CC BY
115
Викторова З.С.
Аспирант, факультет государственного управления,
Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ИНСТРУМЕНТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОЦЕССА ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ: ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
В любом социуме процесс принятия решений представляет собой общераспространенную форму целенаправленной активности самых разнообразных акторов. Несмотря на то, что разнообразные исследовательские попытки в данной сфере предпринимались еще в работах ряда древних греческих и римских авторов, системная концептуализация процесса принятия решений началась только во второй половине XX века. Стимулом для этого, по мнению Г. Ласуэлла, стал глубокий кризис, связанный с принятием неэффективных, нерациональных решений, приведших к возникновению Первой и Второй мировых войн.
В целом, автор называет две группы обстоятельств, обусловливающих необходимость институционализации научной области,
специализирующейся на изучении процесса принятия решений. К первой (практической) - относятся необходимость сохранения и оптимизации демократии западного образца, ко второй (теоретической) - существование внутренней потребности социальных наук в заполнении когнитивного вакуума на стыке межотраслевых областей научного знания [1, 120-121].
На сегодняшний день изучением процесса принятия решений занимается автономная научная область, отличительная особенность которой - отсутствие единой или, по крайней мере, доминирующей теории,
комплексно объясняющей процессы и механизмы целеполагания и целедостижения.
Особые сложности в теоретической категоризации возникают в отношении принятия такого типа решений, как государственные решения, изучение которых сталкивается с необходимостью учета одновременно формальных и коммуникационных составляющих, формирующих неинституциональные аспекты данного процесса. В этой связи некоторые исследователи до сих пор сомневаются в возможности построения комплексной концепции процесса принятия решений в государстве, указывая на сложный характер природы изучаемого предмета.
Тем не менее, в современной политической науке можно выделить два парадигмальных подхода, в рамках которых осуществляется изучение процесса принятия государственных решений: нормативная
(прескрептивная) и поведенческая (дескрептивная) теории [2, 80].
Представления сторонников этих двух метаподходов расходятся, прежде всего, в отношении базовых принципов и возможностей целеполагания и целедостижения, в т.ч. возможности человека объективно оценивать внешние системы и процессы, абстрагируясь от субъективных факторов, а также эффективно влиять на них.
Так, нормативный подход (включающий такие теоретические разработки, как концепция ограниченной рациональности (Г. Саймон и др.), концепция динамического цикла (Дж. Андерсон, Б. Дженкинс и др.), концепция организационного институционализма (Дж. Марч, Дж. Олсен и др.), а также представления специалистов правовой сферы, прежде всего, из отраслей конституционного и административного права) рассматривает процесс принятия государственных решений как совокупность рационально обусловленных технологий и процедур, составляющих операционализированную последовательность действий и
предопределяющих эффективный и даже оптимальный выбор той или иной альтернативы. Таким образом, сторонники нормативного подхода исходят из того, что человек за счет своих развитых познавательных возможностей, основанных на формальной логике и рационалистических моделях, способен объективно и комплексно оценивать ситуацию, анализировать и «просчитывать» принимаемые решения и их последствия.
Напротив, представители поведенческой школы полагают, что человек характеризуется не рациональностью и объективными способностями познания, а, прежде всего, субъективными интересами, традициями, персональным опытом и состоянием сознания. Доминирующую роль в оценке ситуации в этом случае играют личные представления, интуиция, заблуждения и целый комплекс других факторов, форматирующих нормативные (институциональные) установки деятельности человека. Как следствие, в рамках поведенческого подхода процесс принятия государственных решений рассматривается как особый тип взаимодействия различных акторов (деятельность субъект-субъектного типа), полностью открытый для возникновения неожиданных направлений развития и последствий, появляющихся вне заданных закономерностей и выходящих за рамки формальных процедур и регламентов.
Поведенческий подход включает такие концепции, как бихевиоралистская модель (Г. Лассуэлл, Д. Лернер и др.), модель всеобщей рациональности (К. Эрроу, Э. Дауне и др.), инкременталистская модель (Ч. Линдблом, И. Дрор и др.), концепция групповой репрезентации (Р. Даль, Ф. Шмиттер и др.).
Наряду с общими парадигмальными подходами существует два типа теорий, объясняющих процесс принятия государственных решений. К первой категории относятся статические модели, исходящие из наличия атрибутивных признаков процесса принятия решений и использующих для
научного познания когнитивные механизмы атрибуции. Примерами статических моделей являются экономико-математические (П. Ньюман и др.) и политико-административные теории (В. Вильсон, М. Вебер, Г. Саймон, Р. Снайдер, Дж. Андерсон и др.).
Вторая категория теорий включает динамические модели, основанные на представлении процесса принятия государственных решений как совокупности сменяющих друг друга фаз и состояний (стадиальные подходы, теория коалиций и поддержки П. Сабатьера, модель политикоуправленческих потоков Д. Кингдона, теория раундов Г. Тейсмана и др.).
Так, например, наиболее известным вариантом стадиального подхода к процессу принятия государственных решений является концепция, предложенная И. Дрором и получившая название «оптимальной модели». При моделировании политико-управленческого цикла автор исходит из трех предпосылок:
■ Существование внерациональных компонентов процесса принятия решений;
■ Итеративность процесса принятия решений, допускающая и даже предполагающая наличие множества вложенных циклов;
■ Наличие прямых и обратных коммуникаций, которые происходят не только последовательно, но и параллельно [3, 129-157].
Несмотря на критику динамических моделей процесса принятия решений (прежде всего за их ограниченную эмпирическую базу, слабую верифицируемость, недостаточное внимание к аксиологическим аспектам и проч.), данное направление научных разработок позволило посмотреть на принятие решений в государстве как на «живой», самопроизвольно конструирующийся процесс с конфигурацией, выходящей за пределы
институционально-нормативных рамок и открытой для разнообразных незапрограммированных влияний.
В целом, сохраняющееся многообразие подходов к исследованию принятия государственных решений и динамическая конкуренция между ними внутри одной научной области свидетельствует об актуальности дальнейших разработок данной проблематики, которые были бы направлены на постепенное сближение базовых представлений о различных характеристиках изучаемого процесса, обеспечиваемое за счет интеграции в рамках единых парадигмальных схем статических и динамических элементов, атрибутивных и процессуальных компонентов, а также таких акцентов, как коммуникационные взаимодействия, движения ресурсов, трансформации властных статусов и проч.
В настоящее время на статус такой комплексной парадигмы исследования процесса принятия государственных решений претендует сетевой подход, использование которого удовлетворяет сформировавшуюся потребность в расширении ограниченных объяснительных возможностей существующих моделей и преодолении сложившейся ситуации, когда сформировавшаяся практика не в полной мере соответствует действующим научным концепциям, а новая теория, комплексно описывающая современную «архитектуру сложности» [4, 25], - еще не выработана.
Как подчеркивает Л.В. Сморгунов, отношение к данному направлению политологической мысли довольно противоречивое. Одни говорят о том, что использование понятия «политическая сеть» лишь формирует некоторый исследовательский инструментальный подход к изучению политики и управления, другие - наделяют его статусом концепции, третьи - пишут о новой разработанной теории, а некоторые - вообще говорят, как об удачной метафоре и абстракции в умах ученых [5, 680].
Тем не менее, несмотря на свой неоднозначный когнитивный статус и относительную молодость (теория сетей получила развитие в 50-60-е гг. XX века.), сетевой подход уже успел завоевать достаточно широкую популярность в научных кругах и оказать заметное влияние на развитие других теорий, конкурирующих в данной предметной области. В настоящее время он разрабатывается преимущественно в рамках двух школ -англосаксонской и немецкой.
Англосаксонская школа использует методологию сетевого подхода для изучения взаимоотношений государства и групп интересов в противовес плюралистическому и корпоративистскому направлениям.
Так, плюралистический подход рассматривает политику как «властное распределение дефицитных ресурсов под давлением заинтересованных групп» [6, 104]: группы интересов активно (и на конкурентной основе) участвуют в политике, а государство выступает в роли некоего арбитра, обеспечивающего сохранение правил игры и определенного баланса интересов и ресурсов. Корпоративистский подход, напротив, акцентирует внимание на государстве как активном игроке в борьбе групп интересов за ресурсы.
Сетевой же подход (в противоположность плюрализму и корпоративизму) направлен на то, чтобы настолько целостно описать отношения между государством и группами интересов, насколько это возможно в современной ситуации крайне неравновесного, спорадического, открытого и добровольного взаимодействия множества равноправных акторов, связанных общими интересами и ресурсами.
В рамках немецкой школы политические сети рассматриваются как современный подход к осуществлению государственного управления, наряду с такими концепциями, как классическая модель или новый государственный менеджмент. Более того, сторонники немецкой школы считают, что сетевая
теория предложила альтернативу тем инструментам, которые были предложены данными подходами, а именно - бюрократической иерархии (в рамках классической модели) и рыночному регулированию (в рамках концепции нового государственного менеджмента). Отправной точкой в этом отношении служит утверждение, близкое концепции нового государственного менеджмента: на текущем этапе государство не может эффективно обеспечивать современные потребности постиндустриального общества, следовательно, на смену властным структурам, выстроенным по принципам вертикали и иерархии, должна придти новая форма управления -так называемое «руководство» (governance).
Однако если новый государственный менеджмент при этом делает ставку на применение рыночных регуляторов и методов корпоративного менеджмента, а также внедрение в государственную сферу частного бизнеса и конкурентных начал, в результате чего государство утрачивает свой сугубо этатистский характер и обретает смешанную, государственно-частную форму, то сетевой подход ищет возможности повышения эффективности реализации властно-управленческих функций за счет использования коммуникативного потенциала, предлагаемого постиндустриальной стадией общественного развития.
Таким образом, принципиальное различие между подходами англосаксонской и немецкой школ заключается в оценке когнитивной значимости сетевого подхода: политические сети, рассматриваемые с точки зрения представительства интересов (англосаксонская школа), представляют собой некий общий концепт, применимый к любым формам отношений между частными и государственными акторами, в то время как альтернативная концепция немецкой школы характеризует политические сети как особую форму отношений в публичной политике (governance).
Несмотря на подобные фундаментальные различия между двумя трактовками теории сетей, на сегодняшний день невозможно выбрать одну из них в качестве базового методологического инструмента, поскольку и англосаксонская, и немецкая школы предлагают свой объяснительный и аналитический потенциал. В этой связи можно говорить о перспективной конвергенции данных подходов и формировании на их базе единого, внутренне структурированного сетевого подхода. Тем более что уже сегодня, вне зависимости от того угла зрения, под которым рассматриваются политические сети, существует несколько концептуальных характеристик сетевого подхода в политике.
В частности, Л.В. Сморгунов выделяет пять таких методологических установок:
1. Теория политических сетей реконструирует отношения между государством и современным обществом, что предполагает вместо попытки редукции сложности общества для управления, учет данной тенденции и, более того, помещение ее в основу современного процесса принятия решений.
2. Теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой, что предполагает новое видение соотношения политических и управленческих компонентов в процессе выработки политики. Более того, меняется «ракурс рассмотрения государства как агента политики»:
■ государство и его институты признаются важными, но не единственными субъектами, участвующими в процессе принятия решений;
■ в противовес идее независимости государства в политике утверждается непосредственная связь государственных
структур с другими политическими акторами и необходимость обмена ресурсами между ними;
■ в противоположность иерархическому принципу построения государства предлагается новый тип управления -«руководство» (governance), характеризующегося «управлением без правительства» (governing without government).
3. Сетевой подход учитывает морально-психологическое измерение в рамках исследования политики и процесса принятия решений;
4. В теории политических сетей помимо признания важности понятия «институт» особый акцент делается на внутренних связях и взаимоотношениях как ключевом элементе сетевого образования.
5. Теория политических сетей рассматривает проблему эффективности не в аспекте «цели-средства», а с точки зрения соотношения «цели-процессы», что означает внимание скорее к действенности, чем к эффективности управления [5, 682-684].
В целом, несмотря на существование в рамках сетевого подхода нескольких школ и трактовок, именно данная концепция позволяет наиболее точно зафиксировать и отразить основные нюансы трансформации современного государства как института, а также охарактеризовать ключевые аспекты его управленческого контура - процесса принятия государственных решений, - заключающиеся в диффузии механизмов властвования и коммуникаций в условиях постиндустриального общественного развития. И в этой связи концепция политических сетей представляет собой актуальную разработку на основе эмпирического опыта, синтезирующую достижения теоретических исследований с последней практикой общественного развития, в т.ч. и во властно-управленческой сфере.
Что касается перспектив развития сетевого подхода непосредственно в России, то здесь многое будет зависеть не только от его научнотеоретической концептуализации, но и от сокращения того отставания, которое существует в отечественной и зарубежной практике в отношении эмпирического использования методологии сетей для исследования современной государственной сферы.
Источники
1. Lasswell H. Power and Personality. N.Y., 1948.
2. Дегтярев А. А. Принятие политических решений. // Москва, 2004.
3. Dror Y. Muddling Through - ‘Science’ or Inertia // Public Administration Review. 1964. №24.
4. Kenis, Patrick and Volker Schneider. Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox // Marin and Mayntz (eds.). 1991.
5. Политология: Лексикон / Под ред. А.И. Соловьева. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН). 2007.
6. Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис, 2001. №3.
