CC BY
662. Хайруллина Н. Г. Экономические аспекты социального обеспечения граждан // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. - 2012. - № 3. - С. 53-58.
Сведения об авторах
Сташковская Наталья Владимировна, ассистент кафедры «Иностранных языков», Тюменский индустриальный университет, тел. 8(3452)417021; e-mail: stashkovskaya@bk.ru
Шестакова Вера Ивановна, доцент кафедры иностранного и русского языка, Тюменское высшее военно-инженерное командное училище имени маршала инженерных войск А. И. Прошлякова, г. Тюмень, тел. 89324709997
Новрузова Зиньят Джанполад Кызы, студент, Тюменский индустриальный университет, тел. 89504923535; e-mail: zinyt@mail.ru
Stashkovskaya N. V., assistant of the chair of foreign languages, Industrial University of Tyumen, e-mail: stashkovs-kaya@bk.ru
Shestakovа V. I., assistant professor of foreign and Russian, Tyumen Higher Military Engineering Command School named after Marshal of Engineering Troops AI Proshlyakova, Tyumen, phone: 89324709997
Novruzov Z. D., student, Industrial University of Tyumen, phone: 89504923535, e-mail: zinyt@mail.ru
ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ПРОЦЕССЫ
УДК 351
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ
METHODOLOGICAL ISSUES OF THE STATE DECISION-MAKING THEORY
Д. В. Домрачев
D. V. Domrachev
Ключевые слова: управление; государственное решение; методология Key words: management; public decision; the methodology
В данной статье рассмотрены методологические проблемы концепции принятия государственных решений, проанализированы взгляды и подходы ведущих российских и зарубежных исследователей. На основе проведенного исследования автором статьи выявлены основные теоретические и практические трудности, которые возникают при анализе как категориального аппарата, так и процесса принятия государственных решений.
In this article the author examines the methodological problems regarding the concept of the state decisionmaking, analyses the approaches of the leading Russian and foreign researchers. On the basis of the conducted research the author defines the main theoretical and practical difficulties which arise while analyzing both the category-conceptual apparatus and the political decision-making process.
Проблема принятия государственных решений находится в плоскости научного и прикладного контекста. На сегодняшний день как в российской, так и в зарубежной научной среде не сформирована методологическая основа анализа и интерпретации государственного решения [9]. Например, А. И. Соловьев, исследуя теорию государственных решений, пришел к выводу, что методология изучения данной теории обладает внутренней диверсификацией и носит неструктурированный характер [11]. Причину этого ученый видит в том, что очень долгое время процесс выработки государственных решений не выделялся в качестве объекта изучения. При этом содержание данного процесса описывалось теорией принятия политических решений, концепциями стратегического менеджмента и организационной теорией.
Действительно, на сегодняшний день, в зависимости от объекта и предмета исследования, наука рассматривает государственные решения с нормативно-правовой (чаще всего ограничивается ана-
45
лизом официальных документов и нормотворческой деятельности), политологической и управленческой (менеджериальной) стороны. Данные «метаподходы», в свою очередь, состоят из более «мелких» направлений, которые рассматривают государственные решения в зависимости от модели и стиля поведения ключевых акторов, их культурных или поведенческих мотивов либо фокусируются на рассмотрении природы коалиций и лоббирования их интересов в рамках процесса принятия решений и т. д.
По мнению Ч. Линдблома, первые исследования принятия государственных решений строились на основе методологии бихевиоралистской теории (ценности, мотивы и установки лиц, принимающих решения (ЛПР)) и системном подходе (интерпретация управленческих циклов, процессов и фаз принятия решений). Также большое количество методов были взяты из микро- и макроэкономики (принцип «выгод — издержек», эффективность и т. д.) [3]. Помимо этого, формирование концепции принятия государственных решений в США проходило в рамках философии прагматизма и инструментализма Дж. Дьюи [5]. Его концепцию можно охарактеризовать как теорию «решения проблем» (problem solving), которая стала основой для разработки моделей политико-управленческих циклов. Также был активно задействован когнитивистский подход. В рамках него ученые рассматривают проблему влияния психологического состояния личности на выбор того или иного государственного решения. Таким образом, исследователи делают заключение, что принятие решение — это не сугубо рациональный аспект. У него есть иррациональная природа, обусловленная такими психологическими аспектами, как психологическая уравновешенность, система ценностей, установок и т. д. [4].
Немаловажную роль сыграл менеджериальный подход, выделяющий в качестве объекта исследования государственное администрирование (public administration). Одним из его теоретиков-основателей был Г. Саймон. В своей работе «Новая наука управленческих решений» он предлагает создать особую науку — административную, как универсальную теорию принятия решений, методы которой были бы применимы как в управлении государственными структурами (в том числе госкорпорациями), так и бизнес-структурами [6]. Вслед за идеями Г. Саймона в 1980-е годы появилась теория «нового государственного управления» (new public management), в основе которой были идеи адаптации передовых технологий бизнес-менеджмента для функционирования государственных структур. Такую позицию также занимают исследователи М. Мескон и Ф. Хедуори. Исследовали полагают, что сущность процесса управления заключается в том, чтобы эффективно организовать процесс достижения целей, принятия и реализации решений, отвечающих поставленным целям [10]. В менеджменте принятие решений рассматривается не как особая научная дисциплина, а как оперативное средство, составляющее алгоритм решения любой задачи или проблемы. «Принятие решений есть часть решения проблемы... и потому решения принимаются на каждом шаге... ее... решения» [1]. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что в рамках менеджериального подхода государство является полноценным актором, способным продуцировать решения, касающиеся различных сфер общества. Подобное сходство тождественно принятию решений как универсальной функции управления у индивидов, государственных и частных корпораций и т. д. Таким образом, данный подход не позволяет выделить процесс принятия государственных решений в отдельную теоретическую и практическую область - прерогативу государства.
В России существует своя научная школа исследования принятия государственных решений, представленная, в частности, «политологическим направлением» А. А. Дегтярева и «управленческим направлением» А. И. Соловьева. Например, А. И. Соловьев определяет процесс принятия государственных решений как процесс, включающий «в себя универсальные черты целеполагания, так как в узком смысле принятие решений представляет собой процесс постановки целей и их реализации, а это присуще любому общественному актору, взаимодействующему с другими участниками этого процесса и пытающемуся достигнуть своих интересов, а также сущностные характеристики государства как общественного института, обладающего особым взглядом на решаемые проблемы, внутренним строением, специфическими интересами, действующими акторами и механизмами проектирова-
ния и достижения целей, производящего специфическую управленческую продукцию (решения)» [11]. По мнению А. А. Дегтярева, «теория принятия политических решений — это политико-управленческая наука, изучающая на мультидисциплинарной основе механизмы и закономерности публично-государственной политики и разрабатывающая принципы и методы подготовки, принятия и осуществления публично-государственных решений, составляющих политический курс, в определенных проблемных ситуациях для научно-интеллектуального обеспечения эффективности государственного управления» [8].
А. А. Дегтярев в своих рассуждениях ставит знак равенства между категориями государственное и политическое решение. Необходимо отметить, что подобная точка зрения также имеет развитие в исследованиях американских ученых. Например, И. Дрор пишет, что политико-управленческая наука изучает процессы и системы принятия решений, их анализ и способы проектирования [2].
Центральное место в предметной области теории принятия государственных решений занимает проблема властных отношений (между обществом и государством), которая заключается в эффективности государственных решений, борьбе за максимальный «выигрыш» тех или иных элитных групп, негосударственных групп интересов и давления или социальных групп.
Как справедливо отмечает А. И. Соловьев, интерпретация государства как политического института подразумевает наполнение политическим содержанием всех управленческих процедур и технологий. К их числу можно отнести правоприменительную практику, использование административных ресурсов и т. д. [11]. С одной стороны, исследователь прав, предостерегая от абсолютизации «политического» в рамках анализа процесса принятия государственных решений. Например, в рамках принятия решений в судебном делопроизводстве или размещении ценных бумаг политика имеет опосредованное отношение [12]. С другой стороны, рассмотрение в политическом контексте такой экономической и административной проблемы, как пенсионная система и ее реформирование в России, позволяет выявить новые причинно-следственные связи и проблемы, которые аккумулируют политические институты: президент, правительство, парламент и группы интересов и давления.
Несмотря на концептуальное различие в ключевых вопросах данной проблематики, исследователи сходятся во мнении, что на сегодняшний день, с одной стороны, существует теоретическая проблема формирования «всеохватывающего» определения процесса принятия государственных решений, с другой — невозможность сформировать унифицирующую методологическую основу, объединяющую политологический, управленческий и нормативно-правовой подходы. Подобная «теоретическая невозможность» обусловлена прикладной и междисциплинарной природой процесса принятия государственных решений.
Теория принятия государственных решений находится между фундаментальной политической теорией (принятие решений в механизмах власти и государственном управлении) и сравнительной политологией (сравнительные исследования публичного управления и государственной политики). Такого мнения придерживается А. А. Дегтярев [8]. Данная теория состоит из трех компонентов: политического анализа, принятия политических решений и политического менеджмента (иными словами управления) [7]. По мнению И. Дрора и Г. Лассуэлла, теория принятия государственных решений имеет междисциплинарный характер. Например, И. Дрор считает, что она состоит из 23 научных дисциплин. Исследователь делит их на 4 метагруппы. К первой относятся традиционные науки: история, право, математика, ко второй — социальные, включающие социологию, политологию, экономику, третью группу составляют «новые междисциплинарные области» — системный анализ, менеджмент, четвертая группа состоит из абстрактных наук — философии, этимологии, этики и т. д. [2].
Процесс принятия государственных решений представляет собой динамическую систему, состоящую из отдельных фаз и субфаз, которые зачастую могут быть непоследовательны (например, некоторые государственные решения могут пропускать стадии обсуждения, проверок и других норм, которые составляют основу организационных регламентов и формальных процедур в органах государственного управления), состоящую из интеракций по согласованию интересов различных госу-
дарственных и негосударственных акторов. Также стоит отметить, что процесс принятия государственных решений на практике затрагивает все сферы жизни общества, формирует экономическую и политическую повестку дня, тесно коррелирует с интересами различных групп интересов и давления, сопряжен с культурными и психологическими особенностями акторов, принимающих участие в процессе принятия государственных решений и т. д. Таким образом, категория «государственное решение» создает ключевое звено проблемы научного и прикладного характера — масштабность. Например, для того чтобы применить инструментарий прикладных политологических методов, необходимо зафиксировать процесс принятия государственных решений в конкретных временных рамках и поэтапно проанализировать ключевых акторов, выделить основные центры принятия решений, группы интересов и давления, определить и структурировать внешние и внутренние факторы, влияющие на данный процесс, а также попытаться спрогнозировать последствия принятого решения.
Основу для подобного анализа предложили американские ученые Дж. Андерсон и У. Данн в модели политико-управленческого цикла. Данная модель имеет «пятифазовую» структуру. На первой фазе процесса принятия государственного решения происходит определение или построение политической повестки дня. Здесь происходит определение приоритетных проблем и включение их в главную повестку дня государственных органов власти. На второй фазе происходит разработка проектов государственного решения. Сюда входит формулирование альтернатив принимаемого государственного решения, а также отбор возможных вариантов их реализации. Третья фаза состоит в утверждении государственного решения, его легитимации посредством официальных процедур обсуждения и рассмотрения. Четвертая фаза включает в себя имплементацию и оценку государственного решения. В рамках оценки результатов реализации государственного решения происходит процесс оценивания итогов и последствий государственного решения.
Подобная модель имеет как плюсы, так и минусы. К сильным сторонам модели можно отнести структурированность — разграничение процесса на составные части, возможность сфокусироваться и проанализировать определенный этап процесса принятия государственного решения, а также хорошую объясняющую функцию. К одному из важных, на наш взгляд, недостатков можно отнести статичность данной модели. В условиях динамичного политического процесса, в рамках которого происходят столкновения (зачастую непрогнозируемые, вариативные и хаотичные) групп интересов и противоборства элитных группировок в процессе принятия государственного решения, представляется затруднительным использовать модель политико-управленческого цикла при анализе данного процесса «здесь и сейчас».
Также стоит отметить, что одни государственные решения могут приниматься в краткие сроки, игнорируя некоторые официальные организационные процедуры и операционные нормы, а другие — затягиваться под влиянием различных факторов. Например, многие инициативы Президента РФ, выраженные в «майских указах», были приняты в Государственной Думе и Совете Федерации в так называемом «форсированном порядке»: «легкое» вхождение в повестку рассмотрения законопроектов, лояльность депутатов и быстрое принятия в трех чтениях с минимумом правок. В связи с этим, еще одной проблемой анализа процесса принятия государственных решений являются темпоральные факторы.
Помимо этого, на процесс принятия государственных решений влияют такие факторы, как политический режим: в условиях демократии процесс принятия решений будет состоять из нескольких центров принятия решения, большого количества альтернативных вариантов решений проблемы, предложенных государственными и негосударственными акторами, в рамках авторитарного режима принятие государственных решений осуществляется во многом государственными акторами и состоит, как правило, из одного центра принятия решений.
На сегодняшний день, по мнению А. А. Дегтярева и А. И. Соловьева, теория принятия государственных решений по своей структуре имеет аморфный характер и состоит из различных подходов и теоретических концептов. А. А. Дегтярев пишет, что «...подобная аморфность самой организации знаний о принятии решений, с одной стороны, обусловлена гиперкомплексной природой изучаемого объекта, а с другой — тесной связью разрабатываемых теорий с постоянно меняющейся и усложняющейся политической практикой» [8].
Список литературы
1. Decision Making and Problem Solvering: Independent Study. November. 2005. FEMA. P. 122.
2. Dror Y. Public Policymaking Reexamined. Fifth printing. Transaction Publishers. New Brunswick (USA) and Oxford (UK). 2003. P. 370.
3. Lindblom Ch. The Policy-Making Process, Englewood Cliffs, 1968 P. 122.
4. Simon H. Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Process in Administrative Organizations. N. Y., The Free Press, 1997. P. 361
5. Simon Н., Decision-Making and Administrative Organization, Public Administration Review, Vol. 4, No. 1 (Winter, 1944), pp. 16-30.
6. Simon H. The New Science of Management Decision. N. Y., Prentice Hall College Div, 1977. P. 175
7. Амелин В. Н., Дегтярев А. А. Опыт развития прикладной политологии в России // Полис. - 1998. -№ 3.-С. 157-179.
8. Дегтярев А. А. Принятие политических решений: учебное пособие. - М.: КДУ, 2004. - 416 с.
9. Карепова С. Г., Карабулатова И. С., Климовицкий С. В. Актуальные проблемы моделирования методологии стратегического общественного планирования в современной России // Социально-экономические и гуманитарно-философские проблемы современной науки под редакцией Карабулатовой И. С., Галиуллиной С. Д., Ко-берси И. С. - Москва; Уфа; Ростов-на-Дону. - 2015. - Том. 1. Современная реальность социума. - С. 111-117.
10. Мескон М., Альберт М., Хедуори Ф. Основы менеджмента. - М.: Дело, 1992. - 702 с.
11. Соловьев А. И. Принятие и исполнение государственных решений. -М.: КноРус, 2009. - 344 с.
12. Khairullina N. G. and Karabulatova I. S. Bailiff's Social Portrait// Middle-East Journal of Scientific Research 19 (3): 417-420, 2014.
Сведения об авторе
Домрачев Денис Владимирович, аспирант Института социально-политических исследований РАН, Москва, e-mail: politiy@mail.ru
Domrachev D. V. graduate student, Institute of socio-political researches of the Russian Academy of Sciences, Moscow, e-mail: politiy@mail.ru
УДК 32
ЗНАЧЕНИЕ ПОЛИТОЛОГИИ КАК НАУКИ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИИ
IMPORTANCE OF POLITICAL SCIENCE IN THE POLITICAL MODERNIZATION OF RUSSIA
М. С. Жулева M. S. Zhuleva
Ключевые слова: политическая модернизация; гражданское общество; политика; политическая наука;
политическая культура; политическое образование Key words: political modernization; civil society; policy; political science; political culture; political education
В статье рассматривается понятие «политическая модернизация». Подчеркивается, что одним из условий успешного проведения модернизации в России является наличие развитого гражданского общества, которое находится в настоящее время в стадии своего становления. Ускорить данный процесс поможет политическая наука, целью преподавания которой является передача знаний о политике, формирование политической культуры населения. Делается вывод о том, что политическое образование призвано стимулировать политические и социальные инициативы граждан, реализация которых может оказать существенное воздействие на демократизацию и модернизацию политической системы страны.
The concept of «political modernization» is considered in the article. It is emphasized that one of conditions of successful modernization in Russia is existence of the developed civil society, which is at the stage of the formation nowadays. The political science which teaching purpose is to transfer the knowledge about policy, formation of political culture of the population will help to accelerate this process. It is concluded that political education is urged to stimulate the citizens' political and social initiatives which realization can produce an essential impact on democratization and modernization of political system of the country.
