CC BY
33
Ч_£а> о.у,kozlovaffmail.ru Ольга Юрьевна Козлова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры национальной экономики и государственного и муниципального управления Саратовский социально-экономический институт (филиал) УДК 338.26/ 27 РЭУ им Г 8. Плеханова
МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОЦЕНКИ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ РЕАЛИЗАЦИИ ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТА РФ
В статье рассмотрены методические особенности сценки финансовых ресурсов реализации документов стратегического планирования социально-экономического развития субъе»аа РФ Современный этап раэоитир стратегического территориального плг^ировгнир, детерминируемым принятием закона □ стратегическом планировании в Российской Федерации актуализирован необходимость соотретствия новым требованиям к содержанию документов стратегического территориального планирования на есех его уровнях а именно требование обязательного отражения о пик результатов оценки финансового обеспечения и* реализации Однако в ходе анализа законодательства в сфере стратегического санирования установлен! отсутствие документов и норм, конкретизирующих понятие финэчсозых оеСурсов в рам как осуществления стратегического тер р>гго-риэпьного планирования, а также методического обеспечения икоцечки
Ключевые слова: финансовые ресурсы. стрйтовИчабкоб планирование, субъект Российской Федерации.
ОУи. Ког1оуа
METHODOLOGY FOR PROVIDING ASSESSMENT OF FINANCIAL RESOURCES FOR IMPLEMENTING DECISIONS
ON STRATEGIC PLANNING OF SOCIAL AND ECONOMJC DEVELOPMENT OF THE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION
T*ig anicle 2'S cusses, meihodD'C-gy of assessing in end a I resources for implementing the goa:s of strategic planning for soctai and eewnomfle develop me r of :ne subjects of the Russian Federation Current stage it* the development of strategic territorial planning, Which is deiermned by the adopted aw Dn strategic planning ir the Russian Federation, has accentuated the need to meet new requirements for strategic territorial planning documents at all levels, naraly he requirement of mandatory record of Ifie results of the assessment of financial support for lhe;r mplementatlon Howowfi. ztliring fhr- analysis of legislator in the fir1 Id nf strategic planning it ■"as been established thai there- are nc documents and norms specifying thecontept of finatici-ai resources within the framewor* of strategic territorial prawning, as Well as methodological supoort for their assessment
Keywords: financial resources, strategic planning, suited of the Russian Federation
Оценка сложившейся практики стратегического плакирования соцяально-экономического развития территории позпеняет констатнропать отсутствие существенных затруднений с определением страТягиче-скич цепек |*13дач развития у большимства су5ьектов РФ в также на федеральном уровне. 15 тс Же время имеются сложности, возникающие на этапах разработки к реализации документов стратегического ппанировали я □ процессе обоснования ресурсного обеспечений, прежде вое го бюджетного, которыми распопапа ет субьакг На сегодняшни* донь дсиству к щ им законодательством в Сфере стратегического планирования социально-экономического развития ус танов пена осязательное обеспечение взэимоувяэки между
управлением социально-экономическим развитием территории и бюджетными процессами Заметим, что -:оорди,-ация стратегического ппа^иравачи? 1< бюджетной политики явг-яется предметом Закона N° 172-ФЭ (ст 1) * основной задачей ;трэтели1-еекога планирования <ст. Й)
Так*м образом современный этап развития тер-ритор/.апьного планирования^ детерминируемый принятием закона о стратегическом планировании п Российской Федерации актуализирован необходимости вфртвегствин-новЫМтребованиям к 00/50 ржач и ю документоа стратегического территориального плакирования на всех его уровнях Та*, средя прочих сто отношению к документам территориального стратеги-
чесиого планирования предъявляется требование об обязательном отражении а лих реаулыагое оценим ресурсного обеспечения их реализации [1. с 365]
Важно отцчетц_а, что ранее не требовалось включение обязательного ресурсного обеспечения в до> куме нты стратегического планирования социально-экономического развития территорий, необходимого для тх реализация, несмотря ма перманентное указа-ниб на целесообразность наличия положений такого обоснован ия Од на ко едшного пони мая ия и норматив но-п разового обеспечения указания источников ре сур-; ного обеспечения достижения намеренных а документа* стратегического планирования цепей не бы по
Такой пробел и методологическом плане нивелирован действующим на сегодняшни день законодательством Отметим, что сра:ау несколькими его статьями закреплено обоснование необходимости превентивной оценки ресурсного обеспечении реализации документод стратегичаското ппанироеания Налример. ест 7, отражающей принципы стратегического планировании указывается, что е процессе разработки и утверждения стратегических документов территориального г*ленцрозания необходимо идентифицировать-источники ресурсного обеспечении га планированного в пределах ограничении. определяемыеддку ме нтами от ратегичеекого планирования, разрабатываемыми в рамках прогнозирования Такммобразом, можно предположить что документами территориального планирования обязательно Представ г е ни е данных не только об источниках финансирован ия, но л о демографических, трудовых тнергетически* природно-климатических и других ресурсах, необходимых для реализации запланированного.
Несомненно, финансовое осеспеченив является залогом реализуемости документов стратегического ппанирования Поскольку финансовые ресурсы и бюджетная обеспеченность разных уровней конечна, включен ие в л 3 ет 32 За ко на 1Ча 172-ФЗ обязательно и сцен ни ресурсной обеспеченности реэлаза^ии мероприятий предусмотренных документами стратегического территориального планирования, -среди других важных элементов процесса государственного планирования социально-экономического ра^оити^ территорий выглядит вполне целесообразным. Однако анализ законодательства в сфере стратегического планирования показал отсутствие документов и норм, которые бы конкретизировали Понятие финансовых ресурсов в рам ОД осуществления стратегического территориального планирования а также устанавливали методическое обеспечение их оценки
Оценка финансовых ресурсов реализации стратегии социально-экономического развития су&ъе1П"а РФ предполагает исследование структуры состава и динамики источников ресурсного обеспечения, определение необходимого объема каждого И2 ресурсов, идентификацию факторов влияющих на возможное изменение их объема Кроме того необходимо оценить финансовые риски
Несомненно основными источниками ресурсного обеспечения мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования, выступают бюджетные средства
Поступающий": на терр-дторща средства бюджета в среднесрочном аспекте, по меньшей мере в рамках трехлетнего периода, находят отражение в федеральном и региональном законах о бюджета* и решениях представительных органов власти местного самоулрав ленгя Однако предполагаемые расходы бюджета РФ в конкретном регионе не всегда возмонно точно определить Весьма затруднительно, ч примеру, да?и реле вантяую оценку реальных расходов в рамкахвнедрения инновационных и кн5зестицм0Н1Н|=1(К проектов выплаты заработной платы работникам. Нередко именно Феде рал ьные учреждения - обр азов этел ые учрежд е ни и войсковые ^асти - могут рассматриваться д качестве ведущих игроков нз террйгори$| ретиона. формируя и сазвиеая значимые инфраструктурные обьекты. внося значительный вклад в генерирование доходов- регионального И Местных бюджетов, а также Н а деления
Расчет внебюджетных источников в связи с реализацией инвестиционных прое-гтод предприятии, текущей деятельностью и множеством факторов д ос 1аточ но сложен Считаем целесообразным отражение предполагаемых финансовых ресурсов □ виде инвестиций в соответствующих разделах документов тер рйориагт.ьного планирования, а также оценку воэмож-ч ых риска & л о их утр ате и пи знл читеп ьному сн ижен ич Особое взимание в рамкам формируемой структуры источников внебюджетного финансирования необходимо обратитьна ресурсы, направляемые разнообразными институтами развития, некоторые из которых могут явпяться организациями с государственным участием
На основе теоретических аспектов и качествен кого анализа стратеги* субъектов РФ был сформирован общи и перечень ресурсного обеспечения включаемого анализируемые Документы При рассмотрений стру^ггуры ресурсного обеспечения реализации стратегий соч^апьно-экономического развития субьекта РФ по причине высокой стеле ни дотаций иное ти чцельного количества субъектов наиболее актуальным механизмом достижения ресурсной обеспеченности остаются средства бюджета РФ Однако при учете так^ч источников ресурсного обеспечения че
следует ограничиваться исключительно объемом межбюджетных трансфертов, поступающих на территорию в дан ны й момент и в ле реп екти эе В ажен та кже учет прямых расходов федерального и регионального бюджетов в рамках -конкретной территории в пределах общего объема бюджетных ассигнований утверждаемы* федеральны г/ бюджетом на со ответству ю щи о годы Важно привлекать бюджетные средства на территорию в полном соответствии с порядком финансирования государственных программ РФ. государственных программ субъектов РФ. федеральной =доеснйи инвестиционной программы и т п
Реализация целей и зад зЧ Документов стратегического планирования за счет средств регионального бюджета осуществпяется преимущественно в рамках реализации государственных программ субъекта РФ Объем бюджетных средств на реалиаацне государственна* программ ежегодно уточняется по итогам оценка эффективности их реализации исходя яэ возможностей регионального бюджета.
Ka* уже было отмечено, одним из важнейших фи-нэнсоёых ресурсов реализации документов стратегического планирования следует считать привлечение внебюджетных источников. обеспечивающихся в первую очередь сотрудничеством с институтами раз Вития, а гакже включением региона в реализацию международных пр-ктов [6, с. 285] Более того, значительное количество документов стратегического планирования предполагает использование механизмов и проектов государственно-частного взаимодействия [2. с 74}
В рамках планирования Бвджвта важно определить о бьем, структуру, л ~акже направления ресурсного обеспечения, которые следует мобилизовать в доходную часть, направить на исполнение расходных обязательств, увязать с процессом стратегического планирования социально-экономического развития терри-гсрин Обеспечить такую взаимоувяаку бюджетного и стратегического г панирования возможно посредством включения в число стратегических определенного перечня документов, в обязательном порядке разрабатываемых соответственно Бюджетному кодексу РФ В соответствии с гл. 20 БК РФ механизм бюджетного планирования должен включать в себя ряд определенны* зталсв Таи, кноныпаясь на прогнозе социально-Экономического развития и данных от вышестоящих бюджетных уровней ваш но оценить доходную часть бюджета Одновременно пркэтом прокзводт"ся расчет объема ассигнований Бюджетов, требующихся в рамках реализации имеющихся расходных обязательств Далее принимаются новые расходные обязательства и дается оценка требуемому Объему их ресурсного обеспечения. Те расходные обязательства, которые подл ежат реализации в соответствующем финансовом году, переходят в статус бюджетных обязательств. Затем осуществляется балансирование планируемы/ обьемов доходов и расходов с учетом финансирования дефицита бюджета 6 современных условиях на основе прогноза социально-экономического развития возможно обоснование лишь относительно небольшой части доходов бюджета Решающей при ЭТОМ с Тан овит ся информация о возможности поступлений «л бюджетов вышестоящих уровней Зэжно отметить чте связь между формированием доходной части бюджета и процессом стратегического планирования развития территории напрямую не установлена На поакти*а наблюдается как Правило ипая зависимость с улучшением показателей социально-экономического развития происходит сокращение межб|оджетних трансфертов из вы:ъеетоящего бюджета
В соответствии с действующим законодательством обосновывается необходимость взаимоувязки и кор-ресгйндируемости между Документами стратегического планирования различных уровней До принятия закона о стратегическом планирование в РФ согласование бюджетных показателей осуществлялось на основе показателей конкретного года В настоящее время выстраивается механизм согласительны* процедур. который берет начало на уроене стратегий социально-экономического развития муниципального образования и субъекта РФ, затем спус^луе" на уро-
вень программ - государственных и муниципальных соответственно - и затем ста нови гей базой для формирования параметров бюджета на финансовый год Такой процесс согласованного -планирования может стать основой для формирования механизма взаим> ных обязательств муниципального и субьектоеого уровней по реализации согласованных документов стратегического планирования Такие механизмы можно резни зов ать в рамках законотворческой деятельности на уровне субъекта РФ что позволит существенно повысить уровень и ■эффеггив-'ость плановой деятельности.
Например, в 2017 г разработка бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации на долгосроч ный период может осуществляться на основе ранее принятого прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долпосрочны* период с учетом внесения в указанный прогноз изменений, характеризующих особенности текущего экономического положения Российской Федерации и данного субье^гга Российской Федерации
При этом в бюджетный прогноз и прогноз социально-экономического развития субъе1тта Российской Федерации «а долгосрочный период долины быть внесены коррективы связанные с актуализацией действующего долгосрочного прогноза ЁСцвалъно-экономического развития на период до 2030 г либо с утверждением нового прогноза на долгосрочный п ер мод
В соответствии с поручением Прааигельства Российской Федерации Минэкономразвития России подготовило проект Федерального законе «О внесении изменений в статью <7 Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации"а направленный на перенос срока подготовки стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2D30 г определенного Федеральным законом N° 172-ФЗ. с 1 января 2017 г. на 1 января 2019 г. В атой связи предполагается изменение сроков подготовки и других документов стратегического планирования [5, с. 70}
В отношении бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период также понадобился переходный эта1:, обеспечивающий требуемое расширение горизонтов бюджетного планирования начиная только с 2016 г
Так. в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации NsSH от 31 августа 2015 г п текущем году бюджетный прогноз Росе^йскс-й Федорами и раз ра батывается на пер иод до 2030 г а начиная с очередного финансового года - на восемнадцэти-петнии период с прогнозированием о-тдепьных показателей на пятидесятилетний срок
Однако даже в этих условиях представляется возможным обеспечить разработку, поиня-гие и реализацию бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации (бюджетного прогноза муниципала него образования) на долгосрочный период
В общем виде последовательность действии органов государственной впастя субъектов Российской Федерации по разработке бюджетного прогноза и а
долгосрочный период должна вы г падать сладукИциМ образом
т Утверждение порядка разработки и реализации бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации на долгосрочный Период ¡включая определение сроков действия состава и структуры про'ноаа^
2 Утверждение порядка разработки прогноза со-циЕЛьно-эконимического развития субъекта России-ской Федерации на долгосрочный период (синхронизированного по срокам, условиям и содержанию с аналогичным пороком по бюджетному прогнозу;
3 Разработка прогноза сочи эль но-экономичеслог о развита {предваряемых сценарными условиями) субъекта Российской Федерации на долгосрочный период (на вариантной основе учитывающей наиболее вероятные сценарии изменения каиественных и количественных показателей экономики|
4 Утверждение прогноза со ци ал ьно-зкон ом веского развит.ня субъекта Российской, федерации -а долгосрочный период (на вариантов основе)
5 Разработка бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации на долгосрочный период (на основе к- с учетом Прогноза социально-экономического развития на долгосрочный период,!
6 Утверждение бюджетного прогноза субъекта Росеи *ской Фед врации н а долгосрочн ый пер иод {екл ю-чая предельные объемы Финансового обеспечения посударствоиных программ субъекта Российской Федерации) а течение двух месяцев после опубликована закона о бюджете
7 Практическая реализация инструментов долгосрочного бюджетного стратегического планирований, оценки и профилактики бюджетных рисков, учет соответствующих данных. стратегий механизмов при реализации иных направлений политики социально-экономического развития
Последовательность соблюдение атапог* проведения указанной работы в сфере стратегического планирования, обособление «рамочных» и регулярно используемых материалов и правовых актоа являстся принципиальным фактором, определяющим эффек тивность формируемое системы долгосрочного планирования ислод* потенциальных и «программируемых» финансовых возможностей ейстеетйтующёго территориального образования [5, с 9 Л
Таким образогч'.. в «астоящее время не существует значимых формальных ограничение для органоа государственной власти субъекте в Росси^ой Федерации
по организации и внедрению стратегического планирования на базе рамочных положений ст. 170 I Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О стратегическом планировании о Российской Феде рации:"
Кроме того, ввиду отсутствия детализации соответствующих норм в федеральном законодательстве органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают исключительно широкими возможностями псвь-рэботкесоЬстэенной, а наибольшей мере отвечающей целям И аадачам социалы-о-эконо-ми-есиого развития налогово-бюджетной и долговой политики, г/ежбюджетного регулирования модели долгосрочного бюджетного планирования fil, c.25V
Ключевой задачей нормативно-правового регулирования долгосрочного бюджетного планирования является обеспечение взаимной координации и непротиворечивости долгосрочных бюджетных прогнозов. со всей совокупностью документов стратегического планирования, атакхе бюджетным процессом в цепом
Соотаетс^бующие положения, уточняющие и развивающие непосредственные требования Бюджетного кодекса Российской Федерации, могут быть также внесены в законы субъекта Российской Федерации Данный вариант напнется чред почти ге,Пьным, поскольку в этом случае бюджетный ярогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период можег быть интегрирован в бюджетный процесс наравне с прочими обязательными документами и инструментами предусмотренными действующим бюджетным законодательством, включая прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой г;оли1ики государственные и муниципалы ные программы
Поскольку Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, Что о?оджетный прогноз субъ екта Российской Федерации разрабатывается каждой 6 лет на период не менее 12 лет, сами законодательные акты субьекгов Российской Федерации могут регулировать следующее вопросы [4 с. 16]
1 Определять точные сроки (и даты), на которые распросграняетср долгосрочный бюджетный прогноз, когда (& к зкой оме ред нооги) осуществля ет- я внесе ни ? изменений (уточнении} в него а также продление периода прогнозирования (а пределах, определенных бюджетным кодексом Российской Федерации)
2 Устанавливать исчерпывающие обстоятельства для внесения изменений (уточнении \ в долгосрочный бюджетный прогноз.
3 Уто^нтъ (дополнять) состав показателей и положений долгосрочного бюджетного прогноза (при необходимости раздельно для отдельных элементов дан копа прогноза}.
4 Определят = полномочия финансовых органов субъектов Российской Федерации по разработке долгосрочных бюджетных прогнозов
5 Уточнять общие требования к порадку. срокам разработки и содержанию долгосрочных прогнозов социально-экономического развития (при необходимости раздельно для отдельных элемента дан-ого прогноза}
В У стана влн вать общи е требова ни я к публ кч и ости нН прозрачности процедуры разработки и утверждения долгосрочного бюджетного прогноза
7 Уточнять сроки V. общий порядок применения долговечного бкзджетнопз прогноза ъ рамках бюджетного процесса формирования и рассмотрения бюджетной отч&тностм
В свою очередь, порядок разработки и утверждения долгосрочных бюджетных прогнозов (подзаконные дкть^ приэеан регулировать следующие вопросы дет ал иги ров в ь+ну Ю структуру Дол:осрочного бяджет ного прогноза, требования к содержанию отдельных ¡эазлепов, элементов и приложений (включая, например- количество учитываемых ответных периодов).
состав, условия формирования, сроки подготовки и о1ве?сгеенных зо предоставление в части исходны* данных для разработки долгосрочного бюджетного прогноза, конкретныа требования к порядку условиям пуолнкации к обществе и 1-е го (экспертного) обсужде чия долгосрочного бюджетного прогноза [5, с 101], график [помесячный и связанный с процессом формирования проекта бюджета субьектэ РосгийскойФеде рации или проекта местного бюджета) разработки и утверждения долгосрочного бюджетного прогноза, включая распределение прав г ответственности между участниками данного процесса, особенности отражения (уровень детализации) расход од, доход о?, структуры государственного и муниципального долга, степени точности 1** прогнозирования в зависимости от периода оценки, значение конкретны* параметров, индилзторов иных ера 1-гторов являющихся основанием для уточнений, изменений долгосрочных бюджетных прогнозов
1 Яозлоеа О.К>. Правовые основы разработки документов гпсударствейнюпэсгратегичеыогопланирований РФ I Праао
Я'ЙбщесТва вусппвпнх глиоапк*аци<1' перспективы рззштни сб чэуч тр.В Ü éc-x&p. l¡ И Лаичонковои Саратов. 2016. С.365-367
2 Масленникова Е В Fа эработкэ стратегии пазвитин региона {Capa-гоаскии пбпасти)' еы&ор гряорцтетгв Ц Сара-тавоюй облаян-во лег ис1йрия ¿пы1 рамития, перспективы роста: об нэуч то по итогам Междунар науч.-грает конф. &3'f . отв ред НС Яшин Саратов, 2016 Ч 1 С 74-75
3. Маумов С Ю , Чернышев Ь В Проблемы оаеершн'нйгво-ВЫННА Механизма подготовки государственны* ¿ülljeíhhH l¡ вмсии a Государгтвечная политика в сфере обеспечения нацлонапьний Ge ja га снос-и экономика-правовой аспект Саратов 2016. С. 24—37.
4. Пиаров А.М Актуальные проблемы управлении региональном рэззитием России в современных условная ti На\ка и ойщестао 2D16. Ns 2 (25). С. 1S-19
¡5 Тзйслина ОТ Совеэшенстаеааний стратегическога планирования региона -ма примере СэратоЕгкой области; N Современная экономика и управление: подходы, кон^пцяи.
МОДЕЛИ Материалы i: Между нар науч-практ к.онф Сарагпр
2016. С. 100-103.
6 Яшина М .ч . Яшин Н О Разекпге кластерные инициатив арьтовской обпагти.'" Современная экономика ьпнцепцик И модели иннБна^яйЬноГй рааАИ тИй МЭТТВрИапЫ VIII Междунар науч-прагт иинф'.еЗкн Саратов, ÍÚ1S С S&5-2&7
