CC BY
9I- со
ос < <
V о; О X
0 н
1 О О ^
Т. В. Псарева
заместитель председателя правления банка «Региональный кредит», эксперт Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ «Сибирское соглашение», кандидат экономических наук
Н. В. Сушенцева
ведущий экономист главного управления экономики и инвестиций администрации Алтайского края
Методологические основы взаимодействия органов власти и бизнеса при формировании и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований
1от уже более двух лет в Сибирском федеральном округе (СФО) по инициативе полномочного представителя Президента РФ осуществляется проект
по совершенствованию управления муниципальными образованиями.
УДК 332.14
Руководители высших государственных органов исполнительной и законодательной власти субъектов СФО приняли решение о разработке и реализации в 2008 г долгосрочных комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований всех уровней, от сельских поселений до муниципальных районов и городских округов, а также стратегий развития республик, краев и областей Сибири.
Уникальность проекта заключается не только в его масштабах. Площадь СФО составляет более трети всей территории России. В разработке проекта приняли участие 14 субъектов федерации, 4191 муниципальное образование, в том числе 79 городских округов, 320 муниципальных районов, 3792 городских и сельских поселения. Для его реализации разработано и издано более 20 методических пособий общим тиражом 90 тыс. экземпляров. В Сибирской академии государственной службы и на факультетах вузов округа прошли специальную подготовку и переподготовку более 12 тыс. руководителей, специалистов муниципальных образований и подразделений республик, краев и областей, входящих в СФО.
Значимость проекта, на наш взгляд, заключается в том, что территориальные органы власти субъектов федерации огромного и богатейшего макрорегиона СФО пришли к самостоятельному выводу о необходимости синхронизации и координации действий на долгосрочной плановой основе, как главной предпосылке восстановления утраченных позиций и восстановления имиджа Сибири — территории огромных инвестиционных перспектив. Этому предшествовал анализ потенциала СФО, ресурсов, запланированных федеральным бюджетом для реализации территориальных сегментов ФЦП, ФАИП, приоритетных национальных программ, а также инвестиционных ресурсов хозяйствующих субъектов.
Результаты анализа позволили сделать вывод о приближении сибирского инвестиционного бума. В 2008-2025 гг. должно быть введено в эксплуатацию гигантское нефтегазовое месторождение на Ванкоре (север Красноярского края), начата разработка Юрубчено-Тахомского нефтегазового месторождения (центральная часть Красноярского края), Ковыктин-
ского газоконденсатного месторождения (Иркутская обл.), осуществлено комплексное освоение Нижнего Приангарья (Красноярский край), заложены основы формирования гелиевого центра мирового значения (Иркутская обл. и Якутия), Мокского промышленного узла (Забайкальский край). Будут построены железная дорога Кызыл—Курагино, которая откроет путь к комплексному освоению рудных и топливно-энергетических богатств республики Тыва, а также Северо-Сибирская железная дорога, что приведет к возникновению колоссального мультипликативного эффекта для долгосрочного развития экономик Ханты-Мансийского АО, Иркутской, Томской и Кемеровской областей, а также Красноярского края. Правительство РФ определило места развития в Сибири четырех особых туристско-рекреационных зон (республики Алтай и Бурятия, Алтайский край, Иркутская обл.), трех технико-внедренческих зон (Кемеровская, Новосибирская и Томская области) и т. д.
В течение рассматриваемого периода на территории СФО будут реализованы около 200 крупных территориальных фрагментов федеральных целевых программ. В целом, по экспертным оценкам, объем инвестиций в объекты межрегионального, российского и мирового значения, строительство которых запланировано на период до 2025 г., в Сибири составит от 7 до 10 трлн руб. В результате реализации профильных инвестиционных проектов в Сибири будет создано более 400 тыс. новых рабочих мест, для которых надо будет привлечь или подготовить на месте промышленно-производственный персонал. Возникнет потребность в увеличении пропускной способности и повышении интенсивности функционирования транспортных магистралей, энергетических мощностей. Возрастут антропогенные нагрузки на основные места поселений [1].
В данной ситуации действия субъектов РФ, предпринявших попытку территориальной увязки функционирования крупного частного бизнеса и естественных монополий с интересами проживающего в регионах Сибири населения, рассматриваются нами как полностью обоснованные и своевременные. На сегодняшний день в основном закончена работа по формированию комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований (для муниципальных районов и городских округов — до 2020 г., для городских и сельских поселений — до 2012 г.) и начался этап их реализации [2, с. 65].
Таким образом, мы имеем возможность не только подвести итоги первого этапа эксперимента, но и проанализировать причины, затруднявшие разработку программ. В большинстве регионов формирование комплексных программ неоправданно затянулось из-за отсутствия федеральной и региональной законодательной базы, необходимого количества квалифицированных специалистов, недостатка финансирования и ряда других системных причин. Сдержанное отношение «муниципалов» к новациям региональных властей в области планирования и управления было связано и с тем, что первоначально в общественном мнении плановое ведение хозяйства связывалось с командно-распорядительной системой социалистического прошлого.
Однако если в результате достаточно серьезной организационной работы регионов, административные барьеры были преодолены, то участие в формировании комплексных программ социально-экономического развития представителей бизнеса и населения во многих случаях оставалось номинальным. Поэтому в ряде программ инвестиционные разделы и разде-
лы, характеризующие участие бизнеса и населения в ^^
реализации приоритетов развития муниципальных об- ^ н-
разований, не имеют подтвержденных источников фи- ш m
нансирования и носят формальный характер. Данное <
Lk
положение объясняется только уровнем квалификации < специалистов. Однако, как нам представляется, дис- о ^ танцирование бизнеса от участия в разработке долго- =г ш срочных программ развития муниципальных образова- 5 < ний имело под собой более глубокие причины. ° ^
Одна из проблем состоит в том, что Россия не име- о х ет опыта эффективного использования государствен- го но-частных партнерств (ГЧП). Последние создаются либо для осуществления проектов по созданию и управлению социальной и транспортной инфраструктурой, либо для оказания услуг, которые не способны предоставить органы власти. Исключение составляют инвестиционные проекты межрегионального и федерального масштабов, по которым принимаются специальные постановления правительства РФ.
Подавляющее большинство ГЧП осуществляются в сфере жизнеобеспечения населения муниципальных образований. Следовательно, правовое поле, в котором реализуются проекты ГЧП, формируется не столько на федеральном уровне, сколько в рамках местного самоуправления. В результате возникают предпосылки к замедлению развития ГЧП в России. В общем виде их можно условно разделить на институциональные, экономические и политические.
Основное препятствие нормальному развитию взаимодействия власти и бизнеса имеет институциональный характер. В России до сих пор отсутствует федеральный закон, который определял бы общие принципы ГЧП, рамочные условия соглашений хозяйствующих субъектов с местным самоуправлением и органами государственной власти.
В международной практике известны несколько основных видов соглашений, на основании которых, в соответствии с национальным законодательством, реализуются проекты ГЧП. К ним относятся:
1. «Строительство—Владение—Управление—Передача» (Build—Own—Operate—Transfer, ВООТ). Предусматривается владение и управление собственностью, созданной на средства инвестора в согласованные с органами власти сроки. Как правило, в них определяются сроки окупаемости проекта и норма прибыли на вложенный инвесторами капитал. По истечению определенного периода созданные активы переходят в собственность государства, региона или муниципального образования.
2. «Строительство—Управление—Передача» (Build— Operate—Transfer, ВОТ). Данный вид ГЧП не предусматривает передачу во владение инвестору созданной на его средства собственности, но позволяет управлять ею в течениие срока, обеспечивающего возврат инвестиций и согласованные нормы прибыли на вложенный капитал. По его истечении инвестор утрачивает право на управление собственностью. Ее владельцем, как и в первом случае, становится, в зависимости от типа соглашения, либо государство, либо регион, либо муниципальное образование.
3. «Строительство—Владение—Передача» (Build— Own—Operate, ВОО). Данный вид ГЧП наиболее благоприятен для частных инвестиций. Инвестор строит объект и осуществляет его последующую эксплуатацию, получая все права собственности.
4. «Строительство—Передача—Управление» (Build— Transfer—Operate, ВТО). Инвестор передает права собственности концеденту (государству, региону или муниципальному образованию) сразу по завершении строительства. После этого концедент передает
g ^ инвестору построенный объект в эксплуатацию на
^ ^ согласованный сторонами срок.
шсо 5. «Покупка—Строительство—Управление» (Buy—
к < Build—Operate, ВВО). Фактически имеет место про-
2 к дажа морально или физически устаревших объектов,
нуждающихся в коренной реконструкции.
^^ 6. Арендный контракт (Lease Contract, LC). Дан-
2 2 ный вид ГЧП не предусматривает участия частного
0 к
1 о инвестора в строительстве. Он получает объект в
о ^
V х пользование и распоряжение на условиях простого
Го е
договора об аренде.
7. Сервисный контракт (Service Contract, SC). Форма контракта на обслуживание частной структурой принадлежащего объекта собственности федерации, региона или муниципалитета.
8. Управленческий контракт (Management Contract, MC). Контракт на управление объектом на основании заключенного соглашения (договора).
В РФ действуют лишь два федеральных закона, регулирующих отношения сторон ГЧП. Имеются в виду закон № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» и закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». К сожалению, они далеко не в полной мере перекрывают систему взаимоотношений органов власти административно-территориальных образований России.
Отличительной особенностью ГЧП в России является «проектный» подход к правовому оформлению каждого конкретного соглашения бизнеса и власти. Очевидно, что, во-первых, его использование открывает широкие возможности для «неравноправного партнерства» власти и бизнеса. Во-вторых, отсутствие законодательной базы, регламентирующей основы взаимодействия власти и бизнеса, позволяет правоохранительным органам трактовать любые их экономические контакты как почву для коррупции.
Пока отечественный бизнес идет на «партнерство» только в том случае, когда власть не оставляет ему другого выбора. Для регионального и муниципального уровней управления примером неравноправного ГЧП являются соглашения между хозяйствующими субъектами и муниципальными унитарными предприятиями по «добровольному софинансированию» инвестиционных программ последних по развитию коммунальной инфраструктуры (тепловых и электрических сетей, силового энергетического хозяйства). Кроме того потенциально привлекательные сферы бизнеса зачастую контролируются государственными и муниципальными организациями, не заинтересованными в передаче своих функций бизнесу.
С экономической точки зрения, в качестве основных причин, препятствующих внедрению проектов ГЧП как эффективной формы решения государственных, региональных задач и задач местного значения, можно выделить две основные:
• отсутствие необходимых гарантий обеспечения полного покрытия инвестиционных и текущих издержек частного инвестора, принявшего обязательства по решению данных задач. Этому препятствуют как несбалансированность большинства региональных муниципальных бюджетов, так и низкие доходы населения;
• преобладающие в настоящее время формы участия государства в экономической деятельности. Власть зачастую рассматривает партнерство с бизнесом как вид совместной экономической деятельности, формирующий для сторон определенный вид до-
ходов: для хозяйствующих субъектов — прибыль,
для бюджетов всех уровней — платежи в бюджет.
Авторы разделяют позицию специалистов, полагающих, что ГЧП не обеспечивает обоюдной финансовой выгоды участников. Суть ГЧП заключается в том, что участники партнерства в ходе совместной экономической деятельности получают разные виды отдачи: хозяйствующие субъекты — прибыль, государство — эффективное решение тех или иных государственных задач [3, с. 688; 4, с. 31]. В этом случае величина бюджетной отдачи от тех или иных форм ГЧП не имеет определяющего значения.
К третьей группе относятся сдерживающие развитие института ГЧП политические причины. Среди них можно выделить две основные. Первая — частая смена руководства и отсутствие преемственности в органах исполнительной власти муниципальных образований. Вторая причина заключается в устойчивом недоверии бизнеса и населения ко всем институтам власти. Подобное отношение основывается на негативных примерах функционирования государства в 1990-х гг. Данное положение подтверждается результатами многочисленных исследований общественного мнения.
Хозяйствующие субъекты и население воспринимают инициативы государства или его структур положительно только в том случае, если они ведут к созданию более комфортных условий ведения хозяйственной деятельности и повышению уровня жизни. В противном случае возникает либо прямое отторжение этих инициатив, либо осуществляется молчаливый саботаж. Не составляет исключения и система взаимоотношений населения, бизнеса и органов местного самоуправления.
Особенно отчетливо это проявляется в процессе формирования и реализации программ долгосрочного развития территорий, поскольку достижение стратегических целей требует привлечения ресурсов не только бюджетов всех уровней, но и бизнеса и населения.
В учебно-методическом пособии «Формирование комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований», использовавшемся как методологическая основа формирования комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований СФО, авторы особо подчеркивали, что современное территориальное планирование и прогнозирование требуют выстраивания «системы взаимоотношений всех субъектов планирования и управления» таким образом, чтобы действия и ресурс каждого из них работали на достижение максимального экономического и социального эффекта [5, с. 47]. Анализ опыта работы по формированию и реализации комплексных программ социально-экономического развития в муниципальных образованиях СФО позволяет сделать вывод, что это условие является необходимым, но недостаточным. Достижение максимального экономического и социального эффекта оказалось возможным лишь в тех муниципальных образованиях, где система взаимоотношений субъектов территориального планирования и управления переходила на качественно новый уровень, перерастая в «систему взаимодействия». Необходимой предпосылкой формирования такой системы в переходный период функционирования экономики, характеризующийся неустойчивостью системы государственного регулирования, является нахождение приемлемого баланса интересов власти и бизнеса.
Как правило, реализация стратегических приоритетов развития любого муниципального образования предполагает обеспечение его конкурентоспособности в региональном, межрегиональном и международном разделении труда. Такую же задачу ставит перед собой и любой хозяйствующий субъект. Она решается значительно легче при наличии в муниципальном образовании достаточного количества материальных ресурсов, а также качественного человеческого, финансового и экономического потенциала. Конечно, подобные условия складываются далеко не всегда.
При сравнимых характеристиках ресурсных потенциалов хозяйствующие субъекты отдают предпочтение, прежде всего, тем территориям, которые удовлетворяют, как минимум, одному из двух условий. Во-первых, приоритетное значение имеют регионы, в которых сформировалась система взаимодействия интересов хозяйствующих субъектов и государства, обеспечивающая минимизацию рисков ведения бизнеса. Во-вторых, бизнес привлекают регионы, в которых он имеет возможность минимизации фискальных и организационных издержек. Остановимся на этих условиях более подробно.
Одним из наиболее важных критериев, которым руководствуются хозяйствующие субъекты при принятии решения о своем участии в реализации программ социально-экономического развития территорий, размещении и развития своего бизнеса, является уровень рисков. В научной литературе различают несколько видов рисков. К основным из них относятся политические, законодательные, экономические, финансовые, социальные, криминальные, экологические и управленческие риски.
На рис. 1 приведена идеальная модель взаимо- ^^
действия хозяйствующего субъекта и государства. ^ ^
В ее основу положена не максимизация фискальной ш т
нагрузки на бизнес, а оптимизация и максимизация к <
совокупного экономического эффекта. Очевидно, что 2 к
данная идеальная модель будет эффективно действо- й ^
вать только при условии экономической, социальной ^ ^
и политической стабильности и высокой ответствен- 2 2
о н
ности власти за принятые решения, т. е. при условии о
о ^
минимизации рисков всех типов. V х
Для успешной реализации комплексных программ т социально-экономического развития территорий необходимо, на наш взгляд, еще на стадии предплановых и плановых работ, во-первых, распределить и формализовать на уровне соглашений между государственным, муниципальным и частным секторами объемы финансирования программных мероприятий, а во-вторых, выявить сопутствующие им социальные и финансовые риски. Таким образом, хозяйствующие субъекты должны достаточно точно определить и согласовать с властными структурами свои риски и ожидаемую доходность инвестиций. Чем больше рисков сопутствует реализации бизнес-проекта, тем выше должна быть его доходность для частного инвестора. Необходимо, чтобы ожидания бизнеса, как минимум, учитывались территориальными властями при принятии тактических и стратегических управленческих решений.
Если рассматривать проблему формально, правомерно предположить, что сам факт разработки исполнительными и утверждения законодательными органами власти долгосрочных и среднесрочных комплексных программ социально-экономического развития сокращает многие риски ведения экономической деятельности. Действительно, в этом случае
Интересы государства
Рациональное использование ресурсов общества
Система
ограничений
Безопасность
Привлечение эффективного количества инвестиций
(^Ншога^)
Оптимизация налогового и лицензионного законадательства
Повышение отдачи инвестиций
С^Прибыль~^)
Сокращение всех типов рисков (совершенствование инвестиционного законодательства, политическая стабильность, стабильность налоговой системы и т. п.)
\
Экология Социальный фактор
Рационализация использования природных ресурсов
Сокращение издержек, внедрение новых технологий
Экологичное производство
Рациональное использование собственных ресурсов
Интересы инвестора'
Рис. 1. Схема взаимодействия интересов хозяйствующего субъекта и государства (идеальная равновесно-абстрактная модель)
I- со А
V к
о х
0 н
1 О О „
хозяйствующие субъекты получают представления о долгосрочной промышленной, финансовой, социальной политике власти и принимают взвешенные управленческие решения.
Однако данное положение справедливо лишь тогда, когда бизнес уверен в последовательности и ответственности действий власти, направленных на достижение установленных ею целей. Пока же бизнес не имеет достаточных оснований для такой уверенности. Анализ постановлений представительных органов местного самоуправления, утверждавших комплексные программы муниципальных образований СФО, показал, что практически ни одном из них не предусматривается ответственность должностных лиц за невыполнение принятых перед бизнесом и населением обязательств. Впрочем, в документах не предусматриваются и формы ответственности бизнеса.
На рис. 2 представлены предложения нескольких групп инвесторов, вкладывающих средства в нефтедобывающую промышленность различных регионов России в зависимости от уровня совокупных платежей в бюджет, построенное по расчетам заместителя генерального секретаря Секретариата энергетической хартии А. А. Конопляника [6,с. 542]. Кривая на рис. 2 наглядно демонстрирует закономерность, в соответствии с которой чем выше изъятия в бюджеты различных уровней, тем меньше хозяйствующие субъекты вкладывают свои средства в инвестиционные проекты добывающих отраслей. Она может быть распространена на большинство российских и зарубежных инвесторов не только в добывающих отраслях, но и в любом другом виде экономической деятельности. В общем виде зависимость объемов инвестиций, которые и определяют, в основном, динамику социально-экономического развития любого административно-территориального образования, от объема совокупных платежей в бюджет носит обратно пропорциональный характер.
При этом мы полностью согласны с А. А. Конопляником в том, что в долгосрочной перспективе возможно не только движение вдоль по кривым предложениям инвестиций, но и сдвиг самих кривых. При сущест-
венном улучшении инвестиционного климата, резком изменении конъюнктуры рынка (существенное увеличение стоимости сырья, конечного продукта или услуг на мировом рынке) кривые предложения инвестиций могут сдвинуться вверх, обеспечивая больший объем капитальных вложений и при более высоком уровне налоговых и иных платежей в бюджет.
Очевидно, что ухудшение инвестиционного климата, стагнация мировых рынков товаров и услуг могут привести к сокращению объемов инвестиций в том или ином секторе экономики или в том или ином регионе при неизменной фискальной нагрузке. В этом случае кривые на рис. 2 пойдут вниз.
Вместе с тем, необходимо отметить, что упрощенный анализ зависимости инвестиций от размеров совокупных платежей в бюджет может привести к ошибочным выводам. В упрощенном виде можно, конечно, представить, что хозяйствующие субъекты должны быть заинтересованы только в минимизации налоговых платежей, а государство — в их максимизации. Однако действия хозяйствующих субъектов в реальном финансово-экономическом пространстве подчиняются другим закономерностям. Хозяйствующие субъекты, будучи заинтересованы в стабильном экономическом пространстве и социуме, как правило, готовы платить за нее соразмерно международным и региональным стандартам. А государство, как показали последние решения правительства РФ, зачастую готово идти на сокращение бюджетных платежей и сборов, так как для него важны не только налоговые платежи, но и совокупный экономический эффект реализации инвестиционных проектов.
В общем виде совокупный экономический эффект может быть представлен формулой:
Э = ЫРУ + Эб + Эк,
где Э — совокупный экономический эффект от внедрения инвестиционного проекта; ЫРУ — чистый дисконтированный доход инвестора; Эб — совокупная бюджетная эффективность, определяемая как сумма налоговых поступлений в федеральный, региональный и местный бюджеты; Эк — косвенные эффекты от
Совокупная кривая инвестиций
Предложение инвестиций российскими ВИНК
Предложение инвестиций независимыми НК
Предложение инвестиций международными НК
Совокупные платежи в бюджет, млн руб./год
Рис. 2. Кривые зависимости инвестиций от размеров совокупных платежей в бюджет по группам инвесторов
Пошлины и налоги
Инвестиционный Затраты Компании Налоги
проект
Государственный доход
Население
«
N К аз
и а аз ю О
I- со <
V к
о х
0 н
1 О О „
Рис. 3. Схема образования совокупного экономического эффекта (по А. Арбатову)
Совокупный " экономический эффект (Э)
а
ен
И щ
■Э ■Э
03
а
а
Н
Н
>>
И о
ЕР О и
щ ,-г
а °
Я а
3 и а к
а I
1000
500
500
Косвенные
эффекты (Эк) ____________
Совокупная бюджетная эффективность (Эв)
'/' Чистая прибыль
российского инвестора (ЫРУ)
~г 2016
2012
Годы
Чистая прибыль иностранного инвестора (ЫРУ)
2002 2004
Рис. 4. Приведенные эффекты от реализации одного из рассматриваемых сценариев проекта освоения группы Ново- и Восточно-Уренгойского газоконденсатных месторождений
реализации инвестиционных проектов, определяемые как сумма неналоговых и налоговых поступлений в бюджеты всех уровней от населения и хозяйствующих субъектов, вовлеченных в проект на вторых и третьих и последующих технологических переделах. Схема образования совокупного экономического эффекта приведена на рис. 3.
На рис. 4 приведены кривые эффектов одного из рассматриваемых сценариев проекта освоения группы Ново-и Восточно-Уренгойских газоконденсатных месторождений [6, с. 543]. На примере данного конкретного проекта можно наглядно продемонстрировать, насколько велика разница между совокупной бюджетной эффективностью инвестиционного проекта и его совокупным экономическим эффектом. Если рассматривать взаимоотношения федеральных органов государственной власти РФ, региональных органов государственной власти, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов с целью определения принципов их взаимодействия в реализации намечен-
ных федеральных и территориальных стратегических приоритетов, требующих обоюдных инвестиций, то величина рассматриваемой разницы и ограничивает область нахождения консенсуса интересов бизнеса и власти.
Если проиллюстрировать достигаемый совокупный экономический эффект от реализации инвестиционных проектов Ипг..Ип4 в системе координат «объем инвестиций — совокупные платежи в бюджет» кривыми е1^е4, на которых все точки будут соответствовать одним и тем же величинам совокупного экономического эффекта ЭГ..Э4 (рис. 5), становится очевидным, что интересы инвестора будут удовлетворены в большей степени, если результаты партнерства с властью лежат на кривой е1 в ее крайней верхней части. Однако это одновременно соответствует и минимальным совокупным платежам в бюджет, что не всегда соответствует интересам властных структур.
Для увеличения совокупной бюджетной эффективности ГЧП можно выбрать два пути. Первый из
Совокупные платежи в бюджет, млн руб./год
Рис. 5. Кривые совокупного экономического эффекта
Увеличение совокупного экономического эффекта
Совокупные платежи в бюджет, млн руб./год
Рис. 6. Баланс интересов бизнеса и власти. Точки оптимума
них предполагает смещение результатов ГЧП в зону большего значения совокупного экономического эффекта от кривой е1 к кривой е2, е3, е 4 (выбор проекта, предполагающего при одинаковом уровне инвестиций больший совокупный экономический эффект за счет увеличения платежей в бюджет). В этом случае вектор увеличения совокупного экономического эффекта будет направлен вдоль оси х (рис. 5). Однако это возможно только в том случае, если у территории имеется широкий набор выгодных инвестиционных предложений и «длинная скамейка» желающих вложить в ее экономику деньги инвесторов.
В реальной жизни такая ситуация встречается крайне редко. Поэтому, более часто встречается второй путь — поиск «точек оптимума» ГЧП, обеспечивающих и минимально необходимый размер платежей в бюджет, и максимально возможный размер привлекаемых для реализации территориальных программ социально-экономического развития инвестиций.
Графическое решение задачи поиска «точек оптимума» для условного инвестиционного проекта, на который претендуют несколько инвесторов, представлено на рис. 6. В качестве исходной принята следующая экономическая ситуация:
• величина совокупного экономического эффекта Э
остается постоянной по всей длине кривых е1-е4,
построенных в осях координат, где х — совокупные платежи в бюджет, а у — объемы инвестиций;
• Эбф — предполагаемая величина совокупных платежей в доходную часть бюджета на момент реализации инвестиционного проекта по бизнес-планам инвесторов Ипг, ..., Ип4;
• Иг, ..., И4 — величина вложений в инвестиционный проект по бизнес-планам инвесторов Ипх, ..., Ип4, соответствующая фактической экономической ситуации в регионе;
• Ог, ..., О4 — «точки оптимума», обеспечивающие баланс интересов бизнеса и власти.
Как следует из рис. 6, теоретически область рационального взаимодействия бизнеса и власти конкретной территории можно представить как совокупность «точек оптимума» реализации отдельных инвестиционных проектов, направленных на достижение общих стратегических территориальных целей. Однако в реальной жизни на попадание «точек оптимума» в область рационального взаимодействия бизнеса и власти в значительной степени влияет система ограничений, объективно существующая как для бизнеса, так и для всех уровней территориальной власти.
Представители бизнеса сталкиваются с ограничениями, связанными:
• с минимально необходимой величиной доходности проекта;
• с наличием внутреннего и внешнего спроса на полученные в ходе реализации проекта продукты, услуги;
• с величиной первичных и ежегодных издержек вхождения на местный рынок;
• с соотношением сроков жизни получаемого в ходе реализации проекта продукта (услуги) и периода окупаемости проекта;
• с наличием и стоимостью местных и привлекаемых материальных и трудовых ресурсов;
• со степенью жесткости конкурентной среды;
• с величиной совокупных бюджетных и внебюджетных платежей;
• с наличием или отсутствием преференций, таких как налоговые каникулы, льготы по купле-продаже (аренде) земли, административная поддержка при выделении земельных участков, общераспространенных полезных ископаемых и т. д.
Для власти система ограничений включает в себя, прежде всего:
• действующую систему налогообложения;
• необходимость формирования доходной части бюджета в размерах, обеспечивающих функционирование институтов власти и реализацию функций, закрепленных за тем или иным уровнем территориального управления или местного самоуправления;
• недопущение монополизации экономики территории одной или несколькими бизнес-структурами, необходимость оптимального сочетания ее отраслевой специализации и комплексности развития;
• экологические ограничения (необходимость сохранения комфортной среды обитания);
• ограничения, связанные с уровнем развития инфраструктуры поселений;
• социальные ограничения, связанные с демографией, структурой населения территории и т. п.
В графическом виде область рационального взаимодействия бизнеса и власти, ограниченная размерами минимального, максимального уровня инвестиций и минимально необходимым уровнем платежей в бюджет, представлена на рис. 7.
Необходимо отметить, что действующая система налогообложения оставляет и субъектам РФ, и муниципальным образованиям ограниченные возможности по изменению не только сумм, но и порядка платежей в бюджет для бизнес-структур, участвующих
в реализации комплексных программ их социаль- ^^ но-экономического развития. Не менее жесткие
-к
границы по финансированию инвестиционных про- шт
ектов диктует бизнесу и конъюнктура рынка. Как к <
показывает практика, разница отклонений между
минимальной и максимально возможной суммой
годовых капиталовложений в новое или расширя- ^^
ющееся производство не превышает 10-15% от
„ Он
запланированной первоначально. С одной сторо- ^о
ны, границы области рационального взаимодейс- 2 х твия бизнеса и власти существенно сужаются. С ® другой стороны, жесткие финансовые ограничения определяют для обоих субъектов формирования и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований необходимость принятия максимально конкретных, однозначно понимаемых и легко контролируемых обязательств.
Как подчеркивалось ранее, это возможно только при обязательном выполнении основополагающих принципов территориального индикативного планирования, таких как максимальная эффективность территориального планирования, баланс интересов субъектов территориального планирования и управления, легитимность, обязательное участие «первого лица» и персональная ответственность за каждый раздел формирования и реализации комплексных программ социально-экономического развития. Более подробно основные принципы территориального индикативного планирования рассмотрены в учебно-методическом пособии «Формирование комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований» и монографии «Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований: Опыт, проблемы, рекомендации» [5, с. 32-41; 7, с. 41-51].
Но не меньшее значение имеет, по нашему мнению, наличие в муниципальных образованиях достаточно четко формализованной структуры организации бизнес-сообщества, а также схемы его взаимодействия с органами исполнительной власти. На рис. 8 представлен один из возможных вариантов двухуровневой структуры организации бизнес-сообщества в муниципальных образованиях. В основу формирования бизнес-сообщества на уровне городских и сельских поселений предлагается положить персональный прин-
Объем инвестиций, млн руб./год
Система ограничений, связанная с минимально необходимой доходностью инвестиций
Область рационального взаимодействия бизнеса и власти
Минимально возможные инвестиции, обеспечивающие реализацию инвестиционного проекта
Минимально возможные платежи в бюджет
Совокупные платежи в бюджет, млн руб./год
Рис. 7. Система ограничений области рационального взаимодействия бизнеса и власти
I- со А
V к
о х
0 н
1 О О „
БИЗНЕС-СООБЩЕСТВА ГОРОДСКИХ
И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ (ассоциации хозяйствующих субъектов городских и сельских поселений)
Цель бизнес-сообщества: организация партнерства с властью во имя стабильности и устойчивого роста
Персональный принцип
Представители малого бизнеса
Задачи бизнес-сообщества:
♦ формирование, реализация и мониторинг совместно с органами власти и общественностью комплексных программ социально-экономического развития территорий;
♦ участие в региональных соглашениях по регулированию социально-трудовых отношений
от имени работодателей
Рис. 8. Возможная двухуровневая структура организации бизнес-сообщества в муниципальных образованиях
цип, а на уровне муниципальных районов и городских округов, имеющих районное деление, — сочетание персонального принципа и территориального.
Основной целью функционирования бизнес-сообщества, на наш взгляд, должна являться организация партнерства с властью, а основными задачами — формирование, реализация и мониторинг совместно с органами власти и общественностью комплексных программ социально-экономического развития территорий. Бизнес-собществам может быть поручена реализация и других задач.
В качестве площадок для диалога власти и бизнеса наиболее хорошо зарекомендовали себя постоянно действующие экономические советы муниципальных образований (рис. 9). В муниципальных образованиях СФО создано 750 экономических советов муниципального уровня (ЭСМУ). Выборочный анализ показал, что большинство ЭСМУ возглавили либо главы местного самоуправления, либо их заместители, курирующие финансово-экономическую деятельность муниципалитетов. В то же время качественный состав ЭСМУ на уровне муниципальных районов (городских округов) и городских и сельских поселений достаточно сильно отличаются друг от друга.
Для экономических советов городских и сельских поселений характерен относительно малый удельный вес в их составе представителей научной общественности, бизнес-сообществ, общественных объединений и политических партий, представителей органов исполнительной, законодательной власти и достаточно большая доля индивидуальных предпринимателей.
Качественный состав ЭСМУ муниципальных районов и городских округов, наоборот, характеризуется высокой долей представителей научных кругов, учреждений образования, общественных объединений, СМИ. Включение в ЭСМУ районного уровня председателей экономических советов городских и сельских поселений ведет к увеличению доли представителей органов местного самоуправления (рис. 9).
Сегодня в СФО большинство ЭСМУ организованы на уровне муниципальных районов и городских округов (рис. 10). Характерно, что именно этому уровню муниципальных образований соответствуют и более качественные плановые и прогнозные документы. Организация ЭСМУ в городских и сельских поселениях значительно отстает. Полностью завершена работа по формированию системы экономических советов только в республике Хакасия (рис. 11).
На наш взгляд, отставание в организации диалога бизнеса и власти явилось основной причиной того, что инвестиционные разделы и разделы, характеризующие участие бизнеса и населения в реализации сформированных приоритетов развития ряда муниципальных образований, не имеют под собой надлежащим образом подтвержденных источников финансирования, а потому требуют дополнительной проработки и корректировки.
Проведенный анализ позволяет, на наш взгляд, сделать следующие выводы. Поскольку процесс формирования и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований не регламентирован действующим фе-
I- со <
V к
о х
0 н
1 О О „
Рис. 9. Принципиальная схема взаимодействия бизнес-сообществ и власти в рамках ЭСМУ
80
72 72
] — число муниципальных районов и городских округов
число экономических советов
¿¡Р ^ ^ ^ о^- о^' ^Р ^
Рис. 10. Количество экономических советов в муниципальных районах и городских округах СФО
I- со А
V к
о х
0 н
1 О О „
700
600
500
400
300
200
100
720
273
92
124
88 88
41
□
— число городских и сельских поселений I — число экономических советов
522
455
355
101
189
28
И
391
344
120
77
64
39
Д
~г---г---г---г^—г---г---г---1— I —г---г---г^—г^—г
Л- ^ ¿р ¿Г ЛСР.^'
Рис. 11. Количество экономических советов в городских и сельских поселениях СФО
деральным законодательством, а потому не имеет единого алгоритма, субъектам территориального управления и планирования, помимо упомянутых нами ранее принципов, следует придерживаться ряда основополагающих подходов.
1. Взаимодействие органов власти и бизнеса базируется на принципах равноправного партнерства как на этапе формирования комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований, так и на этапе их реализации.
2. Принятие решений субъектами ГЧП по определению стратегических приоритетов, путям и формам развития муниципальных образований основывается на полном консенсусе.
3. В основе консенсуса лежит баланс интересов бизнеса и власти, не противоречащий ни государственным интересам, ни интересам населения муниципального образования.
4. ГЧП как основа взаимодействия бизнеса и власти строится на том, что его участники в ходе реализации комплексных программ социально-экономического развития получают разные виды отдачи. Хозяйствующие субъекты — прибыль, власть — эффективное решение закрепленных за ней действующим законодательством предметов ведения. В первую очередь, данное положение должно распространяться на задачу формирования комфортных условий для проживания и ведения бизнеса жителей муниципального образования.
5. Формы ГЧП должны быть четко определены федеральным законодательством. Однако поддерживаться оно должно специально созданными на всех уровнях административно-территориальных образований организационными структурами (экономические советы при высших должностных лицах органов
исполнительной власти), обеспечивающими открытый диалог бизнеса и власти.
Использование представленных выше предложений и рекомендаций позволяет, по нашему мнению, добиться повышения качества подготовки и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований, их экономической и социальной эффективности.
Литература
1. Самсонов Н. Идеи правят миром // Эксперт-Сибирь. № 10 (199). 10.03.2008.
2. Бюллетень № 134 (333) двести семнадцатого заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 20 февраля 2008 г.; Изд. Совета Федерации, 2008.
3. Россия в 2008-2016 годах: сценарии развития. М.: Научная книга, 2007.
4. Кашин А. В. Особенности формирования системного взаимодействия властных структур и доминирующей фирмы как основы стратегического развития территориального хозяйственного комплекса // Сибирская финансовая школа. 2007. № 4/65. С. 31-34.
5. Формирование комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований: Учебно-методич. Пособие / В. И. Иванков, А. В. Квашнин, В. И. Псарев, Т. В. Псарева; Под общ. ред. Т. В. Псаревой. Новосибирск: Сиб. кн. изд-во, 2005.
6. Конопляник А. А. Россия на формирующемся евроазиатском энергетическом пространстве: Проблемы конкурентоспособности. М.: Нестор Академик Паблишерз, 2003.
7. Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований: Опыт, проблемы, рекомендации / И. С. Головко, Т. В. Псарева, Е. В. Репина-Гаврикова, И. А. Назаренко; Под общ. ред. Т. В. Псаревой. Новосибирск, 2006.
