CC BY
1686
Методика оценки эффективности использования бюджетных расходов образовательными учреждениями Methods of evaluating the effectiveness of budget expenditures by educational institutions
Марков Сергей Николаевич, аспирант кафедры «Финансы», ФГОБУ ВПО «Государственный университет Минфина России»
Sergei Markov, Postgraduate Student, the State University of the Ministry of Finance of the Russian Federation
markovsn79 @mail. ru
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств образовательными учреждениями, анализируются существующие в мировой практике методы и модели оценки эффективности бюджетных расходов на образование, а также предложена методика оценки эффективности использования бюджетных расходов образовательными учреждениями.
Ключевые слова: бюджетные расходы на образование, эффективность бюджетных расходов на образование, оценка эффективности, образовательные учреждения, метод cost-effectiveness analysis (CEA), модель School Matters’s Return on Spending Index from Standard & Poor’s.
Annotation. The paper considers the problem of evaluating the effectiveness of the budget of educational institutions that exist in the world practice the methods
and models for assessing the efficiency of budget spending on education, as well as the technique of evaluating the effectiveness of budget expenditures by educational institutions.
Key words: budgetary expenditure on education, the efficiency of budget spending on education, performance evaluation, educational institutions, the method of cost-effectiveness analysis (CEA), Model School Matters's Return on Spending Index from Standard & Poor's.
В условиях ограниченности бюджетных ресурсов при их распределении возникает потребность в оценке эффективности использования бюджетных средств образовательными учреждениями.
Одной из проблем оценки эффективности бюджетных средств образовательными учреждениями является отсутствие методики оценки эффективности использования бюджетных расходов образовательными учреждениями. В нормативно-правовых актах различных уровней власти отсутствуют единые принципы, критерии, методические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов. Действующие Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления: городских округов и муниципальных районов, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 года №1313-р, и Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденная Постановлением Правительства РФ № 322 от 15 апреля 2009 г., позволяют оценивать результативность деятельности (показатели результативности), а не эффективность бюджетных расходов, в том числе и бюджетных расходов на образование.
Таким образом, разработка методики оценки эффективности использования бюджетных расходов образовательными учреждениями приобретает немаловажное значение. При этом такая методика должна позволять оценивать эффективность каждого конкретного образовательного учреждения для того, чтобы определить проблемные моменты в их
деятельности и определить пути их решения, а также выработать мероприятия по снижению неэффективных расходов.
Необходимо подчеркнуть, что методика оценки эффективности использования бюджетных расходов образовательными учреждениями должна быть единой по всей стране, поскольку результаты проведения оценки по такой методике позволят проводить дальнейшие сопоставления по показателям эффективности, рассчитанных по единой для всех образовательных учреждений Российской Федерации формуле, как среди образовательных учреждений муниципальных образований, так и среди муниципальных образований субъектов Российской Федерации, и среди субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что поскольку при планировании бюджетных расходов на очередной финансовый год должны учитываться результаты оценки эффективности бюджетных расходов, то оценку эффективности бюджетных расходов необходимо проводить по итогам года, предшествующему отчетному финансовому году. Так, например, при бюджетном планировании расходов на 2013 год должны учитываться результаты оценки эффективности бюджетных расходов по итогам 2011 года.
Разработка методики оценки эффективности использования бюджетных средств образовательными учреждениями требует:
1. Рассмотрение существующих в мировой практике методов оценки эффективности бюджетных расходов.
2. Рассмотрение существующих в мировой практике моделей оценки эффективности бюджетных расходов на образование.
3. Определение различных методов сравнительного анализа показателей эффективности бюджетных расходов на образование.
4. Выбор наиболее приемлемых в российских условиях, с точки зрения практической применимости, методов и моделей оценки эффективности бюджетных расходов на образование, а также методов сравнительного анализа показателей эффективности бюджетных расходов на образование.
5. Выработка основных принципов проведения оценки эффективности бюджетных расходов на образование.
6. Определение этапов проведения оценки эффективности использования бюджетных средств образовательными учреждениями.
В мировой практике применяют различные методы оценки эффективности бюджетных расходов (табл.).
Таблица - Методы оценки эффективности бюджетных расходов
Метод оценки эффективности бюджетных расходов Содержание метода
Анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis - CBA) Сравнение агрегированных выгод в денежной оценке и бюджетных расходов по конкретному направлению
Анализ издержек и результативности (cost-effectiveness analysis- CEA) Оценка выгод, получаемых от реализации бюджетных расходов, не в денежной форме, а в физических величинах
Анализ издержек и полезности (cost-utility analysis - CUA) Сравнение издержек, измеряемых в денежном выражении, и пользы для населения, полученной от реализации бюджетных расходов на конкретную цель, измеряемую в единицах полезности
Анализ издержек и взвешенной результативности (weighted cost- effectiveness analysis -wCEA) Оценка множества выгод бюджетных расходов, которые при этом не могут быть измерены в денежном выражении
Источник: Составлено автором [2, 3, 4, 5]
Описанию логики данных методов оценки эффективности бюджетных расходов, практики их применения, а также проблем, возникающих при их использовании на практике, посвящены исследования зарубежных ученых, таких как А. Аткинсон и Р. Каплан, Дж. Стиглиц, Е. Мишан, Р. Мюсгрейв, А. Гербер и С. Фелпс, а также ведущих отечественных экономистов в области государственных расходов: Л.И. Якобсона и М.П. Афанасьева.
Поскольку выгоды, получаемые от реализации бюджетных расходов на образование, могут быть измерены в физических величинах, а не в денежных, то для оценки эффективности расходования бюджетных средств на образование
возможно применение метода анализа издержек и результативности (cost-effectiveness analysis - CEA) и метода анализа издержек и взвешенной результативности (weighted cost- effectiveness analysis - wCEA). Однако поскольку цель финансирования образовательных учреждений определенного уровня образования сводится к достижению одного конечного результата (в дошкольном образовании - обеспеченность детей дошкольными учреждениями, в общем образовании - результат ЕГЭ (например, средний балл ЕГЭ по русскому языку и математике), в профессиональном образовании -процент трудоустроившихся в первый год после окончания обучения), а не множества результатов, то при оценке эффективности расходования бюджетных средств на сферу образования целесообразно применять метод анализа издержек и результативности (cost-effectiveness analysis - CEA), который является наиболее распространенным и широко применяемым в мировой практике инструментом оценки эффективности бюджетных расходов в государственном секторе экономики.
В мировой практике выделяют три модели оценки эффективности бюджетных расходов на образование [1]:
- модель, основанная на оценке показателя RoSI (School Matters’s Return on Spending Index from Standard & Poor’s);
- модель, основанная на оценке индекса эффективности EEI и влияющих на него факторов (Yecke’s Efficiency / Effectiveness Index);
- модель, основанная на сравнении с «зоной производительности» (School Matters’s Error Band Model).
В модели School Matters’s Return on Spending Index from Standard & Poor’s оценивается показатель RoSI, который показывает долю учащихся, овладевших математикой и чтением, приходящуюся на 1000 $ бюджетных расходов в расчете на одного учащегося. Показатель RoSI используется для определения экономически эффективного образовательного учреждения. Образовательные учреждения, имеющие высокий RoSI являются более эффективными, чем образовательные учреждения с низким RoSI. Помимо расчета показателя RoSI,
при оценке эффективности бюджетных расходов на образование, используя модель School Matters’s Return on Spending Index from Standard & Poor’s, осуществляется контроль за факторами, влияющими на показатель RoSI, с целью прогнозирования эффективности расходования бюджетных средств на образовательные учреждения.
Простота этой модели является ее преимуществом и недостатком. Данную модель относительно легко построить и использовать в качестве инструмента оценки прогресса эффективности расходования бюджетных средств на образовательные учреждения с течением времени, а также проводить межтерриториальные сравнения. Тем не менее, данная модель ограничена как для сравнений образовательных учреждений одной территории, так и для межтерриториальных сравнений, в том случае, если в образовательных учреждениях имеются существенные предметные различия и особенности. Применительно к России модель School Matters’s Return on Spending Index from Standard & Poor’s вполне применима как для оценки эффективности использования бюджетных средств образовательными учреждениями, так и для общей оценки эффективности бюджетных расходов на образование определенной территории.
Модель Yecke’s Efficiency / Effectiveness Index построена на сортировке школьных округов на четыре одинаковых по размеру группы (квартили) в зависимости от уровня бедности. Для каждого школьного округа, входящего в квартиль, рассчитывается Индекс эффективности (EEI), который показывает отношение процента выпущенных учащихся к бюджетным расходам на одного учащегося конкретного школьного округа в сравнении с квартилем бедности, к которому относится данный округ.
Числитель EEI представляет собой соотношение процента выпущенных учащихся в конкретном школьном округе и процента выпущенных учащихся в соответствующем округу квартиле бедности. Знаменатель EEI представляет собой соотношение бюджетных расходов на одного учащегося в конкретном
школьном округе и бюджетных расходов на одного учащегося в соответствующем округу квартиле бедности.
Школьные округа с высоким EEI признаются более эффективными.
Достоинство модели Yecke’s Efficiency / Effectiveness Index в том, что она учитывает различия в бедности (измеряемая по числу учащихся, имеющих право на бесплатные или по сниженным ценам обеды) школьных округов. Недостатком данной модели является ее ограничение для межрайонных сравнения. Применительно к Российской Федерации модель Yecke’s Efficiency / Effectiveness Index вполне применима как для общей оценки эффективности бюджетных расходов на образование определенной территории, так и для оценки эффективности использования бюджетных средств образовательными учреждениями.
Модель School Matters’s Error Band Model позволяет определять высокоэффективные и малоэффективные образовательные учреждения на основе сравнения фактически достигнутых баллов по тестам по математике и чтению малообеспеченных учащихся образовательных учреждений с прогнозируемой «зоной производительности». Под «зоной производительности» понимается диапазон допустимых баллов по тестам по математике и чтению всех учащихся образовательного учреждения. Бюджетные расходы, выделяемые образовательному учреждению, признаются высокоэффективными, если фактически достигнутые баллы по тестам по математике и чтению малообеспеченных учащихся выше, чем баллы, определенные в прогнозируемой «зоне производительности». Бюджетные расходы, выделяемые образовательному учреждению, признаются низкоэффективными, если фактически достигнутые баллы по тестам по математике и чтению малообеспеченных учащихся ниже, чем баллы, определенные в прогнозируемой «зоне производительности».
Преимуществом этой модели является то, что изучение лучшей практики деятельности высокоэффективных образовательных учреждений позволяет разработать план действий по повышению эффективности для
малоэффективных образовательных учреждений с аналогичным процентом малообеспеченных учащихся. Недостатком модели School Matters’s Error Band Model является отсутствие показателя оценки. Применительно к Российской Федерации данная модель, на наш взгляд, неприемлема для оценки
эффективности бюджетных расходов на образование, поскольку она оценивает не эффективность, а результативность финансирования сферы образования.
Оценка эффективности бюджетных расходов на образование предполагает не только расчет показателей эффективности, но и их оценку с применением методов сравнений. В связи с этим при разработке подхода к оценке эффективности бюджетных расходов на образование, приемлемого как для всех уровней бюджетной системы, так и на уровне образовательных учреждений, необходимо принимать во внимание существование различных методов сравнительного анализа показателей эффективности:
- сравнение показателей эффективности бюджетных расходов на
образование с плановым значением. Данный метод сравнительного анализа, с нашей точки зрения, неприемлем при проведении оценки эффективности бюджетных расходов на образование, поскольку оценка в таком случае будет зависеть от адекватности планирования плановых значений показателей эффективности;
- сравнение показателей эффективности бюджетных расходов на
образование с аналогичными показателями в предыдущий период.
Использование данного метода сравнительного анализа позволяет выявлять тенденцию повышения или снижения эффективности бюджетных средств в сфере образования по сравнению с предыдущим периодом и, следовательно, в динамике за несколько лет;
- сравнение показателей эффективности бюджетных расходов на
образование конкретной административно - территориальной единицы или образовательного учреждения (в зависимости от уровня проводимой оценки) с наивысшим значением показателя эффективности среди всех административно - территориальных единиц или всех образовательных
учреждений. Применение данного метода сравнительного анализа позволяет определять неиспользованные возможности по достижению максимального реально достижимого показателя эффективности и делать вывод о наличии эффективности в административно - территориальной единице либо образовательном учреждении. Так, например, если фактический процент эффективных бюджетных расходов на образование в административно -территориальной единице или образовательном учреждении (в зависимости от уровня проводимой оценки) меньше, чем максимально возможный среди всех административно - территориальных единиц или всех образовательных учреждений, то имеется очевидная неэффективность.
- сравнение показателей эффективности бюджетных расходов на образование конкретной административно - территориальной единицы или образовательного учреждения (в зависимости от уровня проводимой оценки) со средним значением показателя эффективности среди всех административно -территориальных единиц или всех образовательных учреждений. Данный метод сравнительного анализа позволяет ранжировать административно -территориальные единицы и образовательные учреждения (в зависимости от уровня проводимой оценки) по группам эффективности: с высокой, средней и низкой эффективностью.
Рассмотренные существующие в мировой практике методы и модели оценки эффективности бюджетных расходов на образование, а также методы сравнительного анализа показателей эффективности позволяют выбрать подходы, наиболее приемлемые в российской действительности и адекватные и реальные с точки зрения их практической применимости. Такими, на наш взгляд, являются: метод анализа издержек и результативности (cost-effectiveness analysis - CEA), модель School Matters’s Return on Spending Index from Standard & Poor’s, а также методы сравнительного анализа: сравнение показателей эффективности бюджетных расходов на образование с аналогичными показателями в предыдущий период и с наивысшим и / или
средним значением показателя эффективности среди всех административно -территориальных единиц или всех образовательных учреждений.
Рассмотрев различные подходы, применяемые к оценке эффективности бюджетных средств в сфере образования, и выбрав наиболее приемлемые из них, можно сформулировать основные принципы проведения такой оценки:
1. Принцип выделения одного качественного показателя результативности, который заключается в том, что при оценке эффективности бюджетных расходов на образование в качестве базы для расчета показателей эффективности должен выделяться один качественный показатель результативности бюджетных расходов на образование, отражающий цель финансирования сферы образования.
Существует большое количество показателей результативности бюджетных расходов на образование, но в связи с тем, что основная цель образовательного процесса заключается в обеспечении населения качественным образованием современного уровня, то главными показателями результативности бюджетных расходов на образование являются качественные показатели. Выбор одного качественного показателя результативности, на наш взгляд, значительно упрощает процесс оценки. Так, для дошкольных образовательных учреждений в качестве основного качественного показателя результативности деятельности можно предложить обеспеченность детей дошкольными учреждениями, для общеобразовательных учреждений - средний балл ЕГЭ по двум предметам (математике и русскому языку), для учреждений профессионального образования - процент трудоустроившихся выпускников в первый год после окончания обучения.
2. Принцип темпоральности, заключающийся в том, что оценка эффективности бюджетных расходов на образование должна включать, помимо расчета показателей эффективности, анализ динамики показателей результативности бюджетных расходов на образование, объемов финансирования образования и показателей эффективности в предыдущие периоды.
3. Принцип компаративности, означающий, что при оценке эффективности бюджетных расходов на образование необходимо проводить сравнительный анализ показателей эффективности.
4. Принцип факториальности, который заключается в том, что при оценке эффективности бюджетных расходов на образование необходимо проводить анализ факторов, влияющих на эффективность бюджетных средств в сфере образования, с целью выявления зависимости в анализируемых данных и прогнозирования уровня эффективности бюджетных расходов на образование в зависимости от изменения значений факторов.
На данных принципах оценки эффективности бюджетных расходов на образование, с нашей точки зрения, оценка эффективности бюджетных расходов на образование может проводиться как на уровне различных административно-территориальных единиц, так и на уровне образовательных учреждений.
Синтез существующих в мировой практике моделей и методов оценки эффективности бюджетных расходов на образование, наиболее адекватных и приемлемых в российской действительности с точки зрения их практической применимости, а также определение принципов проведения оценки эффективности бюджетных расходов на образование позволяет предложить следующую методику оценки эффективности бюджетных расходов, использованных каждым образовательным учреждением (рис.).
1 этап. Выбор и определение значения основного показателя результативности деятельности образовательных учреждений в году, предшествующем отчетному
финансовому году
2 этап. Определение объема бюджетных расходов, использованного каждым образовательным учреждением в году, предшествующем отчетному финансовому году
3 этап. Расчет коэффициента эффективности использования бюджетных средств для всех образовательных учреждений одного типа и определение среднего значения данного коэффициента среди всех образовательных учреждений одного типа
4 этап. Ранжирование образовательных учреждений одного типа на группы
эффективности
5 этап. Расчет процента эффективных и неэффективных бюджетных расходов для
каждого образовательного учреждения
6 этап. Обобщение результатов проведенной оценки эффективности использования бюджетных средств образовательными учреждениями
Рис. Методика оценки эффективности использования бюджетных расходов образовательными учреждениями
На первом этапе выбирается один показатель качества предоставления образовательных услуг в году, предшествующему отчетному финансовому году, характеризующий основную цель деятельности данной группы учреждений, из всего множества различных показателей результативности деятельности образовательных учреждений и определяется его значение для каждого образовательного учреждения.
На втором этапе оценки определяется объем бюджетных расходов, использованный каждым образовательным учреждением в году, предшествующему отчетному финансовому году.
На третьем этапе рассчитывается коэффициент эффективности использования бюджетных средств для каждого образовательного учреждения одного типа по следующей формуле:
Кэф. (учр.)=(1)
где Кэф. (учр.) - коэффициент эффективности использования бюджетных средств
образовательным учреждением;
Рез (учр.) - показатель результативности деятельности образовательного учреждения в году, предшествующему отчетному финансовому году;
Р (учр.) - объем бюджетных расходов образовательного учреждения в году, предшествующему отчетному финансовому году.
Также на данном этапе определяется среднее значение данного коэффициента среди всех образовательных учреждений одного типа.
На четвертом этапе проводится ранжирование образовательных учреждений одного типа на группы эффективности: образовательные учреждения с высокой, средней и низкой эффективностью использования бюджетных расходов.
Критериями отнесения образовательных учреждений к группам с высокой, средней и низкой эффективностью использования бюджетных средств являются:
- образовательные учреждения со значениями коэффициентов
эффективности использования бюджетных средств свыше среднего значения коэффициента эффективности среди всех образовательных учреждений
данного типа на 5 % и более относятся к группе с высокой эффективностью;
- образовательные учреждения со значениями коэффициентов
эффективности использования бюджетных средств в пределах отклонения от среднего значения коэффициента эффективности среди всех образовательных учреждений данного типа на уровне 5 %, т.е. в диапазоне от -5% по +5% включительно, относятся к группе со средней эффективностью;
- образовательные учреждения со значениями коэффициентов
эффективности использования бюджетных средств ниже среднего значения
коэффициента эффективности среди всех образовательных учреждений данного типа на 5 % и менее относятся к группе с низкой эффективностью.
На пятом этапе рассчитывается процент эффективных и неэффективных бюджетных расходов для каждого образовательного учреждения.
Выведем формулу процента эффективных бюджетных расходов для каждого образовательного учреждения:
1. Рассчитаем эффективный объем бюджетных расходов для каждого образовательного учреждения, т.е. потенциально необходимый для достижения фактически достигнутого показателя результативности деятельности образовательного учреждения в году, предшествующему отчетному финансовому году, относительно образовательного учреждения с наивысшим коэффициентом эффективности использования бюджетных средств среди всех образовательных учреждений одного типа:
Р ( ) = Р (учр.тах эф> Рез (учр.) = Рез (учр.) ,^)
эф. \J Р ) Ре3 (учр.тах эф.) К эф.(учр.тах эф.)
где Рэф. (учр.) - эффективный объем бюджетных расходов образовательного учреждения;
Р (учр. max эф.) - объем бюджетных расходов образовательного учреждения с наивысшим коэффициентом эффективности использования бюджетных средств среди всех образовательных учреждений одного типа;
Рез (учр.) - показатель результативности деятельности образовательного учреждения в году, предшествующему отчетному финансовому году;
Рез (учр. max эф.) - показатель результативности деятельности образовательного учреждения с наивысшим коэффициентом эффективности использования бюджетных средств среди всех образовательных учреждений одного типа в году, предшествующему отчетному финансовому году;
К эф. (учр. max эф.) - коэффициент эффективности использования бюджетных средств образовательного учреждения с наивысшим коэффициентом эффективности использования бюджетных средств среди всех образовательных учреждений одного типа в году, предшествующему отчетному финансовому году.
2. Процент эффективных бюджетных расходов для каждого образовательного учреждения рассчитаем как отношение эффективного и
фактического объемов бюджетных расходов образовательного учреждения в году, предшествующему отчетному финансовому году, по формуле:
ЭФР (учр.) =-Рез (учр.)—- : Р (учр.) * 100, (3)
К эф.(учр.тах эф.)
где ЭфР (учр.) - процент эффективных бюджетных расходов образовательного учреждения;
Рез (учр.) - показатель результативности деятельности образовательного учреждения в году, предшествующему отчетному финансовому году;
К эф. (учр. max эф.) - коэффициент эффективности использования бюджетных средств образовательного учреждения с наивысшим коэффициентом эффективности использования бюджетных средств среди всех образовательных учреждений одного типа в году, предшествующему отчетному финансовому году;
Р (учр.) -объем бюджетных расходов образовательного учреждения, фактически использованный в году, предшествующему отчетному финансовому году.
Процент неэффективных расходов образовательного учреждения рассчитаем по формуле:
НЭфР (учр.) = 100 - ЭфР (учр.), (4)
где НЭфР (учр.) - процент неэффективных бюджетных расходов образовательного учреждения;
ЭфР (учр.) - процент эффективных бюджетных расходов образовательного учреждения.
На шестом этапе обобщаются результаты проведенной оценки эффективности использования бюджетных средств образовательными учреждениями, составляется сводный отчет.
Результаты проведенной оценки должны передаваться в финансовый орган, ответственный за планирование бюджетных расходов на очередной финансовый год.
Заключение
В результате синтеза существующих в мировой практике моделей и методов оценки эффективности бюджетных расходов на образование, наиболее приемлемых в российских условиях, была предложена методика оценки
эффективности использования бюджетных расходов образовательными учреждениями, которая позволяет:
- определять проблемные моменты в деятельности образовательных учреждений и определять пути их решения;
- разрабатывать мероприятия по снижению неэффективных расходов;
- использовать результаты оценки эффективности использования бюджетных расходов образовательными учреждениями при планировании и распределении бюджетных средств на очередной финансовый год, что повышает эффективность бюджетных расходов на образование в целом.
Библиографический список
1. Indicators of Efficiency and Effectiveness in Elementary and Secondary Education Spending. Project Staff . Marcia Ford Seiler, Jo Ann G. Ewalt, Ph.D. John T. Jones, Ph.D. Brenda Landy Sabrina Olds Pam Young. Research Report No. 338. December 5, 2006. Frankfort, Kentucky. р.76.
2. Musgrave R.A., Musgrave P.B. Public Finance in Theory and Practice (fifth edition). New York: McGraw-Hill, 1989. p. 455.
3. Stiglitz J.E. Economics of the Public Sector. W.W.Norton & Company, N.Y., 2000. p. 848.
4. Афанасьев М.П. Модернизация государственных финансов: учеб. пособие / под ред. М.П. Афанасьева, И.В. Кривогова.- М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. - 439 с.
5. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. - М.: Аспект-Пресс, 1996. - 318 с.
