CC BY
33
ББК 65.9
М.А. Боровская
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РЕШЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ
Формирование рыночных отношений в России усиливает актуальность и значимость региональных аспектов социально-экономического развития. А в рамках региона на первый план выдвигаются проблемы конкретной территории (ареала), где сосредоточена основная часть населения, социального, природного и хозяйственного потенциала. Успех рыночных преобразований во многом будет определяться тем, насколько эффективно экономическая реформа скажется на благосостоянии людей, проживающих на территории районов, городов и в других муниципальных образованиях.
Важнейшим направлением в формировании регионального комплекса является размещение производства на территории данного региона, которое находится в прямой зависимости от размещения населения. Связь, существующая между расселением и производством, является очевидной, и отрицать и оспаривать ее не приходится. Количество и качество имеющихся трудовых ресурсов на территории любого из исследуемых регионов служит основной причиной возникновения тех или иных производств. Но эта связь является и обратной, то есть расположение на территории региона каких бы то ни было производств влияет на размещение населения, и такая зависимость не менее важна.
Размещение производства — основной фактор, влияющий на размещение населения. Наиболее эффективное расположение производительных сил вызывает постоянные изменения в размещении населения, а как следствие мы наблюдаем динамичное развитие одних регионов и стагнацию других, что свидетельствует о неравномерном развитии производительных сил. Традиционно ведущая роль в развитии производства отводится городам и поселкам городского типа. Однако их социальные проблемы не находили должного внимания со стороны науки, и никаких практических действий по улучшению положения не предпринималось в течении ряда десятилетий. Результатом этого является та ситуация, которую мы сейчас наблюдаем — это кризис городов. Основными моментами здесь являются следующие:
— острота жилищной проблемы;
— повсеместное отставание социальной инфраструктуры;
— засилье ведомств и министерств;
— материальная и финансовая беспомощность горисполкомов;
— экологическое загрязнение;
— преступность;
— унылое однообразие застройки и др.
Причин отставания в сфере городского развития много. Одна из них
— финансирование по остаточному принципу. Господствовавшая командно-административная система была нацелена только на развитие производственной сферы, поэтому большинство созданных городов имеют промышленную "окраску". В годы первых пятилеток городские поселения создавались как непременное условие существования промышленных предприятий. К переписи 1926 г. в государстве насчитывалось всего 737
городов. За 1927—1937 г. образован 101 город, а в 1938—1939 и в последующие годы в среднем возникало по 20—25 новых городов.
Единственная социальная проблема, являвшаяся главной, которая не решена и сейчас, — это жилищная проблема, обеспечение людей хотя бы "крышей на головой", — ни о какой эстетической стороне или создании социальной инфраструктуры не могло быть и речи.
В 30-е годы сложился приоритет производственной сферы над социальной, прочно закрепился и успешно дожил до наших дней в виде пресловутого остаточного принципа выделения ресурсов на социальные нужды, а применительно к новым городам подобная политика означает, что они создаются как придатки одного или нескольких промышленных предприятий, то есть жилые районы таких городов являются еще одним вспомогательным цехом.
Строительство новых производств в старых городах в основном ведет к образованию на их окраинах по сути новых городских поселений, слабо связанных между собой. Конечно, город такого типа лишь номинально является единым социально-экономическим целым. На самом же деле это есть механический набор достаточно обособленных городских районов с исторически сложившимся центром. Некомплексность застройки таких районов, недостаточная насыщенность социальной инфраструктурой нейтрализует социальный эффект нового жилищного строительства. Диспропорции такого рода характерны для многих городов страны.
В последние годы актуальной темой становится исследование социальных проблем городов с точки зрения их регионального развития. Под регионом понимается совокупность промышленных, экономических, социальных, экологических и других объектов и проблем, объединенных общей территорией, и разработанных на основе этого прогрессивных форм хозяйствования, экономической и социальной деятельности как внутри региона (между предприятиями, на предприятиях, между предприятиями и регионом), так и за его пределами — внешнеэкономическая деятельность в области, в стране и в системе в целом.
Изучая размещение населения в регионе, мы видим, что оно тесно переплетается с закономерностями, определяющими размещение производства. Но существует региональное деление, которое должно соответствовать классу экономического района, то есть региональный социальноэкономический комплекс.
На данный момент структурно можно выделить три таких уровня систем размещения социально-экономических комплексов:
1) региональные государственного российского значения (например: Северный Кавказ, Поволжье);
2) областные, краевые, автономные;
3) региональные, нижнего иерархического уровня, административного района, областного или краевого подчинения.
Существующие уровни действуют, но необходимость несколько изменить существующее административное устройство является явной и постепенно воплощается; изменения должны сложиться так, чтобы административно-территориальное деление больше соответствовало объективно существующему процессу формирования территориальных социальноэкономических структур, системе расселения и связанного с этим регионального социально-экономического комплекса.
Достаточно высокий экономический потенциал и наличие субъекта управления в региональных социально-экономических комплексах, — все это позволяет максимально использовать территориальные резервы по-
вышения эффективности производства, а также оптимальной пространственной организации расселения.
Переход к рыночным отношениям позволил взглянуть на регион как на целостную воспроизводственную структуру. Важным шагом в этом направлении стало принятие законов "О предприятиях и предпринимательской деятельности", "О собственности" и других нормативных актов.
Региональные социально-экономические комплексы должны рассматриваться как единое целое, и объект управления таких районов должен быть один (не выделяя города и области) таким образом, чтобы город не выделялся как самостоятельная административно-территориальная единица (управлением, снабжением, организацией и т. д.), а представлял бы собой единый региональный социально-экономический комплекс (т.е. единство и мощная связь с программами экономического и социального развития всего региона).
Сложность проблемы пространственной организации расселения регионального социально-экономического комплекса заключается в решении двух групп задач. С одной стороны, это размещение поселений на территории региона. Другая проблема — размещение населения внутри этих поселений. Решение этих проблем должно происходить не путем простой передачи от ведомственной подчиненности в управление местных властей, а разработкой совершенно новых принципов планирования и аспектов их реализации, а также с учетом особенностей нынешней экономики и ее переходом на "режим рынка".
Фактически объектом территориального планирования пока являются не основные территориальные экономические и социальные пропорции, не система территориального разделения труда и не региональные целостности как неотъемлемые ячейки единого народно-хозяйственного организма. Все это должно стать объектом самого ближайшего рассмотрения, изучения и разработки.
На региональном уровне в основе социально-экономических комплексов лежат в первую очередь экономические, экологические, технологические, инфраструктурные, административные и тому подобные связи и отношения. Взаимодействие как по уровням, так и внутри самих регионов осуществляется через эти связи и отношения.
Одной из важнейших сфер регионального социально-экономического комплекса, влияющего на организацию расселения и производственного процесса в данном регионе, является социальная инфраструктура региона. Уровень ее развития находится в прямой зависимости от уровня материального производства. Казалось бы, экономя на социальной сфере, мы развиваем производственную, однако это приводит к большим потерям, чем можно предположить — скупой платит дважды. Человек не может трудиться продуктивно, если его за дверьми предприятия, учреждения ждут не решенные социальные проблемы.
Проведя социальные исследования, удалось выявить такую закономерность: в результате экономии средств на развитие социально-экономической инфраструктуры на каждый рубль "сэкономленных" средств производство в целом теряет по 5 рублей капвложений, которые могли бы быть освоены в производстве.
Многие вопросы, связанные с научным анализом сложившегося к настоящему времени размещения объектов социальной инфраструктуры, выявлением тенденций и закономерностей, выделением приоритетных направлений ее развития, разработаны далеко еще не в полной мере и с разной степенью глубины. К примеру, рациональная пространственная
организация расселения (взаимосуществования) в региональном социально-экономическом комплексе будет невозможна без качественно нового подхода к формированию транспортной инфраструктуры (например, в РСФСР необходимо соорудить примерно 450 тыс. километров дорог с твердым покрытием (в год в целом по 10 тыс. км), но в последнее время суммарная длина разрушающихся дорог превышает длину строящихся. Это лишь одна проблема, а проблем таких множество как в рамках самого региона, так и в системе социально-экономического комплекса в целом.
Природные условия и ресурсы — это один из факторов, определяющих перспективы развития и размещения производства и расселения в региональном социально-экономическом комплексе. В первую очередь необходима разработка комплекса инженерных мероприятий, способствующих повышению их устойчивости к различного рода нагрузкам. Важным направлением должна быть организация новых районов с целью рассредоточения, разгрузки уже сложившихся зон с очень высоким на данное время коэффициентом притяженности населения. Но освоение этих районов должно быть комплексным — это особенно важно и в соответствии с развитием всех элементов инфраструктуры.
Социально-экономические, социально-демографические особенности отдельных регионов существенным образом влияют на процесс общественного воспроизводства в целом и на его структуру. Острота и актуальность таких проблем по целому ряду причин фактически никогда не снижалась.
Во-первых, усложняющиеся в настоящее время экономические условия требуют повышенного внимания к социальным факторам экономического роста (направление усилий на развитие социальной инфраструктуры).
Во-вторых, данные текущей статистики и социологических исследований показывают, что в отдельных регионах процессы воспроизводства трудовых ресурсов, складывающиеся под воздействием специфических условий их развития, существенно отличаются и не всегда соответствуют потребностям региона или социально-экономического комплекса в целом.
В-третьих, необходимость исследования вопросов развития трудового потенциала диктуется введением в повседневную экономическую жизнь конкретных рычагов современного механизма хозяйствования: введением рыночных отношений, экономической самостоятельности предприятия, разнообразия форм и видов занятости и т. п. Создание региональных социально-экономических комплексов предполагает (как одной из важных целей) создание в рамках региона расширенного воспроизводства различного рода ресурсов и прежде всего трудовых.
В-четвертых, значение исследования социально-экономических проблем населения региона возрастет, и в связи с этим экономика становится более социально ориентированной, интересы и потребности людей все больше определяют направленность производства.
Очевидно, что перечисленные причины характеризуют место и роль трудового потенциала общества или региона в соответствующей системе экономических отношений.
В число первоочередных выдвигаются проблемы исследования экологических условий, воспроизводства населения и трудовых ресурсов, социально-экономические проблемы и т. п.
То, что в качестве исходного пункта анализа берется территория, это не случайно. Составляющими элементами государства являются территория, население и власть. Территория — это пространственная основа государства. В конечном счете без территории государства не существует. Территория включает землю, недра, природные ресурсы, воздушное пространство и территориальные воды. Такой же подход применим и к местному самоуправлению. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
На территории проживает население и действует власть, реализуемая через юридические нормы, развивается экономическая и производственная деятельность. Экономика территории является основой для создания нормальных условий жизнедеятельности населения, проживающего на конкретной территории.
В развитии любой страны постоянно возникают региональные диспропорции. Это вызывается как объективными, так и субъективными причинами. К числу первых относятся прежде всего различия природноклиматических условий, что определяет ту или иную отраслевую структуру региональной экономики и, соответственно, неодинаковые показатели капитало- и трудоемкости, движения финансовых ресурсов и возможности самофинансирования.
Субъективные факторы зависят от стратегии развития и размещения производительных сил, реализуемой властными структурами различных уровней, что обуславливает особенность той или иной социальноэкономической обстановки на данной территории.
Каждая из административно-территориальных единиц отличается по социально-экономическим показателям от других таких единиц аналогичного ранга и от средних по стране показателей. Причем без учета стадии и задач экономического и социального развития нельзя оценить эти различия как положительные или как отрицательные. Только в контексте всего многообразия факторов можно разрабатывать обоснованные направления государственной региональной политики, предусматривающей преодоление наиболее существенных межрегиональных диспропорций.
Территория, располагая определенным производственным потенциалом, социальной инфраструктурой, занимает важное место в системе воспроизводства. По существу в рамках территориального муниципального образования решаются многие вопросы местного значения, которые непосредственно определяют уровень жизни населения. К ним относятся:
— содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
— охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
— регулирование планировки и застройки территорий, муниципальных образований;
— создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
— контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
— регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
— организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
— организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
— благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
— организация утилизации и переработки бытовых отходов;
— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
— организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
— создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
— создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
— сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
— организация и содержание муниципальной информационной службы;
— создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
— создание условий для организации зрелищных мероприятий;
— создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
— обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
— участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.
Для решения этих вопросов и управления данными процессами необходимо иметь полную информацию о территории, состоянии ее экономики, производственной и социальной инфраструктуре.
Примерная структура таких данных имеет следующий вид:
Общая характеристика территории.
1. Карта территории.
2. Географическое положение и площадь.
3. Численность населения,
в т. ч. самодеятельного.
4. Природные ресурсы и богатства.
5. Ведущие отрасли промышленности и сельского хозяйства.
6. Транспорт.
7. Крупнейшие предприятия.
С точки зрения маркетинга территории целесообразно использовать не только общую информацию, но и иметь более подробные данные по отдельным блокам. Возьмем рынок труда. В переходный период его анализ имеет первостепенное значение. Он предметно влияет на рейтинг
территории и на степень ее инвестиционной привлекательности. Данные по рынку труда в пределах конкретной территории могут быть представлены следующим образом (см. Табл. 1):
Таблица 1
1992 г 1995 г
Численность населения в т. ч. самодеятельного
Длительность безработицы
Уровень безработицы
Зная ситуацию на рынке труда, можно разрабатывать конкретные мероприятия по созданию рабочих мест и рассчитывать потребность территории в инвестиционных ресурсах.
На основании существующей административной статистики целесообразно рассчитывать по каждой территории следующие показатели (П), характеризующие ситуацию на рынке труда и в сфере занятости населения.
Ч
П1=^а 100,
1 Чо
где Чн — численность незанятых трудоспособных граждан конкретной территории (город, район), состоящих на учете в службе занятости; Чо — общая численность трудоспособного населения (город, район).
П2=46 100,
Ч
где Чб — численность официально зарегистрированных безработных.
Показатели П1 и П2 отражают соответственно уровни незанятости и безработицы трудоспособного населения на территории, косвенно характеризуют уровень социальной напряженности в нем.
При намечаемом переходе к использованию в административной статистике показателей, рекомендованных Международной организацией труда, в знаменателе П1 и П2 необходимо будет учитывать численность экономики активного населения.
П3 = 100,
3 Чб_2
где Чб_1 — численность безработных, снятых с учета за отчетный период;
Чб-2 — численность безработных на начало отчетного периода.
П3 представляет собой коэффициент ротации безработных, свидетельствующий о застойности или мобильности рынка труда на территории и, следовательно, об опасности появления застойной безработицы и связанных с этим нежелательных социальных последствиях.
Р
П4 =^ 100,
4 Чб ’
где Рм — количество свободных рабочих мест на территории, сведения о которых сообщены предприятиями службам занятости.
П4 определяет соотношение между спросом и предложением на рынке труда. Вместе с показателем П3 он может использоваться также
для оценки степени профессионально-квалифицированного соответствия между спросом и предложением рабочей силы.
Показатели П1 — П4 рассчитываются для всей совокупности территорий, из числа которых должны определяться претендующие на предоставление им статуса территории приоритетного развития.
Следующим блоком, дающим представление о территории, являются доходы населения. Степень детализации их может быть различной в зависимости от тех целей, которые мы перед собой ставим. Здесь нужно учитывать ряд моментов.
Как правило, статистика оперирует данными о размерах заработной платы работающих. Сейчас этого недостаточно. Зарплата занимает в доходах населения 35—40 %, тогда как раньше этот показатель составлял 80—85 %. Поэтому целесообразно в этом блоке использовать как можно более полную информацию.
Таблица 2
1992 г. 1995 г.
1. Доходы населения. Всего в т. ч. на душу населения
2. Фонд оплаты. Всего в т. ч. на душу населения
3. Уровень бедности населения — количество населения, доходы которого ниже уровня бедности — в % ко всему населению — распределение дохода ( 20 % самых богатых, 20 % самых бедных)
Доходы населения очень тесно связаны с экономической ситуацией на территории (занятость населения, работа предприятий, развитие предпринимательской деятельности, структура экономики и т. д.).
Таблица 3
Экологические условия
1992 г. 1995 г.
1. Загрязненность воздуха Выброшено вредных веществ в атмосферу, тыс. тонн
2. Загрязненность воды Уловлено и обезврежено к общему объему, в %
Блок "Экологические условия" может быть расширен за счет использования других показателей, которые в совокупности характеризуют степень экологического благополучия территории. Он тесно связан с другими разделами и, вне всякого сомнения, предметно влияет на потребность территории в инвестициях для развития как производственной сферы экономики, так и непроизводственной инфраструктуры.
В системе показателей и критериев, характеризующих территорию, следует особое внимание обратить на блок "Социальные условия" (Табл. 4).
Характеристика территории не будет полной, если не проанализировать производственный потенциал и состояние ее экономики. Для этого целесообразно ввести блок "Деловая жизнеспособность территории". Она может быть представлена следующими показателями (см. табл 5).
Таблица 4
Социальные условия
1992 г. 1995 г.
1. Детская смертность (кол-во умерших детей на 1000 родившихся живых)
2. Преступность (число преступлений на 1000 жителей)
Здоровье (на 10000 жителей)
Сердечные заболевания Рак Инфекционные заболевания Туберкулез Гепатит СПИД
Средняя продолжительность жизни (лет)
Таблица 5
1992 г. 1995 г.
1. Объем промышленного производства
2. Объем сельскохозяйственного производства
3. Количество крупных предприятий
4. Число созданных малых предприятий
5. Количество коммерческих банков и их филиалов
6. Капитальные вложения в развитие экономики территории
7. Прибыль, полученная на территории всеми субъектами хозяйствования
8. Депозиты коммерческих банков
9. Вклады населения
10 Сумма налогов, собранная на территории
11 Сумма налоговых сборов, оставленная в распоряжении территории
12 Количество местных налогов
13 Размер местного бюджета
14 Дефицит местного бюджета
15 Трансфертные поступления из вышестоящих бюджетов
16 Степень финансовой автономии территории
Анализ всех этих блоков на основе достоверной информации позволяет иметь качественные и количественные характеристики территории. Они помогут дать ответ на вопрос — насколько привлекательна территория в качестве места жизни и деятельности, за счет чего можно повысить эту привлекательность, и какие ресурсы для этого понадобятся.
Переход к рыночным отношениям позволяет по-иному взглянуть на территорию как целостную воспроизводственную структуру. Именно здесь формируются и развиваются те отрасли экономики (образование, здравоохранение, транспорт, коммунально-бытовое хозяйство), которые в сущности определяют весь комплекс условий для нормальной жизнедеятельности населения, проживающего на данной территории. Поэтому управление данными процессами с использованием различных форм и методов приобретает особую актуальность и значимость в современный период.
