CC BY
31
бюджетные этажи
методологические аспекты формирования
межбюджетных отношений в рыночной России
В странах с развитой и развивающей рыночной экономикой в зависимости от типа государственного устройства (унитарный или федеративный) формируются разноуровневые бюджетные системы с соответствующим бюджетным устройством, а также реализуются разные модели бюджетного федерализма, которым соответствуют конкретные межбюджетные отношения.
В современной России широко используемый термин «бюджетный федерализм» трактуется самым различным образом. Так, по мнению В.М. Родионовой бюджетный федерализм - «это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности и автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления» [1]. А.Г. Игудина считает, что бюджетный федерализм - «это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов...» [2]. А. М. Лавров рассматривает бюджетный феде-
Садыгов Ф.К.
заместитель министра РФ по налогам и сборам, действительный государственный советник налоговой службы РФ II ранга
--а,
рализм как «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса» [3]. А, по мнению О.В. Богачевой, «автономное существование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом» [4]. При этом О.В. Богачева счита-т, что «бюджетный федерализм... не имеет отношения к государственному политическому устройству, а характеризует многоуровневость У бюджетной системы любого государства» [5]. В этой связи уместно привести «узкое» и «широкое» толкование бюджетного федерализма Н.М. Сабитовой.: «бюджетный федерализм - это основанная на федеративном устройстве государства система отношений различных уровней власти по поводу разграничения бюджетных полномочий»; «бюджетный федерализм - это форма организации бюджетного устройства, которая присуща странам с федеративным устройством, характеризующаяся системой отношений, определяющих пропорции централизации и децентрализации бюджетных ресурсов и ответственность за оказание общественных услуг и благ, с использованием различных форм и методов бюджетного регулирования» [6]. Однако мы не можем согласиться с мнением, что «бюджетный федерализм определяет форму организации бюджетного устройства государства» [7]. Понятие бюджетного федерализма в зарубежной экономической литературе применяется ко всем странам вне зависимости от формы государственного устройства при наличие двух и более уровней бюджетной системы. Авторы учебника «Бюджетная система Российской Федерации» бюджетный федерализм с одной стороны определяют «как отношения между федеральной властью и властями национально-госу-
бюджетный федерализм - это
форма организации
бюджетного устройства, странам с
федеративным устройством» (Н. Сабитова)
дарственных и админис- «бюджетный федерализм... не
тративно-территориаль-
ных подразделений по имеет отношения к поводу оптимального,
научно обоснованного государственному распределения доходов
бюджетов каждого уров- политическому устройству,
ня и расходов, финансируемых из них». а с дру- а характеризует гой стороны бюджет-
ный федерализм ими же многоуровневость бюджетной
трактуется как «принцип
построения бюджетных системы любого государства»
отношений, который
позволяет, в условиях са- _(О. Богачева)
мостоятельности каждо- _
го бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления» [8]. С первой формулиров- _
кой, если как-то можно согласиться, то со второй - нет, потому как федерализм не является принципом построения отношений, в том числе и бюджетный федерализм не является принципом
построения бюджетный отношений. _
Авторами учебника «Бюджетная система Рос- _
сии» бюджетный федерализм также трактуется двояко. В тексте учебника финансово-бюджетный федерализм рассматривается как «разделе- _
ние полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области
финансов, в частности, в бюджетной сфере»; а в _
словаре терминов учебника «федерализм (бюджетный) - законодательно принимаемая нор- _
ма равноправных (партнерских) отношений _
между федеральным центром и субъектами РФ при формировании доходов бюджетов всех уровней за счет оптимального сочетания налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно необходимых потребнос- _
тей» [9]. Если этими авторами под нормой парт- _
нерских отношений между уровнями власти понимается система взаимоотношений уровней бюджетной системы, то их определения близки сложившейся за рубежом трактовке
термина «бюджетный федерализм. Наконец, в энциклопедическом словаре по федерализму бюджетный федерализм определяют как «многоуровневую бюджетную систему государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий» [10]. Приведенные определения «бюджетного федерализма» в российской экономической литературе свидетельствуют о наличие существенных различий в понимании и толковании данного термина. В значительной степени это объясняется отсутствием в нормативно-правовых документах упоминания термина «бюджетный федерализм». Так, в частности, в Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует упоминание о бюджетном федерализме, хотя в проекте Бюджетного кодекса РФ первоначально термин «бюджетный федерализм» присутствовал. В то время как в нем приводятся определения «бюджетная система» и «межбюджетные отношения», раскрываются их содержания и принципы. Не последнюю роль в расхождении мнений российских специалистов играет допущенные неточности при переводе иностранной экономической литературы, из которых была заимствована информация по теории бюджетного федерализма. Поэтому в российской экономической литературе наряду с термином «бюджетный федерализм» часто встречаются такие термины как «бюджетно-налоговый федерализм» [7], «фискальный федерализм» [11], «финансово-бюджетный федерализм» [9], «экономический федерализм» [12], «налоговый федерализм» [13] и др. В связи с отсутствием однозначности в определении понятия «бюджетный федерализм» очень часто его отождествляют с понятием «межбюджетные отношения». В частности, такое впечатление складывается по прочтении работ В.Б. Христенко[14-16]. Уровень развития
уровень развития бюджетного федерализма характеризует
состояние системы
бюджетных отношений
__в стране
бюджетного федерализ- в связи с отсутствием ма характеризует состо-
яние системы бюджет- однозначности в определении
ных отношений в стра-
не, в том числе и межбю- понятия «бюджетный джетных отношений.
Таким образом, даже федерализм» его часто
кратко приведенный
обзор зарубежных и отождествляют с понятием
отечественных источ-
ников информации, «межбюджетные отношения»
позволяет сделать сле- _
дующий вывод: под бюджетным федерализмом следует понимать систему бюджетных _
отношений всех уровней власти, основанную на бюджетном устройстве, которые строятся на распределении бюджетных полномочий между уровнями власти и властями одного уровня.
При этом очень важным, на наш взгляд, является _
раскрытие взаимоотношений между бюджетами одного уровня, а также характера охвата финансовых отношений между федеральным бюджетом и бюджетами государственных внебюджет- _
ных фондов, бюджетами субъектов Федерации и бюджетами территориальных внебюджетных
фондов. А это связано с распределением бюджет- ________
ных полномочий внутри самой власти каждого уровня, под которыми мы понимаем совокупность расходных и доходных (в том числе налоговых) полномочий уровней власти, включая полномочия в сфере оказания финансовой поддержки (в том числе финансовой помощи) другим бюджетам бюджетной системы. Сегодня это является весьма актуальным вопросом для Российской Федерации, где значимость бюджетов государственных внебюджетных фондов (по сравнению с другими странами с рыночной экономикой) играет весьма существенную роль.
Литература: _
1. Родионова ВМ. Бюджетная реформа: содержание и проблемы.// Финансы. 1994, № 8, с.3-15.
2. Игудин АГ. Региональная ассиметрия в Российской Федерации и межбюджетные отношения в свете
wmmiZk
требований бюджетного федерализма./НИИФИ Минфина России. - М., 2001.
3. Лавров А М. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация.//Вопросы экономики. 1995, № 8, с21-29.
4. Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопросы экономики, 1995, №8 с.
5. Богачева О. Российская модель бюджетного едерализма в свете мирового опыта //Мировая
омика и международные отношения. 1995, №9, с.104-125.
У 6. Сабитова НМ. Бюджетное устройство
Российской Федерации: теоретические аспекты. -Казань: Изд-во КФЭИ, 2001, -184с. '. Ротова ВН. Анализ оценки налогового
тенциала. -М., 2001, J. Бюджетные отношения в Российской Федерации: Новые подходы к анализу и правовому регулированию / Общая редакция ВН. Лексина и АН. Швецова. -М.: Формула права, 2001, -352с.
9. Бюджетная система России. Учебник под ред. Поляка ГБ, - М: Юнити, 1999, -540с.
10. Финансы. Учебник для вузов. Под ред. проф. Романовского и др. - М.: Изд-во Перспектива, 2000, -520с.
11. Суспицын СА, Поздняков АМ, Беденков АР., Масаков В.М., Суслов В.И. Методологические и методические положения совершенствования межбюджетных отношений. - М.: Инсан, 1998, -30с.
12. Баранова КК. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. - М: Дело и сервис, 2000, -240с.
13. Паскачев АБ. Налоговый потенциал экономики России. - М: Изд. Дом «МЕЛАП», 2001, -400с.
14. Христенко ВБ. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. - М: Дело, 2002. - 608с.
15. Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений// Финансы. - М, 1999, №5, с.12-16.
16. Христенко ВБ. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу. - Вопросы экономики, 2002, № 2, с.4-18.
