CC BY
39МЕТОДОЛОГИЯ
Ключевые слова: долгосрочное бюджетное проектирование, бюджетный процесс, устойчивость государственных финансов, экономико-математическое моделирование
Г. Я. Шахова, д. э. н., руководитель Центра перспективного финансового планирования НИФИ АБиК Минфина России (e-mail: kradinoff@rambler.ru)
Методологические особенности долгосрочного бюджетного планирования: мировой опыт
В настоящее время государственное управление социально-экономическим развитием характеризуется трансформацией роли бюджета. Наряду с тем, что бюджет обеспечивает условия существования государства и выполнения им своих функций, он становится важнейшим инструментом целенаправленного влияния правительства на процесс общественного производства. Во все больших масштабах он используется не только как средство регулирования хозяйственной конъюнктуры, но и как инструмент долгосрочной экономической политики государства в целях достижения устойчивых темпов роста и повышения качества жизни населения.
силение роли бюджета как инструмента экономической политики любого госу-
дарства обусловливает необходимость внедрения долгосрочного финансового
планирования. Эта необходимость обостряется в связи с неблагоприятными тенденциями социально-экономического развития (старение населения, экологические проблемы, сохранение террористической угрозы и пр.), которые вызывают увеличение спроса на государственные услуги и рост правительственных расходов, что может привести в будущем к чрезмерной нагрузке на бюджет. Долгосрочное финансовое планирование позволяет учитывать приоритетные задачи экономического развития, оценить ресурсы, требующиеся для их реализации, своевременно выявить необходимость реформирования секторов бюджетной сферы, направленного на сокращение соответствующих расходов и повышение качества оказываемых государственных услуг.
Продление временных горизонтов бюджетного планирования на долгосрочную перспективу в мировой практике происходит с конца 1990-х — начала 2000-х годов. Долгосрочные бюджетные проектировки (охватывающие периоды в 15—50 и даже 75 лет) в зарубежных странах обеспечивают принципиальные установки для определения устойчивого пути развития государственных услуг и перераспределения доходов.
В настоящее время долгосрочные проектировки входят и в практику регулирования российской экономики. Как известно, Правительством разработана «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации», которая
определяет перспективы развития страны до 2020 г., устанавливает систему приоритетов, пути обеспечения устойчивого экономического роста. В 2008 г. Минфином России подготовлен проект «Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 г.», предусматривающий увязку долгосрочных целей экономической политики и реальных возможностей ее финансового обеспечения, достижение бюджетной сбалансированности на перспективный период.
Одна из главных причин развития долгосрочного бюджетного планирования — понимание того, что демографические изменения в составе населения, главным образом в связи с его старением в будущем, увеличат расходы на общественные нужды и сделают финансовые позиции страны неустойчивыми. Бюджетные дефициты в сочетании с высокими уровнями госдолга могут вынудить те или иные правительства увеличивать уровни налогообложения и/или сокращать государственные услуги и программы, гарантированные законом.
Долгосрочный анализ имеет более обширные цели, чем только выявление опасности возможного кризиса в будущем. В настоящее время государственный сектор занимает доминирующее положение в экономике вследствие использования им ресурсов на финансирование государственных услуг и различных программ перераспределения дохода. Государственный сектор также играет важную роль на финансовых рынках большинства стран вследствие значительных размеров его заимствований у частного сектора и большого размера его активов в экономике. Финансирование государственных услуг и перераспределение дохода в большинстве государств, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития, превышает 40 % ВВП, а в некоторых странах даже приближается к 50 % ВВП. Из-за доминирования государственного сектора в экономике финансовая политика была и останется главным инструментом для обеспечения устойчивого экономического роста.
В современных условиях проявилась необходимость уделять особое внимание долгосрочной перспективе при разработке бюджетной политики в таких областях, как государственное управление, пенсионное обеспечение, здравоохранение, образование, исследования и разработки. Достижение долгосрочной бюджетной сбалансированности в этих секторах возможно только на основе их реформирования, позволяющего сократить требующийся объем государственных расходов, сохранив или даже повысив качество оказываемых услуг, без увеличения налоговой нагрузки на экономику. Долгосрочные финансовые прогнозы своевременно выявляют необходимость таких реформ. Изменение принципов предоставления государственных услуг, механизма их финансирования существенно влияет на объем бюджетных расходов, направляемых на соответствующие цели, позволяет оптимизировать их величину, улучшает условия долгосрочной сбалансированности правительственных доходов и расходов.
Как известно, бюджеты разрабатываются в следующих целях: 1. с их помощью законодательный орган обеспечивает правительство средствами на расходы и определяет, на что эти средства должны быть потрачены; 2. они способствуют рациональному макроэкономическому развитию; 3. они поддерживают эффективное использование общественных ресурсов. Долгосрочные и среднесрочные проектировки используются в бюджетном процессе для реализации этих целей.
Понимание последствий текущей финансовой политики может способствовать рациональному макроэкономическому развитию и эффективному использованию имеющихся ресурсов. Долгосрочное планирование позволяет гарантировать, что новые государственные расходы будут иметь финансирование, что основные функции общественного сектора будут выполняться, что частный сектор будет развиваться при стабильном уровне налогообложения, и что общественное сбережение будет соответствовать потребностям финансовых рынков.
Долгосрочные проектировки обеспечивают субъектов частного сектора информацией, в которой они нуждаются для того, чтобы увеличить норму сбережений, необходимых для реализации своих будущих потребностей. Заблаговременное объявление
об изменениях в социальных программах, расходы на которые гарантированы законом, дает работникам время для корректировки своих планов в отношении сбережений и будущей работы, включая возраст ухода на пенсию, и таким образом минимизирует общие затраты на изменения в этих программах.
С продлением временных горизонтов бюджетного планирования в мировой практике тесно связано быстрое распространение с начала XXI столетия двух понятий: устойчивость государственных финансов и качество в бюджетном планировании.
Понятие устойчивых государственных финансов означает способность правительства финансировать свои программы и обслуживать долговые обязательства без увеличения налоговой нагрузки на экономику. Оно является одним из аспектов более широкого понятия устойчивого развития, которое возникло в связи с озабоченностью мирового сообщества экологическими угрозами. Перемещение понятия устойчивости к специфической области государственных финансов стимулировалось ростом понимания последствий демографических вызовов, угрожающих осложнить будущее социально-экономическое развитие. Старение населения и демографическая нагрузка (отношение пожилых людей к населению трудоспособного возраста), прогнозируемые на вторую половину XXI века, усилили необходимость рассмотрения долгосрочной перспективы в области здравоохранения, пенсионного обеспечения, предложения рабочей силы, занятости, миграции, семейной политики, образования, исследований и инноваций.
В литературе1 выделяется четыре аспекта устойчивости государственных финансов. Это, прежде всего, платежеспособность, под которой понимается способность правительства оплачивать свои финансовые обязательства. Кроме того, финансовая политика должна содействовать экономическому росту. Государственные финансы должны отличаться стабильностью, при которой правительство способно выполнять будущие обязательства, не увеличивая налоговое бремя. Наконец, устойчивые государственные финансы должны быть равнодоступными — это означает, что правительство может оплачивать текущие обязательства без перемещения затрат к будущим поколениям.
Достижение устойчивости государственных финансов требует разработки многоаспектной стратегии, которая должна быть направлена на решение социальных проблем при обеспечении долгосрочной платежеспособности. Стратегия должна быть построена на основе дальнейшего сокращения государственного долга, увеличения занятости и преобразования систем пенсионного и социального обеспечения.
Государственные финансы описываются как неустойчивые, когда в экономике не имеется достаточных ресурсов, чтобы обслуживать и госдолг, и текущие расходы без увеличения налогов. Страны с неустойчивыми в настоящее время финансами должны будут в конечном счете или сократить расходы, или увеличить налоги.
Необходимость достижения устойчивости государственных финансов осознается правительствами подавляющего большинства стран. В докладе на Барселонском саммите Европейского Союза (2002 г.) Совет по экономике и финансам объединил понятия качества и устойчивости в утверждении, что требуется больше усилий и координации для обеспечения долгосрочного качества и устойчивости государственных финансов. При этом качество означает достижение соответствующей структуры правительственных доходов и расходов, гарантирующей надежные и устойчивые государственные финансы при увеличении потенциального роста экономики. С этих позиций налоговая политика и реформа расходов должны быть направлены на создание условий, способствующих росту занятости и инвестиций при соблюдении среднесрочного значения бюджетной позиции, близкой к балансу или профициту.
1 Schick A. Sustainable Budget Policy: Concepts and Approaches // OECD Journal on Budgeting. — 2005. — No 1 — Vol. 5.
В соответствии с понятием качества в бюджетном планировании государственные расходы и доходы не могут измеряться только в финансовых показателях единичного года, при этом недостаточно постоянно преследовать количественные цели. Находится бюджет в дефиците, в балансе или в профиците — это не является окончательным критерием финансового здоровья страны или территориальной единицы. В дополнение к количественным переменным единичного года существует необходимость рассматривать также такие аспекты, как динамика программ и обязательств, устойчивость или уязвимость доходных баз и связь расходов с набором демографических и экологических переменных.
В европейских странах достигнуты определенные успехи в анализе устойчивости и качества государственных финансов. Программы Стабильности для стран Еврозоны и Программы Конвергенции для других стран Евросоюза, разработанные в 2001 г., уже включали разделы по качеству и устойчивости государственных финансов, основанные на демографических проектировках для первой половины нового столетия.
Важное значение в перспективном финансовом планировании имеет составление так называемого базового бюджета. Проектировки базового бюджета выявляют ожидаемое изменение доходов и расходов в условиях заданной постоянной политики и некоторых предположений относительно демографических трендов и занятости. Главная функция таких проектировок заключается в том, чтобы служить сигналом к необходимости учета долгосрочных последствий и соответствующей корректировке политики. Стандартный метод преодоления неопределенности в таких проектировках заключается в разветвлении прогноза путем введения сценариев с низкими и высокими темпами роста. Предполагается, что эти две траектории дают представление относительно вероятного развития бюджета при более или менее благоприятных обстоятельствах, если не предпринимается никаких дальнейших действий.
Особенностью долгосрочного бюджетного планирования в зарубежных странах является предоставление «потомству» преимуществ при выборе между настоящими и будущими потребностями путем придания долгосрочным соображениям большего веса в политическом и бюджетном процессе. В качестве примеров таких институциональных и процедурных инноваций можно указать на: 1) усилия, направленные на достижение широкого национального согласия по пенсионной реформе; 2) создание особых фондов для будущих потребностей в целях подготовки к ожидаемому росту социальных обязательств; 3) процедурные правила относительно места долгосрочных прогнозов в бюджетном процессе; 4) придание большего значения долгосрочным результатам при оценке программ; 5) стимулирование менеджеров государственной администрации рассматривать долгосрочные результаты своих действий.
В западных странах для стимулирования долгосрочных исследований в бюджетное законодательство были введены специальные положения. Европейский Союз предпринял важный шаг в этом направлении, предписав, чтобы ежегодные доклады о конвергенции и стабильности содержали отдельные главы по качеству в бюджетировании и устойчивости государственных финансов. Подобное требование содержится в законах о бюджете многих стран. Заслуживает внимания законодательное введение процедурных правил об обязательном сообщении и дебатах по таким вопросам в парламентах. В Бельгии закон 2001 г. требует, чтобы правительство предоставляло ежегодный меморандум по проблемам старения населения. Отдельные страны (в частности, Швеция) пересмотрели свое процедурное законодательство, чтобы включить обязательное представление доклада об ожидаемых долгосрочных последствиях рассматриваемых предложений.
В бюджетном процессе цели среднесрочных и долгосрочных проектировок различаются. Среднесрочные проектировки, как правило, непосредственно включены в ежегодные обсуждения приоритетов бюджетной политики в наступающих годах. Долгосрочные проектировки используются для выявления ограничений на государствен-
ные финансы, которые могут иметь место в будущем при политике, неизменяемой в течение длительного периода.
Среднесрочные проектировки, которые в настоящее время разрабатываются в развитых странах, характеризуются следующими особенностями. Прежде всего, они являются проектировками базового бюджета, которые продолжают существующую политику, где термину «существующая политика» дается строгое определение. Проектировки показывают развитие доходов и расходов государственного сектора при текущем законодательстве и без учета новых целей политики, еще не одобренных парламентом.
Принято основывать среднесрочные проектировки на существующих уровнях предоставления услуг государственным сектором, не принимая в расчет, что такие факторы, как демографические сдвиги, могут изменить спрос на услуги. При расчете проектировок исходят из имеющихся правил составления бюджета.
Финансовые (бюджетные) правила представляют собой устанавливаемые ограничения на решения в области бюджетной политики. В их число могут входить требование бездефицитности бюджета, ограничение размера дефицита или госдолга определенной долей ВВП, зависимость расходов на программы пенсионного обеспечения от таких факторов, как инфляция и фонд заработной платы в прошлом периоде и так далее. Для текущей бюджетной политики эти правила обычно определяются нормативными актами.
Среднесрочные проектировки наиболее часто базируются на экономической, а не на функциональной классификации расходов. В некоторых странах среднесрочные проектировки используются также для иллюстрации бюджета правительства, когда он представляется законодательному органу. В этом случае они включают новые предложения, еще не одобренные Парламентом.
Цели долгосрочных проектировок состоят в том, чтобы выявить природу и величину финансовых проблем в будущем и на этой основе показать альтернативы превентивных действий. Долгосрочные проектировки используются для исследований устойчивости, которые являются значимыми только тогда, когда они охватывают все будущие обязательства, которых правительство не может избежать. Базовые проектировки должны быть скорректированы с учетом изменений политики, которые определенно будут иметь место. Проектирование расходов в соответствии с функциональной классификацией предоставляет более широкие возможности для корректировки уровня государственного обслуживания вследствие демографических сдвигов и других изменений в экономике.
Как показывает зарубежный опыт, чтобы наиболее полно реализовать все преимущества и целевое назначение долгосрочных проектировок, важно включать их в интегрированный годовой бюджетный цикл, состоящий из разработки годового бюджета, среднесрочного финансового плана и долгосрочных проектировок. Показатели этих трех документов, различающихся временным горизонтом планирования, взаимоувязаны и ежегодно подвергаются корректировке с целью учета изменений в динамике воздействующих на них внешних и внутренних факторов.
Долгосрочные бюджетные проектировки не являются в строгом смысле прогнозами того, что случится в будущем. Это проекции результатов бюджетной политики на длительную перспективу при различных вариантах предположений относительно специфики социально-экономического развития в рассматриваемом периоде. Получаемые результаты и исходные предположения для проектировок используются для изменения настоящей и будущей экономической политики. Долгосрочные проектировки обеспечивают непрерывную проверку реальности ежегодного бюджетного процесса. При ежегодном уточнении проектировок можно обнаружить неизвестные систематические изменения в исходных предположениях и, следовательно, учесть их на ранней стадии.
В некоторых странах сегодня долгосрочные проектировки выполняются как отдельные (обычно публикуемые) аналитические исследования, не включенные в бюджетный цикл. Годовые бюджеты — юридические документы. Представление долгосрочных проектировок в отдельных докладах и даже иногда разработка их независимым агентством свидетельствует, что проектировки — это иллюстрации возможных траекторий развития бюджета при существующей политике.
Долгосрочные проектировки особенно важны для разработки среднесрочной политики — на их основе могут быть сформированы финансовые (бюджетные) правила для среднесрочных проектировок. Однако неопределенность в долгосрочных проектировках бывает слишком большой для того, чтобы создавать строгие процедуры, основанные только на их результатах. В таких случаях проектировки полезны для совершенствования и уточнения финансовой политики с учетом будущих проблем.
Долгосрочные бюджетные проектировки должны быть интегрированы также в процесс разработки макроэкономического прогноза. Результаты долгосрочных проектировок могут выявить потребность в высоком экономическом росте в наступающих годах, чтобы финансировать государственные расходы, в увеличении приоритетности инфраструктурных программ и исследований, а также в сокращении расходов на общественные нужды, чтобы освободить ресурсы, в основном трудовые, для роста в частном секторе. Часто долгосрочные проектировки указывают на необходимость увеличения финансовых сбережений в государственном секторе. Эти будущие потребности не могут быть оценены независимо от макроэкономических последствий потенциального увеличения общественных сбережений (и соответственно сокращения общественного потребления) в настоящее время. Если уменьшение общественного потребления ресурсов не компенсировано более высоким ростом в частном секторе, государственный сектор может сталкиваться приблизительно с тем же самым уровнем доходов, но с более высокими расходами на обязательные программы в будущем.
Разработка методологии долгосрочного финансового прогнозирования находится еще на начальной стадии. Как показывает анализ зарубежного опыта, в настоящее время отсутствует единый аналитический подход, не выработаны наиболее приемлемые финансовые правила устойчивого развития. Каждое государство выбирает свой собственный способ разработки долгосрочных бюджетных проектировок, который определяется целями анализа, доступной статистикой и спецификой социальноэкономического развития, включая особенности организации государственного сектора. Тем не менее, в методологических подходах к долгосрочному финансовому прогнозированию, реализуемых в различных странах, можно выявить общие принципиальные моменты.
Долгосрочные бюджетные проектировки основываются на предположениях о специфике социально-зкономического развития (сценарных условиях), характеризуемых перспективными значениями макроэкономических индикаторов. Поэтому их разработке предшествует детальный анализ экономического и финансового положения страны с целью выявления долговременных закономерных тенденций в динамике макроэкономических индикаторов. На этой основе делаются заключения о специфике социально-экономического развития в будущем.
Во время разработки долгосрочного бюджетного прогноза анализируются темпы роста реального валового внутреннего продукта за предыдущие годы, определяются факторы, обусловившие этот рост. Среди них особое внимание уделяется росту производительности труда и увеличению занятости. Объектами анализа также являются негативные факторы, которые могут воздействовать на экономическое развитие в долгосрочной перспективе, такие как сокращение инвестиционной активности населения, снижение активности в обрабатывающих производствах, высокий уровень цен на энергетические товары, инфляция в потребительском секторе, базовая инфляция, дисбалансы в международных операциях и другие.
Кроме того, тщательному анализу подвергаются финансовая и денежная политики с точки зрения их воздействия на эффективность социально-экономического развития. При анализе финансовой политики основное внимание обращается на то, насколько успешно достигается основная цель снижения налогов — стимулировать рост выпуска продукции, доходов и рабочих мест в периоды потрясений и рецессии и обеспечивать надежную основу для продолжения экономического подъема в долгосрочной перспективе. Что касается монетарной политики и процентных ставок, анализ направлен на выяснение того, насколько денежные власти ориентируют монетарную политику в направлении стимулирования устойчивого неинфляционного роста экономики. При этом исследуется долгосрочная (как правило, десятилетняя) динамика процентных ставок.
Помимо бюджетной и монетарной политик правительства развитых стран разрабатывают мероприятия по стимулированию долгосрочного экономического роста, включая торговую политику и политику регулирования финансовых операций, инициативы, нацеленные на поддержание конкурентоспособности на внутренних и международных рынках. Расширение возможностей в международной торговле и инвестициях является одним из главных приоритетов передовых зарубежных стран.
В долгосрочных проектировках важное значение имеет определение продолжительности периода, который они должны охватывать. Горизонт времени для проектировок частично зависит от природы проблем, которые анализируются. Согласно некоторым взглядам, если цель проектировок состоит в том, чтобы показать финансовую несбалансированность в государственном секторе, то даже временная перспектива в 75 лет является слишком короткой2. Главные причины для анализа столь длительной перспективы заключаются в том, что долгосрочные проектировки при разработке бюджетной стратегии позволяют подготовиться к проблемам, которые обязательно наступят. Продвижение далее 50 лет может обеспечивать информацию, которая будет помогать пересматривать современные социальные программы.
При разработке долгосрочных проектировок широко используется экономикоматематическое моделирование. При этом некоторые страны применяют интегрированные модели равновесия. В долгосрочном периоде эти модели приводят имеющиеся ресурсы к полному использованию, что является равновесным решением. Рост экономики в них объясняется в подавляющей степени совершенствованием технологий, накоплением капитала и увеличением численности занятых. Однако многие страны применяют менее формализованный подход, базирующийся на темпах экономического роста.
Неопределенность в динамической структуре модели может быть большой проблемой, если она влияет на первые годы долгосрочных проектировок. Часто экономические проектировки для этих лет разрабатываются при помощи среднесрочных макроэкономических моделей. Если имеется достоверная среднесрочная стратегия или экономические проектировки для первых лет, возможное решение заключается в том, чтобы включать эту среднесрочную стратегию как начало долгосрочных проектировок, используя среднесрочное моделирование для первых лет и затем пролонгируя проектировки путем долгосрочного моделирования для последующих лет.
Экономико-математические модели, разрабатываемые в зарубежной практике для исследования долгосрочного развития бюджета, представляют собой систему уравнений, характеризующих основные взаимосвязи между бюджетными и макроэкономическими показателями. При принятых допущениях относительно экономической и бюджетной политики и при ключевых показателях (население и общая факторная
2 Сейчас бюджетные проектировки на 75-летнюю перспективу разрабатываются, в частности, в США и представляются в составе Федерального бюджета на очередной финансовый год
3\
производительность ), которые определяются вне модели, уравнения моделируют развитие экономики. При этом большинство уравнений достаточно просты и отражают только главные взаимосвязи между переменными в долгосрочной перспективе. Для осуществления моделирования определяют бюджетные правила, которые характеризуют бюджетную политику в долгосрочной перспективе, и предположения для экзогенных переменных. С такими правилами и предположениями с помощью уравнений вычисляют моделируемые значения переменных.
Предположения относительно долгосрочной бюджетной политики устанавливаются потому, что текущее законодательство определяет политику только для некоторых видов расходов, главным образом социальных. Величина таких обязательных расходов на долгосрочную перспективу рассчитывается согласно существующему законодательству и затем корректируется соответственно макроэкономическим предположениям.
Для остальных — так называемых дискреционных расходов — законодательство устанавливает ежегодные ассигнования и не дает никаких указаний в отношении долгосрочной политики. Согласно наиболее приемлемым допущениям, дискреционные расходы в долгосрочной перспективе определяются или как постоянная сумма в денежных единицах, или как доля от выпуска продукции. Что касается налогов, в долгосрочной перспективе предполагается сохранять эффективную налоговую ставку постоянной.
Моделирование не предсказывает того, что случится, а только то, что произошло бы при данном наборе бюджетных правил и предположений относительно экзогенных переменных. Таким образом, моделирование обеспечивает способ оценивать текущую бюджетную политику и сравнивать ее с другими вариантами.
Чтобы получить исходные данные для сравнения вариантов бюджетной политики, осуществляется базовое моделирование, выполняемое исходя из предположения о неизменности в будущем текущей бюджетной политики. При заданных бюджетных правилах и предположениях относительно экзогенных переменных базовое моделирование осуществляется в два этапа: на первый десятилетний и дальнейший периоды. Для первого десятилетнего периода уравнения корректируются таким образом, чтобы моделируемые переменные соответствовали их значениям в десятилетних базовых проектировках, полученных на основе среднесрочных моделей. Такая корректировка необходима потому, что среднесрочные проектировки воплощают детальную информацию относительно бюджета и развития экономики на среднесрочную перспективу, в то время как долгосрочная модель только определяет общие взаимосвязи в долгосрочной перспективе.
На втором этапе моделирования (годы после первого десятилетнего периода) не производится никакой корректировки экономических уравнений. Поэтому базовое моделирование соответствует базовым проектировкам среднесрочного периода и затем продлевает их согласно уравнениям модели.
Моделирование базового бюджета служит точкой отсчета для других вариантов, которые используют те же самые бюджетные правила, но другие предположения относительно экзогенных переменных. При таком альтернативном моделировании каждое уравнение также подвергается корректировке, которая необходима, чтобы проектировки на первое десятилетие соответствовали среднесрочным базовым параметрам, одобренным официальными органами.
При применении менее формализованного подхода долгосрочные бюджетные проектировки вычисляются исходя из темпов роста в перспективном периоде.
3 Рост общей факторной производительности определяется ростом выпуска продукции, который не может быть рассчитан как результат роста капитала и рабочей силы.
Главная проблема в этом случае состоит в определении приемлемых научно обоснованных темпов долгосрочного роста для различных видов расходов и доходов. Это относится прежде всего к обоснованию темпов роста расходов на здравоохранение и социальное обеспечение, других обязательных (социальных) расходов (кроме расходов на здравоохранение и социальное обеспечение) и дискреционных расходов. Что касается доходов, то их проектируют согласно предположению, что продолжится текущая налоговая политика или согласно предположению, что в долгосрочном периоде доходы будут равняться некоторому установленному проценту от ВВП.
При определении долгосрочного темпа роста расходов на здравоохранение эти расходы представляются как сумма двух компонентов: текущего значения этих расходов и величины дополнительных расходов, которая изменяется в течение перспективного периода. Задача заключается в определении темпа роста этих дополнительных затрат при отсутствии изменений в правительственной политике и при условии, что структура системы здравоохранения будет подобна существующей. При этом исследуются тенденции роста затрат на здравоохранение в базисном периоде и факторы, их определяющие.
На практике используются различные варианты роста расходов на здравоохранение. Один из них предполагает рост дополнительных расходов, равный среднему темпу их исторического роста в прошлом периоде, другой — изменение расходов на здравоохранение с темпом роста численности населения, третий — с темпом роста ВВП, приходящегося на душу населения. Выбор между этими вариантами производится путем экспертной оценки результатов расчетов.
Для разработки долгосрочных прогнозов других обязательных расходов (которые включают иные социальные расходы, чем расходы на здравоохранение и социальное обеспечение) и дискреционных расходов в зарубежной практике обычно применяется подход, основанный на выборе агрегированного долгосрочного темпа роста. Теоретически имеется три очевидных показателя, которые могли бы использоваться: темп роста инфляции, темп инфляции плюс темп роста населения и темп роста ВВП. При использовании темпов инфляции не учитывается тот факт, что расходы на реализацию большинства правительственных программ зависят от количества обслуживаемых людей, которое обычно растет с увеличением населения. Некоторые зарубежные аналитики предполагают, что расходы на эти категории программ будут увеличиваться с темпом, равном темпу роста ВВП. Однако такое увеличение этих расходов приводит к значительному превышению объемов расходов, необходимых для того, чтобы дискреционные программы обеспечивали текущие уровни услуг и другие обязательные программы соответствовали текущему законодательству и проводимой политике. Рост этих программ с темпом, равным темпу инфляции плюс темп роста населения, более точно аппроксимирует темп роста, необходимый для сохранения уровня текущего обслуживания.
Значительную часть дискреционного бюджета представляют собой также расходы на выполнение основных административных функций правительства, таких как сбор налогов и правоохранительная деятельность. Реальные расходы на продолжение этих видов деятельности в расчете на душу населения должны, вполне вероятно, сокращаться с течением времени, поскольку технологический прогресс и институциональные исследования повышают эффективность правительства. Напротив, другие дискреционные программы, например, медицинское обслуживание ветеранов, должны расти быстрее — возможно даже, быстрее, чем ВВП, для того чтобы сохранять текущие уровни обслуживания. Однако при широком многообразии программ в дискреционном бюджете трудно объединить эти ожидаемые темпы в приемлемые проектировки для всех расходов. Поэтому в зарубежной практике предполагается постоянство этих реальных расходов на душу населения. Такой подход применяется и в отношении других обязательных программ. Расходы на эти обязательные програм-
мы (кроме затрат на здравоохранение и социальное обеспечение) проектируются приблизительно постоянными в реальном исчислении на одного человека в течение прогнозируемого долгосрочного периода. Современные долгосрочные проектировки этих расходов зарубежными экспертами показывают, что увеличение этих программ с темпом инфляции плюс темп роста населения — намного лучшая аппроксимация будущих затрат, чем рост их с темпом роста ВВП.
Проведенный анализ зарубежного опыта долгосрочного финансового планирования позволяет сделать вывод о том, что методология разработки долгосрочных проектировок финансовых ресурсов представляется достаточно рациональной и приемлемой для отечественной практики. На наш взгляд, заслуживают внимания следующие ее положения:
• общие принципы разработки бюджетных проектировок исходя из предположений о перспективной динамике макроэкономических показателей;
• способы обеспечения согласованности показателей среднесрочных и долгосрочных прогнозов;
• прогнозирование расходов бюджета в разрезе обязательных и дискреционных расходов;
• разработка базового бюджета и его использование для оценки различных вариантов бюджетной политики;
• анализ чувствительности бюджетных проектировок к погрешностям в оценке экзогенных показателей.
Методы прогнозирования дифференцируются в зависимости от фазы циклической эволюции экономики. В периоды устойчивого развития, когда траектория экономического роста стабильна, достаточно эффективно могут использоваться экстраполяционные методы. В период кризиса финансовая политика должна быть направлена на стимулирование инноваций и повышение уровня жизни населения. Использование имитационного моделирования в этих условиях позволяет отразить альтернативность траектории развития экономики в зависимости от мер государства по реализации выбранных приоритетов. Задача долгосрочного планирования в этот период заключается в разработке стратегии реформирования бюджетного сектора с целью оптимизации государственных расходов на социальное развитие и стимулирование инновационной активности.
Библиография
1. Schick, A. Sustainable Budget Policy: Concepts and Approaches [Электронный ресурс] / OECD Journal on Budgeting. — 2005. — Vol. 5 — No 1. — P. 107. — Режим доступа: http://www.oecd.org/ dataoecd/61/25/37033952.pdf.
2. CBO MEMORANDUM. An economic model for long-run budget simulations. July 1997 [Электронный ресурс] / Congressional Budget Office. — Режим доступа: http://www.cbo.gov/ftpdocs/3xx/doc311/ lrbudsim.pdf.
3. Kogan R., Fiedler M. The Technical Methodology underlying CBPP'S long-term budget projections [Электронный ресурс] / Center on Budget and Policy Priorities. — 2007, January 29. — Режим доступа: http://www.cbpp.org/files/1-29-07bud-meth.pdf.
4. Tarschys D. Time Horizons in Budgeting [Электронный ресурс] / OECD Journal on Budgeting. — 2002. — Vol. 2. — No. 2. — P. 77. — Режим доступа: http://www.oecd.org/dataoecd/12/51/33657840.pdf.
5. Analytical Perspectives. Budget of the United States Government. Fiscal Year 2008 / [Электронный ресурс] / Executive Office of the President. Office of Management and Budget. — Режим доступа: http://www.gpoaccess.gov/usbudget/fy08/pdf/spec.pdf.
6. Ulla P. Assessing Fiscal Risks through Long-term Budget Projections [Электронный ресурс] / OECD Journal on Budgeting . — 2006 — Vol.6 — No. 1. — P. 127. — Режим доступа: http://www.oecd.org/ dataoecd/21/54/39136796.pdf.
7. Blondal, Jon R. Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends [Электронный ресурс] / OECD Journal on Budgeting. — 2003. — Vol. 2. — No. 4. — Режим доступа: http://www.oecd.org/ dataoecd/12/46/33657921.pdf.
