CC BY
134
Методические рекомендации по разработке Стратегии социально-экономического развития наукограда РФ и Плана мероприятий по ее
реализации.
Methodical recommendations on development of Strategy of socio-economic development of the science cities in Russian Federation and Plan of events on
its realization
Грибкова Елена Павловна Gribkova Elena Pavlovna
аспирант кафедры Государственного и муниципального управления Общеэкономического факультета ФГБОУ ВО РЭУ им. Г. В. Плеханова.
E-mail: veritas 18_88@mail. ru
Аннотация. В статье рассматриваются особенности системы стратегического планирования в муниципальных образованиях со статусом городского округа, обладающих высоким научно-техническим потенциалом, - наукоградах РФ. Автором даны рекомендации по порядку и этапам разработки, временному периоду, структуре и содержании Стратегии социально-экономического развития наукограда и Плана мероприятий по ее реализации, а также определены механизмы контроля реализации данных документов стратегического планирования.
Ключевые слова: наукоград РФ, стратегическое планирование, стратегия социально-экономического развития, план мероприятий по реализации стратегии.
Abstract The features of the system of the strategic management in science cities, municipalities with status of municipal district, possessing high scientific and technical potential, are described in the article. The recommendations on the development order, temporal period, structure and maintenance of Strategy of socio-economic development of science city and Plan of events on its realization, the mechanisms of control of realization are given by the author in the article.
Keywords: science city, strategic management, strategy of socio-economic development, plan of events on realization of strategy.
20 апреля 2015 года Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон №100-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе наукограда Российской Федерации" и Федеральный закон "О
науке и государственной научно-технической политике" (далее 100-ФЗ). Согласно статье 1 данного закона «в муниципальном образовании, претендующем на присвоение статуса наукограда или сохранение такого статуса, до 1 января 2017 года должны быть разработаны, согласованы с Министерством образования и науки Российской Федерации и утверждены Стратегии социально-экономического развития и Планы мероприятий по их реализации»[1]. Наукограды РФ являются не обычными муниципальными образованиями, а «городскими округами, обладающими высоким научно-техническим потенциалом» [2], поэтому Стратегии их социально-экономического развития должны обладать рядом специфических черт. Для их выделения необходимо определить особенности стратегического планирования на муниципальном уровне. Учитывая данные особенности, можно сформулировать рекомендации по разработке Стратегий социально-экономического развития наукоградов РФ и Планов мероприятий по их реализации.
В России правовые основы стратегического планирования, в том числе на муниципальном уровне, были установлены Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее 172-ФЗ).
Под стратегическим планированием (далее СП) понимается «деятельность участников СП по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации» [3].
Система СП представляет «механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов СП при осуществлении разработки и реализации документов СП, а также мониторинга и контроля реализации документов СП в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения» [3].
Основные документы СП на федеральном, региональном и муниципальном уровнях наглядно представлены в таблице 11.
Таблица 1
Виз деятельности стратегического планирования Документы стратегического планирования
Федеральный уровень, в том числе по отраслевому н территориальному признак;" Уровень субъекта РФ Уровень муниципального образования Наукоград-муниципальное образование
Цел его латан не Ежегодшк послание ПрезчдентаРФ Федеральному Собранию РФ Стратегия нпщальш>-жовоиического развитая РФ Стратегия национальной безопасности РФ. а также ОСШЕЫ ГОСуДЭрСТВеННОЙ полижи. доктрины и другие документа в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации Стратегия научно-тешшкгачеашк развития РФ Отраслевые документы стратегического планирования Стратегия пространственного развития РФ Стратегии соииально-жонозшческого развития макрорегионов Стратегия соииально-жонозшческого развития субьепаРФ Стратегия сопиально-жонозшческого развигия муншщпальшкго образования Стратегия сошшьно-жонозшческого развития наукограда РФ
Прогнозирование Стратегический прогноз РФ Прогноз соииально-жонозшческого развития Российской Федерации на долгосрочный период Прогноз соииально-жонозшческого развития субьепаРФ на долгосрочный период Прогноз соииально-жонозшческого развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период Прогноз сошшьно-жонозшческого развития зз\лшпипатьного образования на среднесрочный или долгосрочный период
Прогноз соииально-жонозшческого развития Российской Федерации на среднесрочный период Прогноз соииально-жонозшческого развития субьепаРФ на среднесрочный период
Бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации Бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период Бюджетный прогноз муншщпальшкго образования долгосрочный период Бюджетный прогноз зттаишпатьного образования щ долгосрочный период
Планирование Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации Схезш территориального планирования Российской Федерации Схезта территориального планирования субьепаРФ Планз!ероприятий по реализации стратегии смшально-жонозшческого развития муншщпальшкго образования План з!ероприятийпо реализации стратегии сопиально-жожишческого развития наукограда РФ
План деятельности федерального органа исполнительной власга План зтероприятшпо реатизашш стратегии соииально-жонозшческого развития субъекта
Программирование Государственные програизш Российской Федерации Государстве!™ программа вооружения Государств енные программы субьепаРФ Муниципальные программы Муниципальные триграммы
*Составлено автором по [3]
1 Розовым цветом отмечены документы СП обязательные для разработки и утверждения, голубым -необязательные
Как видно из таблицы 1, обязательными документами СП на уровне муниципального образования (далее МО) являются прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период, бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период, а также муниципальные программы. Что касается Стратегии социально-экономического развития (далее Стратегия), а также плана мероприятий по ее реализации, они не являются обязательными, а согласно статье 39 172-ФЗ могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться в муниципальных районах и городских округах по решению органов местного самоуправления. Для наукоградов, как уже было сказано выше, все представленные в таблице 1 документы СП являются обязательными2.
Наибольший интерес для исследования представляет разработка Стратегий и Планов мероприятий по их реализации, так как с одной стороны это наиболее актуальная задача в связи с вступлением в силу положений 100-ФЗ с 1 января 2017 года, а с другой - наиболее интересная и сложная. В настоящее время отсутствуют как утвержденные методические рекомендации по разработке Стратегий социально-экономического развития
-5
муниципальных образований во многих субъектах РФ , так и методические рекомендации по разработке Стратегий и Планов мероприятий по их реализации муниципальных образований как наукоградов РФ4.
Стратегия социально-экономического развития муниципального образования, претендующего на получение или сохранение статуса
2 Необходимо отметить, ни один наукоград с момента принятия 172-ФЗ до принятия 100-ФЗ не воспользовался возможностью разработки Стратегии. Это на наш взгляд объясняется тем, что в данных муниципальных образованиях согласно 70-ФЗ были разработаны и утверждены Программы комплексного социально-экономического развития, являвшиеся одними из необходимых документов, вносимых в Министерство образования и науки РФ главой муниципального образования по согласованию с органами государственной власти субъекта РФ для присвоения статуса наукограда РФ.
3 Например, в Московской области, где располагаются 8 из 13 наукоградов РФ.
4 Как известно, в 2006 году Министерством образования и науки, курирующем вопросы развития наукоградов, были утверждены "Методические рекомендации по подготовке документов о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации", в которых была подробно прописана рекомендуемая структура Программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования как наукограда Российской Федерации. Относительно Стратегий и Планов мероприятий таких методических рекомендаций разработано не было.
наукограда РФ (или Стратегия) представляет собой документ СП, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально -экономического развития МО на долгосрочный период. При этом под долгосрочным периодом понимается период, следующий за текущим годом, продолжительностью более шести лет.
Порядок разработки Стратегии
Разработка Стратегии может осуществляться органами местного самоуправления наукоградов самостоятельно либо с привлечением сторонних организаций путем проведения конкурса на право разработки проекта Стратегии в соответствии с требованиями Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
В случае принятия решения о разработке Стратегии органами местного самоуправления самостоятельно предлагается выделять следующие основные этапы разработки: организационно-подготовительный этап; этап написания Стратегии; общественное обсуждение; заключительный этап.
В рамках каждого этапа можно предпринять следующие шаги (см. рисунок 1):
Рис. 1 Схема взаимодействия участников разработки Стратегии МО * Разработано автором с учетом [4]
1. Организационно-подготовительный этап:
1.1 Руководитель Администрации МО или Глава МО инициируют процесс разработки Стратегии.
1.2 Администрация МО создает нормативным правовым актом Рабочую группу (или несколько тематических рабочих групп) и Координационный совет.
В состав Координационного совета целесообразно включить: представителей Администрации (первых заместителей и заместителей главы муниципального образования); представителей депутатского корпуса; представителей юридических лиц, входящих в НПК наукограда; представители органов государственной власти Московской области Российской Федерации; представителей Федерального агентства научных
организаций и Министерства образования и науки Российской Федерации; представителей общественности
1.3 Координационный совет определяет общие параметры Стратегии, а также осуществляет координационную функцию при разработке Стратегии.
2. Этап написания Стратегии:
2.1 Рабочие группы приступают к разработке Стратегии.
2.2 Одновременно с этим Научно-технический Совет МО может вносить предложения по разработке положений Стратегии.
Здесь необходимо отметить, что к разработке Стратегии могут привлекаться представители вузов, научно- исследовательских институтов, общественных организаций и бизнес-сообщества, имеющие опыт разработки стратегических документов социально-экономического развития и требуемый уровень квалификации, а также независимые эксперты, население путем проведения стратегических сессий, круглых столов с участием этих заинтересованных сторон.
3. Общественное обсуждение:
3.1 Сформированный рабочими группами проект Стратегии передается в Координационный Совет и подлежит общественному обсуждению с его участием.
Для этого проект Стратегии рекомендуется размещать на официальном портале Администрации МО в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в сроки, позволяющие обеспечить учет мнения граждан и организаций до его внесения на утверждение. Замечания и предложения, поступившие в ходе общественного обсуждения проекта Стратегии, должны быть рассмотрены органом местного самоуправления и учтены при доработке данного документа. Форма, порядок и сроки общественного обсуждения проекта Стратегии определяются органами местного самоуправления. Порядок проведения общественных слушаний рекомендуется закрепить в уставе или ином правовом акте МО.
3.2 Если Координационный Совет примет решение о доработке проекта Стратегии, то документ возвращается на доработку, и уже переделанный вариант вновь представляется в Координационный Совет.
3.3 Координационный Совет согласует проект Стратегии и передает его в Администрацию МО.
4. Заключительный этап:
4.1 Администрация МО согласует проект Стратегии с Министерством образования и науки РФ5, а также с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится МО.
4.2 После согласования Администрация МО вносит проект Стратегии на утверждение в установленном в порядке в представительный орган МО.
4.3 Представительный орган МО утверждает Стратегию и передает ее в Администрацию МО, которая организует социально-экономическое планирование для решения стратегических задач по приоритетным направлениям Стратегии - то есть разрабатывает, утверждает и реализует План мероприятий по реализации Стратегии.
Утвержденная Стратегия представляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится МО, для включения в Реестр документов стратегического планирования данного субъекта РФ.
Временной период Стратегии
Стратегия разрабатывается на долгосрочный период, продолжительностью более 6 лет, но не превышающий период долгосрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования. Рекомендуемый временной период составляет от 9 до 15 лет, включающий следующие этапы Стратегии: 3 года для первого этапа и 3-6 лет для последующих этапов.
5 Согласно пункту 2 статьи 1 100-ФЗ Стратегия «подлежит согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности», то есть Минобрнауки РФ.
Структура и содержание Стратегии.
Обязательные содержательные элементы Стратегии МО не определены в 172-ФЗ, в отличие от регионального и федерального уровня, однако о них можно судить исходя из представленного выше определения Стратегии, а также используя метод аналогии относительно регионального уровня6. При этом для наукоградов 100-ФЗ определил также требование о том, что Стратегия должна включать в себя раздел, который содержит, в частности:
1) характеристику научного, научно-технического, инновационного потенциалов организаций, входящих в научно-производственный комплекс наукограда;
2) способы и механизмы развития научного, научно-технического потенциалов и использования научно-производственного комплекса наукограда для достижения целей и решения задач социально-экономического развития муниципального образования.
Исходя из анализа стратегий развития городов [5], а также проектов
п
Стратегий наукоградов РФ целесообразна следующая структура Стратегии:
Введение
Раздел 1 (Текущее) Состояние социально-экономического развития наукограда:
• Социально-экономическое положение (и краткая оценка достигнутых целей развития в предыдущий период);
• Состояние развития НПК наукограда и характеристика научного, научно-технического, инновационного потенциала организаций, входящих в НПК
Раздел 2 Стратегическое видение развития наукограда:
• Ключевой сценарий развития наукограда (краткое обоснование и сценарий);
• Миссия и «Образ будущего» наукограда;
6 Если предположить, что при разработке нормативных правовых актов и методических материалов на муниципальном уровне используется та же логика, что и на уровне субъектов РФ.
7 Автором были рассмотрены проекты Стратегий Бийска, Реутова, Фрязино, Черноголовки.
• Роль наукограда в развитии субъекта РФ и РФ.
Раздел 3 Цели, задачи и приоритетные направления развития наукограда
• Цели и задачи развития;
• Приоритетные направления развития;
• Ключевые проекты в рамках основных направлений развития;
• Целевые показатели развития.
Раздел 4 Механизмы и инструменты реализации Стратегии:
• Этапы реализации Стратегии и ресурсное обеспечение
• Организация управления реализацией Стратегии.
• Оценка эффективности реализации Стратегии, мониторинг и контроль
Приложения:
• Основные показатели социально-экономического развития наукограда
• SWOT, PEST -анализ
• Характеристика научного, научно-технического, инновационного потенциалов организаций, входящих в научно-производственный комплекс наукограда
• Соответствие НПК критериям присвоения статуса наукограда (не обязательно)
• Оценка достигнутых целей и задач социально-экономического развития в период действия Программ комплексного социально -экономического развития
• Описание основных сценариев развития наукограда и обоснование выбора ключевого
• Прогноз социально-экономического развития (включая НПК)
• Описание целевые показателей развития для каждой цели и задачи
Учитывая пожелание Министерства образования и науки о том, чтобы общий объем текста Стратегии составлял 30-40 страниц, основной обосновывающий материал целесообразно вынести в Приложения.
План мероприятий по реализации Стратегии Механизмом реализации Стратегии является План мероприятий по реализации Стратегии (далее План мероприятий), который включает комплекс мероприятий и перечень муниципальных программ, обеспечивающих достижение на каждом этапе реализации Стратегии долгосрочных целей социально-экономического развития муниципального образования, указанных в Стратегии.
Порядок разработки Разработка Плана мероприятий осуществляется одновременно с разработкой Стратегии Администрацией МО. Схема разработки и утверждения Плана представлена на рисунке 2.
Рис.2 Схема взаимодействия участников реализации Стратегии МО * Разработано автором с учетом [4]
План мероприятий в отличие от Стратегии МО не согласовывается с Министерством образования и науки РФ. Однако его следует направлять
11
одновременно с проектом Стратегии МО на согласование в качестве приложения.
Структура и содержание Плана мероприятий.
Требования к структуре Плана мероприятий так же как к Стратегии применительно к муниципальному уровню не установлены ни в 172-ФЗ, ни в 100-ФЗ. Однако если использовать метод аналогии с региональным уровнем можно сделать вывод, что План мероприятий может содержать:
1) этапы реализации Стратегии, выделенные с учетом установленной периодичности бюджетного планирования: три года (для первого этапа реализации стратегии и текущего периода бюджетного планирования) и три -шесть лет (для последующих этапов и периодов);
2) цели и задачи социально-экономического развития МО, приоритетные для каждого этапа реализации стратегии;
3) показатели реализации Стратегии и их значения, установленные для каждого этапа реализации стратегии;
4) комплексы мероприятий и перечень муниципальных программ муниципального образования обеспечивающие достижение на каждом этапе реализации Стратегии долгосрочных целей социально-экономического развития МО, указанных в Стратегии.
5) способы и механизмы развития научного, научно-технического потенциалов и использования научно-производственного комплекса наукограда для достижения целей и решения задач социально-экономического развития муниципального образования.
При этом в Плане могут быть выделены мероприятия (проекты), способствующие реализации инновационных проектов, направленных на создание и развитие производства высокотехнологичной промышленной продукции и (или) инновационных товаров и услуг в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации и претендующие на участие в конкурсном отборе, по
результатам которого победителям будут предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета.
Мероприятия Плана мероприятий должны способствовать:
1) развитию научно-производственного комплекса наукограда, в том числе малых и средних предприятий;
2) реализации инновационных проектов, направленных на создание и развитие производства высокотехнологичной промышленной продукции и (или) инновационных товаров и услуг в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации;
3) сохранению и развитию инфраструктуры наукограда.
Мониторинг и контроль реализации Стратегии
В целях анализа результативности и эффективности реализации Стратегии проводятся мониторинг и оценка реализации Стратегии на протяжении всего периода ее реализации: в отношении достигнутых результатов в отчетном году, по итогам завершения соответствующего этапа реализации Стратегии и реализации Стратегии в целом, в том числе оценивается и степень достижения целевых показателей. Порядок осуществления мониторинга реализации Стратегии и подготовки документов, в которых отражаются результаты мониторинга реализации Стратегии, определяется муниципальными нормативными правовыми актами.
Информационной базой мониторинга реализации Стратегии являются данные государственного статистического наблюдения, информация органов Администрации МО, участников реализации мероприятий Стратегии, а также результаты социологических обследований.
Документами, в которых отражаются результаты мониторинга
реализации Стратегии, являются ежегодные отчеты главы МО, главы
местной администрации о результатах своей деятельности либо о
деятельности местной администрации и иных подведомственных главе МО
13
органов местного самоуправления, сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности реализации муниципальных программ. Данные документы подлежат размещению на официальных сайтах органов, ответственных за разработку документов стратегического планирования, и общедоступном информационном ресурсе стратегического планирования в сети "Интернет", за исключением сведений, отнесенных к государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне.
Итоги мониторинга и оценки реализации Стратегии в соответствующем периоде ее реализации подлежат отражению по форме, утверждаемой органами местного самоуправления МО. Оценка реализации Стратегии проводится ежегодно по итогам мониторинга. Контроль реализации Стратегии осуществляется в порядке, определяемом
муниципальными нормативными правовыми актами.
& & &
Предложенные автором рекомендации были использованы НП «Союз развития наукоградов России» при подготовке Методических рекомендаций по разработке и реализации Стратегии социально-экономического развития муниципального образования, претендующего присвоение или сохранение статуса наукограда РФ, обсуждены на совещании в Министерстве образования и науки РФ и отправлены наукоградам РФ для использования при подготовке документов СП.
Библиографический список:
1. Федеральный закон от 20 апреля 2015 г. N 100-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации» и Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике»».
2. Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
4. Методические рекомендации по оптимизации стратегического планирования на муниципальном уровне, Фонд «Институт экономики города», 2015
5. Ресурсные центры по стратегическому планированию при ЗАО МЦСЭИ «Леонтьевский центр»: http: //www.city-strategy.ru, http://www.stratplan.ru
