристики социально-экономических эффектов.
Предоставление субвенций, в отличие от дотаций и субсидий, ориентировано на достижение одного-единственного социально-экономического эффекта — побудить органы государственной власти и местного самоуправления публично-правового образования — получателя субвенции обеспечить наиболее экономное предоставление бюджетных услуг или даже сокращение социальных выплат, если переданное полномочие состоит в предоставлении мер социальной поддержки. Причем экономное предоставление бюджетных услуг может достигаться как за счет снижения себестоимости бюджетных услуг (вследствие оптимизации управления и сокращения излишних расходов), так и снижения качества предоставления бюджетных услуг до приемлемого уровня. Например, приоритетность одной и той же бюджетной услуги в публично-правовых образованиях вполне может быть неодинаковой. В связи с этим
в регионах или муниципальных образованиях, где бюджетная услуга, предоставляемая в рамках передаваемого полномочия, является менее приоритетной, то и расходы на ее оказание, при прочих равных условиях, будут меньше. Что касается предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, то делегирование данного полномочия на нижестоящий уровень обосновано, если в результате делегирования количество выплат сокращается или, по крайней мере, сдерживается рост их количества.
Результативным следует признать такой расчет и предоставление субвенции, в результате чего субъект, которому делегировано полномочие, в состоянии его исполнять. Эффективным предоставление субвенции будет в том случае, если в результате делегирования полномочия снижаются расходы бюджетной системы страны по его исполнению, но при этом снижения уровня удовлетворения потребителя бюджетных услуг не происходит, в противном случае — можно говорить о неэффективности субвенции.
Бюджетные кредиты как форма межбюджетных трансфертов социально-экономических эффектов, отличных от вышеперечисленных эффектов, не порождают. Бюджетный кредит обладает признаками дотаций и субсидий, соответственно и эффекты аналогичны.
Удовлетворенность потребителя может быть измерена как посредством проведения социологических опросов, исследований, так и анализом статистико-сетевых показателей, что в последнее время нашло отражение в указах Президента РФ, нормативных правовых актах регионов об оценке эффективности работы органов управления нижестоящего уровня бюджетной системы.
Одним из дискуссионных вопросов является выбор наиболее оптимального (или эффективного) межбюджетного трансферта, побуждающего территории повысить эффективность собственных бюджетных расходов. В качестве альтернативных рассматриваются дотации и субсидии, причем последней форме склонны отдавать предпочтение, поскольку именно субсидии позволяют обеспечить целевое использование бюджетных средств, внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат.
Признавая обоснованность данной позиции, нам бы хотелось обратить внимание на ряд факторов, которые заставляют сдержанно относиться к сложившейся тенденции наращивания субсидиарного финансирования и перспективам
увеличения доли субсидий, в том числе и за счет сокращения дотаций.
Во-первых, предоставление субсидий на финансирование целевых расходов может привести к сокращению собственных расходов получателя субсидий на финансирование субсидированных расходов (эффект замещения расходов) 2.
Во-вторых, стремление региона (муниципалитета) привлечь дополнительные средства в форме субсидий на условиях софинансирования требует мобилизации дополнительных ресурсов как за счет увеличения собственных доходов, так и посредством оптимизации собственных расходов, однако мобилизация средств для софи-нансирования может быть обеспечена и за счет неисполнения или ненадлежащего исполнения собственных расходных полномочий — в этом случае позитивный социально-экономический эффект будет сведен к нулю.
В-третьих, если увеличение доли субсидий обеспечивается за счет снижения доли дотаций, то данный процесс можно охарактеризовать как скрытое сметное финансирование, и как следствие — снижение самостоятельности публично-правовых образований, что, в свою очередь, снижает потенциальный эффект предоставления любых межбюджетных трансфертов.
В целом же, на наш взгляд, следует полагать, что эластичность субсидии при прочих равных условиях стремится к нулю быстрее, чем эластичность дотации. Условно соотношение динамик эластичности дотации и субсидии можно представить на следующем графике:
затраты
2 Сущность эффекта замещения раскрыта автором в статье «Потенциал межбюджетного регулирования как инструмента бюджетной политики» // Финансы. 2008. № 3. С. 11 — 14.
Данная гипотеза основана, прежде всего, на проявлении эффекта замещения в результате предоставления субсидии, чего при предоставлении дотаций быть не может. Также необходимо принимать во внимание, что субсидии обладают значительно меньшей мобильностью, нежели чем дотации. Поясним, априорно полагается, что субъект РФ и (или) муниципальное образование участвует в получении субсидии на условиях софи-нансирования в том случае, если субсидирование направлено на финансирование приоритетных расходов, для обеспечения которых собственных средств недостаточно, но может сложиться и иная ситуация. Например, после получения нескольких траншей субсидий достигается определенный уровень удовлетворенности потребителем субсидированных бюджетных услуг, и больший приоритет приобретают иные расходы, однако перенаправить остаток субсидий на иные расходы невозможно.
Игнорировать перечисленные выше обстоятельства нельзя, в связи с чем повышение роли субсидиарного финансирования оправдано при условии роли дотационного финансирования. В противном случае эффективность предоставления субсидий весьма ограничена.
несмотря на различия в квалификационных признаках и социально-экономических эффектах, для всех форм межбюджетных трансфертов можно выявить общую характеристику — это способ управления публичными финансами как инструмент государственного управления. для всех форм межбюджетных трансфертов характерно побуждение органов государственной власти (местного самоуправления) к принятию решений по изменению сложившейся практики управления собственными бюджетами. Поэтому и критерием истинности расчета и распределения межбюджетных трансфертов, на наш взгляд, является не удовлетворение некого уровня потребности территорий в средствах, а обеспечение управления территориями. результативность — изменение бюджетной политики на местах, эффективность — степень достижения изменения бюджетной политики нижестоящего уровня бюджетной системы исходя из выделенных объемов межбюджетных трансфертов.
Оценка эффективности межбюджетных трансфертов открывает новые возможности для повышения эффективности управления общественными финансами, в целом государственного и муниципального управления.
литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2. Афанасьев М. П., КривоговИ. Модернизация государственных финансов / изд. Гос. ун-т — Высшая школа экономики — 2-е изд. — М.: Изд-во ГУ ВШЭ. 2007.
3. Бежаев О. Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / М.: Изд-во Российской академии предпринимательства — 2001.
4. Дорждеев А. В., Завьялов Д. Ю, Иванова Т. А. Местные бюджеты в Волгоградской области / М.: Изд-во Финансы, 2007.
5. Межбюджетное регулирование и распределение финансовой помощи регионам: опыт, проблемы, пути совершенствования / под ред. Л. В. Перекрестовой, А. В. Дорждеева. Волгоград: Волгоградской научное издательство — 2007 г. Путеводитель по бюджету Волгоградской области / Волгоград: Изд-во Издатель, 2007.
6. Региональные финансы: опыт, стратегия, перспективы / под. ред. А. В. Дорждеева, Д. Ю. Завьялова — М.: Изд-во Финансы, 2008.
7. Руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне / под общ. ред. А. М. Лаврова в 6 т. — М.: Изд-во ООО Издательский дом «Деловая и профессиональная литература», 2007. (Т. 5).
8. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами / М.: Изд-во «Дело» — 2002.
9. Дорждеев А. В., Завьялов Д. Ю. Социальные эффекты бюджетной реформы: оценка результативности на местном уровне / Бюджет (январь 2008). С. 54 — 57.
10. Завьялов Д. Ю. Потенциал межбюджетного регулирования как инструмента бюджетной политики / Финансы. 2008. № 3.. С. 11 — 14.
11. Сазонов С. П., Завьялов Д. Ю. Межбюджетное регулирование на субрегиональном уровне и реформа местного самоуправления / Финансы. 2005. № 10.
