CC BY
91
яля
УДК 008 ББК70/79
методика оценки эффективности работы региональных властей
по показателю «культурное наследие»: проект
Гуров Михаил Борисович,
начальник отдела материального наследия Института Наследия, Берсеневская наб., 18-20-22, стр.3, Москва, 119072 +79150794161, [email protected] Филатова Надежда Владимировна, руководитель центра всемирного наследия и международного сотрудничества
Института Наследия, Берсеневская наб., 18-20-22, стр.3, Москва, 119072 +79851577781,[email protected]
Аннотация:
Статья посвящена разработке методики оценки эффективности деятельности работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по сохранению и популяризации историко-культурного наследия, а также построению на основе данной методики рейтинга эффективности регионов в сфере культурного наследия. В настоящий момент деятельность региональных органов исполнительной власти по показателю «культурное наследие» руководством страны не оценивается. Методик подобной оценки не существует.
Ключевые слова:
Объект культурного наследия, памятник истории и культуры, учет, сохранение, охрана, надзор, управление и использование, финансирование, кадровое обеспечение, критерии, методика.
В соответствии со статьей 44 Конституции Российской Федерации «каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры»1. Культурное наследие - уникальный стратегический ресурс нашей страны, эффективное сохранение и использование которого является важным показателем успешности как федеральных, так и региональных властей. На сегодняшний день в России не существует единой
1 Конституция Российской Федерации (1993 г.)
методики оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по сохранению и популяризации историко-культурного наследия (далее - Методика).
В перечне показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, который утвержден Указом Президента Российской Федерации №1199 от 21 августа 2012 года «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации» 2, показатель «культурное наследие» отсутствует.
Так как по показателю «культурное наследие» эффективность работы главы региона не оценивается, тема культурного наследия может попасть в список его приоритетов только благодаря его доброй воле. Между тем ситуация с культурным наследием в стране показывает существенный недостаток «доброй воли» во многих регионах нашей страны.
Разработка Методики и построение на ее основе рейтинга эффективности работы регионов в сфере культурного наследия может стать инструментом привлечения внимания региональных властей к теме культурного наследия.
В процессе разработки Методики необходимо решить три главных задачи:
1. Устранить проблему неравновесности регионов, неравновесности по территории, по количеству объектов культурного наследия, по их типу и т.д.;
2. Разработать систему показателей, по которым будет осуществляться сравнение. Эти показатели должны быть относительными. Мы должны сравнивать регионы между собой не по количеству объектов культурного наследия, расположенных на их территории, а по тому, как регионы управляют своим наследием, попросту говоря, -как исполняются требования Федерального закона №73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (от 25.06.2002)3.
3. Разработать формулу, по которой на основе всех показателей будет вычисляться итоговый числовой индекс региона, в соответствии с которым регион займет то или иное место в общем рейтинге эффективности.
Проблему неравновесности регионов предполагается решить путем распределения регионов на несколько групп, в которые будут входить регионы более или менее равные по качественному и количественному составу находящихся на их территории памятников
С этой целью вводится такое понятие как «базисный регион».
2 Указ Президента Российской Федерации №1199 от 21 августа 2012 года «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»
3 Федеральный закон «Об объектах культурного на-
следия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 № 73-Ф3
Базисный регион - это регион с усредненными показателями, среднеарифметический по стране. Показатели базисного региона выводятся путем деления их общей по стране величины на общее количество субъектов Российской Федерации, - то есть на 85.
Показатели базисного региона должны выводиться на основе официальной статистической информации. Такую информацию нам может предоставить форма 1 -ОПИК. Так как форма 1-ОПИК является ежегодно обновляемой формой, показатели базисного региона требуют ежегодного пересчёта.
Неравновесность регионов, на наш взгляд, характеризуется следующими показателями:
- Крайне неравнозначное количество объектов культурного наследия на территории разных регионов.
- Неравнозначное количество объектов федерального значения, то есть наиболее ценных (об археологических объектах в данном случае речь не идет)4, на территории регионов.
- Есть регионы с преобладанием архитектурных объектов, а есть сугубо «археологические» регионы.
- Разная площадь субъектов. Значительно проще заботиться о наследии, когда оно сконцентрировано на небольшой территории.
Ниже на основе официальных статистических данных приводится расчет показателей базисного региона за 2015 год:
1. Количество объектов культурного наследия, включая археологические объекты: 171104/85=2012
2. Количество объектов культурного наследия (федеральных, региональных, местных) без учета археологических объектов: 98556/85=1159
3. Количество объектов культурного наследия федерального значения без учета археологических объектов: 25329/85=298
4. Количество объектов археологического наследия: 72548/85=853
5. Количество квадратных километров площади страны на один объект культурного наследия (с учетом археологических объектов): 17125443/171104=100
4 В соответствии с требованием закона все археологические объекты считаются федеральными. Форма 1-ОПИК считает археологические объекты отдельно и не включает археологические объекты в общее число объектов культурного наследия федерального значения.
На основании показателей базисного региона происходит ранжирование регионов по трем группам. Сравнение эффективности деятельности региональных властей должно происходить строго внутри групп. Регионы из разных групп друг с другом не сравниваются.
В первую группу, которую можно назвать «высшей лигой» отобраны регионы, показатели которых превышают следующие показатели базисного региона:
• общее количество объектов культурного наследия на территории региона, включая археологические объекты;
• количество объектов культурного наследия на территории региона без учета археологических объектов;
• количество объектов культурного наследия федерального значения на территории региона без учета археологических объектов.
Кроме того, в первую группу автоматически попадают субъекты, на территории которых располагаются объекты всемирного наследия ЮНЕСКО. Наличие на территории региона объекта всемирного наследия сразу же повышает статус региона, выводит его на международный уровень. Игнорировать этот факт невозможно, поэтому - «высшая лига».
Во вторую группу, которую можно назвать «первой лигой», отбираются регионы, которые превосходят базисный регион хотя бы по одному из пяти показателей.
В третью группу, «вторую лигу», попадают те, которую ни по одному показателю не могут обойти базисный регион.
Может возникнуть вопрос: почему при отборе регионов в первую группу учитываются только три показателя, а не пять. Во-первых, потому что они важнее. Они объективно свидетельствуют о том, что на территории региона много объектов культурного наследия и много значимых объектов культурного наследия. Во-вторых, потому что показатели по археологии и по плотности, не так однозначны и носят вспомогательный характер.
Если говорить о показателе по археологии, то тут нужно сделать следующие замечания. С одной стороны, если скрытый в земле археологический объект, полностью исследован, то он может быть признан утраченным и, соответственно, подлежит исключению из реестра объектов культурного наследия. То есть, если делать все
правильно, то по показателю «количество объектов археологического наследия» цифры у региона могут пойти в сторону уменьшения значений. И логика подсказывает, что такой критерий он, в общем-то, и не нужен. Он неправильный. Но, с другой стороны, выявление археологических объектов культурного наследия, это тоже работа. И если на территории региона таких объектов много, это значит, орган охраны памятников работает, и эту работу игнорировать нельзя. Особенно, когда речь идет о крайне протяженных по площади и плохо обеспеченных дорогами сибирских и дальневосточных регионах, где выявление и учет объектов связаны с немалыми материальными затратами. Поэтому вовсе отказаться от этого показателя тоже неправильно.
Что касается показателя плотности памятников на квадратный километр, то он вводится с целью не дать субъектам, малым по площади,оказаться в одной группе с гигантами. И у тех, и у других может быть примерно равное количество памятников, но из-за плотности объектов на квадратный километр в маленьких регионах работать с ними проще.
В «высшую лигу» входят 20 субъектов: Москва, Санкт-Петербург, Севастополь, республики Дагестан, Карелия и Татарстан, Алтайский край, а также Архангельская, Владимирская, Вологодская, Иркутская, Костромская, Ленинградская, Московская, Новгородская, Оренбургская, Псковская, Смоленская, Тверская и Ярославская области.
В первую лигу отобрались 43 субъекта. Республики Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Марий Эл, Мордовия, Якутия, Северная Осетия, Хакасия, Чечня, Чувашия, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Астраханская, Белгородская, Брянская, Волгоградская, Воронежская, Ивановская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Курганская, Курская, Липецкая, Нижегородская, Омская, Орловская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Тамбовская, Томская, Тульская, Ульяновская области, Югра.
Во вторую лигу вошли республики Алтай, Бурятия, Калмыкия, Коми, Крым, Тыва, Удмуртия, Забайкальский край, Камчатский край, Хабаровский край, Амурская, Кировская, Магаданская, Мурманская, Новосибирская, Пензенская,
Тюменская, Челябинская области, Еврейская автономная область, Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа, Чукотка. Всего 22 региона.
Для оценки эффективности работы региональных властей была разработана система критериев. Оценка осуществляется по 39 критериям, из которых 31 критерий имеют самостоятельное числовое значение, а восемь вводятся поправочными коэффициентами.
1. Учет:
- Доля объектов, внесенных в региональный перечень выявленных в отчетном году, по отношению ко всем выявленным в отчетном году объектам на территории России;
- Доля объектов, исключенных из регионального перечня выявленных в отчетном году, по отношению к общему количеству объектов, исключенных из региональных перечней в отчетном году по всей стране;
- Доля объектов, исключенных из регионального списка выявленных в отчетном году, по отношению к общему количеству объектов региона, выявленных в отчетном году;
- Доля объектов культурного наследия (далее - ОКН), внесенных регионом в реестр в отчетном году, по отношению ко всем ОКН, внесенным в реестр, в целом по стране;
- Доля ОКН региона, информация о которых передана в Минкультуры России для включения в АИС ЕГРКН, по отношению ко всем объектам региона, информация о которых подлежит включению в АИС ЕГРКН.
К суммарному весу Учета региона должен применяться повышающий поправочный коэффициент (ПК1), формируемый на основе четырех критериев:
- перечень объектов культурного наследия размещен на сайте регионального органа охраны памятников (далее - РООП);
- данные в перечне соответствуют требованиям приказа Минкультуры России №1907 от 2 июля 2015 года5: местонахождение, историко-культурная ценность, дополнительная информация;
- перечень выявленных объектов размещен на сайте РООП;
5 Приказ Минкультуры России №1907 от 2 июля 2015 года «Об утверждении порядка формирования и ведения перечня выявленных объектов культурного наследия, состав сведений, включаемых в данный перечень»
- соответствуют ли данные в этом перечне требованиям приказа Минкультуры России №1907 от 2 июля 2015 года: местонахождение, историко-культурная ценность, дополнительная информация.
Несмотря на то, что приказ Минкультуры России №1907 от 2 июля 2015 года устанавливает требования только в отношения списка выявленных объектов, логика подсказывает, что такие же требования должны действовать и в отношении перечня объектов культурного наследия. Ситуация, когда список выявленных размещен, а список самих объектов культурного наследия не находится в публичном доступе представляется абсурдной.
Повышающий коэффициент (ПК1) высчи-тывается так:
1. Перечень выявленных объектов размещен на сайте органа охраны памятников региона - да/ нет. Если да, то коэффициент (к1) равен 1. Если нет, тогда применяется повышающий - 1,1.
2. Сведения, представленные в перечне ОКН, соответствуют требованиям приказа Минкульту-ры России №1907 от 2 июля 2015 года. Вес каждого критерия - 1,025. Если все требования соблюдены, то коэффициент(к2) равен 1, если не соблюден один критерий - 1,025, если два - 1,05, если три 1,075, если ни один - 1,1.
3. Перечень выявленных объектов размещен на сайте органа охраны памятников региона - да/ нет. Если да, то коэффициент (к3) равен одному. Если нет, тогда применяется повышающий - 1,1.
4. Сведения, представленные в перечне выявленных объектов, соответствуют требованиям приказа Минкультуры России №1907 от 2 июля 2015 года. Вес каждого критерия - 1,025. Если все требования соблюдены, то коэффициент (к4) равен 1, если не соблюден один критерий - 1,025, если два - 1,05, если три 1,075, если ни один - 1,1.
Итоговый коэффициент - ПК1 = (к1хк2) (к3хк4). Таким образом, максимальный повышающий коэффициент может достигать значения 1,4641.
2. Сохранение
- Доля ОКН региона (без учета объектов археологического наследия), на которых в отчетный период проводились работы по сохранению, по отношению ко всем ОКН страны (без учета объектов археологического наследия), на которых проводились работы по сохранению в отчетном году;
- Доля ОКН региона, состояние которых оценено в соответствии с критериями, установленными Постановлением Правительства от 29 июня 2015 года №646, по отношению ко всем ОКН региона, подпадающи6м под действия указанного Постановления;
- Доля ОКН региона (без учета ОАН), на которых в отчетный период проводились работы по сохранению, по отношению ко всем ОКН в регионе (без учета объектов археологического наследия), находящимся в неудовлетворительном и аварийном состоянии;
- Доля ОКН региона, утраченных в отчетном году, по отношению к общему количеству утраченных ОКН по стране в отчетном году;
- Доля выявленных объектов, утраченных в отчетном году, по отношению к общему количеству утраченных выявленных объектов по стране в отчетном году;
- Доля ОАН региона, на которых в отчетный период велись археологические раскопки по отношению ко всем ОАН страны, на которых такие раскопки велись в отчетном году;
- Доля ОАН региона, на которых в отчетный период велись археологические раскопки, по отношению к общему количеству ОАН региона.
3. Охрана
- Доля ОКН в регионе, обеспеченных в отчетный период границами территории, по отношению к общему количеству ОКН в стране, обеспеченных границами территории в отчетном году;
- Доля ОКН региона, обеспеченных границами территории (на конец отчетного периода), по отношению ко всем ОКН региона, которые могут и должны быть обеспечены такими границами;
- Количество ОКН в регионе, для которых в отчетный период утверждены зоны охраны по отношению к общему количеству ОКН в стране, для которых утверждены зоны охраны в отчетном году;
- Доля ОКН региона, обеспеченных зонами охраны (на конец отчетного периода), по отношению ко всем ОКН региона, которые могут и должны быть обеспечены такими зонами;
6 Постановление Правительства РФ от 29 июня 2015 г. № 646 «Об утверждении критериев отнесения объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, к объектам культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии»
- Доля ОКН в регионе, в отношении которых в отчетном году заключены охранные обязательства, по отношению к общему количеству ОКН по стране, в отношении которых в отчетный период заключены охранные обязательства.
4. Надзор
- Доля ОКН на территории региона, на которых в отчетный период были проведены проверки (органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц), по отношению к общему количеству проверок в целом по стране за отчетный период;
- Доля выданных предписаний об устранении нарушений в отчетном году по отношению к общему количеству проверок, проведенных в регионе в отчетном году;
- Доля установленных информационных табличек и обозначений на ОКН региона в отчетном году по отношению к общему количеству установленных табличек и обозначений в отчетном году в целом по стране;
- Доля установленных информационных табличек и обозначений на ОКН региона по отношению ко всем ОКН региона нуждающихся в установке подобных табличек и обозначений.
5. Управление и использование
- Доля ОКН региона (без учета археологических объектов), имеющих пользователя, по отношению к общему количеству ОКН региона (без учета археологических объектов);
- Доля ОКН региона (без археологических объектов), по которым в отчетном году оформлены свидетельства на пользование, по отношению к общему количеству ОКН в стране, в отношении которых в отчетный год оформлены такие свидетельства;
- Доля ОКН в регионе, на которых реализована доступная среда для инвалидов по отношению ко всем ОКН в стране, на которых реализована доступная среда.
6. Финансирование
- Доля фактически освоенных ассигнований, выделенных в отчетном году региону из федерального бюджета, на проведение работ по сохранению и охране;
- Доля внебюджетных средств, привлеченных регионом на проведение работ по сохранению и охране в отчетном году, по отношению ко всему объему финансовых средств, ассигнован-
ных региону и в регионе на проведение работ по сохранению и охране в отчетном году;
- Доля фактически освоенных внебюджетных ассигнований, привлеченных регионом в отчетном году на проведение работ по сохранению и охране;
- Доля ассигнований из регионального бюджета на проведение работ по сохранению и охране в отчетном году, по отношению ко всему объему финансовых средств, ассигнованных региону и в регионе на проведение работ по сохранению и охране в отчетном году;
- Доля фактически освоенных региональных ассигнований.
7. Кадровое обеспечение
- Количество ОКНв расчете на одного сотрудника РООП;
- Соотношение средней заработной платы сотрудников РООП и средней зарплаты по региону.
К итоговому числовому значению региона применяется поправочный повышающий коэффициент (ПК2), который складывается на основании четырех показателей:
- Наличие самостоятельного органа охраны памятников. Если есть, то коэффициент равен 1. Если нет, тогда 1,1.
- Наличие действующего сайта самостоятельного органа охраны памятников.Если есть, тогда коэффициент -1, если нет, тогда 1,1.
- Наличие отдельного регионального закона о культурном наследии. Если есть, тогда коэффициент -1, если нет, тогда 1,1.
- Наличие региональной программы или программ по сохранению и популяризации объектов культурного наследия. Если есть, тогда коэффициент -1, если нет, тогда 1,1.
ПК2 высчитывается как произведение числовых значений указанных показателей. Максимальный размер ПК2: 1,1*1,1*1,1*1,1 = 1,4641.
Оценка эффективности работы глав субъектов осуществляется по 39 критериям, из которых 31 критерий имеет самостоятельное числовое значение, а восемь вводятся поправочными коэффициентами.
Методика расчета построена следующим образом. Сперва осуществляется подсчет численных значений каждого показателя (31 показатель). По каждому показателю происходит сравнение регионов между собой, и, таким образом, мы получаем 31 рейтинг. Каждый регион в каж-
дом из этих рейтингов занимает какое-то место. Каждому месту присваивается определенное количество баллов, численно соответствующее числовому значению места. То есть, если по какому-то критерию регион занимает первое место, ему за это место присваивается 1 балл, если тридцатое место - 30 баллов. Суть расчета заключается в суммировании баллов, которые заработал регион в каждом рейтинге и делении этой суммы на количество критериев. В результате побеждает тот, кто набрал наименьший балл.
Критерии учета высчитываются особым образом, потому что к критериям учета каждого региона применяется соответствующий каждому региону поправочный коэффициент, о чем уже писалось выше в разделе, посвященном показателям. С учетом применения поправочного коэффициента расчет числового показателя учета каждого региона осуществляется следующим образом: (У1+У2+У3+У4+У5)/5*ПК1, где У1-У5 -это показатели Учета, 5 - количество показателей Учета, а ПК1 - поправочный коэффициент. Таким образом, при подсчете итогового количества баллов каждого региона, мы вычисляем среднеарифметическое не на основании 31, а на основании 27 показателей, потому как пять показателей учета складываются в один. После того, как мы получили итоговое числовое значение региона, мы уже к нему применяем новый поправочный коэффициент - ПК2.
После того, как мы получили итоговые значения, мы распределяем регионы по трем группам, «высшая лига», «первая лига», «вторая лига» и выстраиваем рейтинги.
Список использованных источников:
1. Конституция Российской Федерации (1993 г.)
2. Постановление Правительства РФ от 29 июня 2015 г. № 646 «Об утверждении критериев отнесения объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, к объектам культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии»
3. Приказ Минкультуры России №1907 от 2 июля 2015 года «Об утверждении порядка формирования и ведения перечня выявленных объектов культурного наследия, состав сведений, включаемых в данный перечень»
4. Указ Президента Российской Федерации №1199 от 21 августа 2012 года «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»
5. Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 № 73-ФЗ
METHODOLOGY OF ASSESSMENT OF EFFICIENCY OF REGIONAL AUTHORITIES WORK ON "CULTURAL HERITAGE" INDICATOR: PROJECT
GurovMichailBorisovich,
Head of the Tangible Heritage Division of the Heritage Institute, Bersenevskayanab., 18-20-22, bld.3,Moskow, 119072 +79150794161,[email protected] FilatovaNadezhdaVladimirovna,
Head of the World Heritage and International Communication Centre of the Heritage Institute,
Bersenevskayanab., 18-20-22, bld.3, Moskow, 119072 +79851577781, [email protected] the named methodology. Today the regional authorities' activities are not estimated by the government on the "cultural heritage" indicator due to the absence of t
Abstract:
The Article is devoted to the development of efficiency assessment methodology of the regional executive bodies' activities in the sphere of cultural heritage protection and promotion as well as drafting the regional efficiency rating in respect to cultural heritage on the basis of the named methodology. Today the regional authorities' activities are not estimated by the government on the "cultural heritage" indicator due to the absence of the appropriate methodology.
Key words:
Cultural heritage property, monument of historic and cultural importance, registration, preservation, protection, supervision, management and usage, financing, staffing recourses, criteria, methodology, region of Russian Federation.
