CC BY
74Методические подходы к оценке эффективности организационно-экономического механизма управления системой государственных закупок
Пономарев Александр Анатольевич
аспирант, ФГАОУ ВО «Пермский государственный национальный исследовательский университет», kudesnik59@gmail.com
Проблема оценки эффективности государственных закупок является актуальной в сложившихся макроэкономических и геополитических условиях, поскольку качество управления закупочной деятельностью напрямую влияет на результаты достижения стратегических целей социально-экономического развития страны. В настоящее время существует несколько методических подходок к оценке закупочной деятельности, которые используют профильные министерства и ведомства. Выбранные критерии и показатели являются недостаточными для оценки качественных эффектов на различных уровнях управления, поскольку преобладают общие показатели, на основании которых в большей степени можно оценить динамику и количественные изменения в структуре закупок и исполнения контрактных и договорных обязательств. В статье предлагается методический подход к оценке эффективности механизма закупочной деятельности, основанный на ключевых процессах, объединенных общими результатами, целями и задачами. Ключевые слова: организационно-экономический механизм, методический подход, оценка эффективности, государственные закупки, закупочный процесс, закупочная деятельность, регламентация процессов, модель бизнес-процесса.
В Российской Федерации государственные и муниципальные заказчики реализуют закупочную деятельность согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, используя финансовые активы государственного бюджета всех уровней и средств на основании контрактов и договоров, заключаемых на конкурсной основе. Сложность данного института и его значимость для социально-экономического развития государства, регионов и бизнеса актуализирует научные исследования, посвященные проблемам эффективности закупочной деятельности.
Формирование методического подхода обусловлено пониманием назначения закупок и особенностями управления данным процессом, в связи с этим государственные закупки можно рассматривать как результат, функцию государства и процесс [7; 8; 9].
Результат. Осуществление закупки предполагает получение товаров, работ, услуг, передачу технологий и вовлечение их в оборот. Это позволяет оценивать определенные количественные и качественные характеристики на основе овеществленной поставки.
Функция государства. Закупочная деятельность связана с планированием потребностей государственных органов, учреждений и направлена на обеспечение функционирования аппарата управления, реализацию основных полномочий, целей и задач.
Процесс. Закупочная деятельность осуществляется как процесс, состоящий из нескольких стадий, при каждая из последующих связана с определенными результатами предыдущей, что позволяет регламентировать статус исполнителей и контролировать эффективность.
В целях оценки эффективности организационно-экономического механизма управления закупками будем рассматривать государственные закупки как процесс, которому присущи следующие особенности:
- четко определенные стадии реализации, позволяющие формализовать типовые процедуры и оценивать их на основе единообразных критериев;
- жесткий нормативно-правовой регламент и ответственность за нарушения при проведении закупочных процедур;
- публичный характер осуществления и контроля.
Методические подходы к оценке эффективности закупок условно можно разделить на два направления: ведомственное и научно-теоретическое.
На практике преобладает ведомственный подход, представленный методиками и показателями Министерства финансов, Министерства экономического развития, Счетной палаты РФ. Он обладает как преимуществами, так и недостатками. Первые заключаются в относительной простоте и прозрачности расчетов, обусловленных очевидными категориями цены контракта, экономии, которые легко отследить и учитывать. К недостаткам относится узкая область оценки эффективности, недоста-
X X
о
го А с.
X
го т
о
м о м м
см см о см
о ш т
X
<
т О X X
точное внимание к качественным критериям, а также отсутствие анализа влияния закупок на финансово-экономические и рыночные показатели субъектов, вовлеченных в закупочный процесс. Некоторые недочеты находятся в процессе активного устранения: добавляются критерии качественных характеристик товаров, показатели закупок в различных разрезах (единственный поставщик, доля конкурсов в общем объеме закупок и т.п.), уточняются расходы и экономия бюджетных средств. Влияние закупок на развитие отраслей в последние годы оценивается Счетной палатой РФ и Министерством финансов РФ. Однако, данные направления развития методик и подходов носят общий, поверхностный характер.
Научно-теоретическое направление представлено большим пластом работ отечественных ученых, что свидетельствует о значимости проблемы эффективности государственных закупок и необходимости унификации методических подходов к ее оценке.
Различные направления исследований сферы закупок отечественных ученых отражены в таблице 1.
Зибзеевой Е.В. для классификации видов рисков и методов управления ими в рамках исполнения государственных контрактов применен метод структурного анализа [4].
В своем исследовании Гарина Ю.Е. сопоставила концепцию имиджа, имеющего стоимостную оценку и деловой репутации в модели разных поколений, а также провела сравнительный анализ федеральной системы оценки и принципов деловой репутации, используя метод научного обобщения.
В работе Пластининой Е.А. метод научного обобщения применялся для классификации структуры угроз в системе государственных закупок и экономической безопасности региона, а также эвристический метод с целью выявления специфических характеристик объекта исследования при отсутствии достаточной информационной базы. Автором использовался метод научного познания с целью применения зарубежных практик закупочной деятельности в отечественную сферу закупок [10].
Метод использования визуальных элементов использовался в работе Сафиуллиной Г.Г. для отображения схем рабочего процесса поставщика, были применены графические средства и стандартизация моделирования процессов в виде событийная цепочка процессов [13].
Лапиной А.Е., Киселевой О.В и Кумунджиевой Е.Л. был разработан подход на основе интегрального показателя, в который включены стандартные критерии экономии, затрат, цены контракта, аналитические критерии соответствия нормам ключевых ФЗ-44, Ф3-233 [5].
Налбандян А.А. применялся метод на основе затрат и исполнения обязательств на различных этапах исполнения закупки в рамках процесса, при котором за право заключить контракт соревнуются несколько участников. В данном случае авторы упускают из вида необходимость учета специфики деятельности конкретного предприятия, рассматривая только трудовые расходы на процесс закупочной деятельности [6].
Шешукова Т.Г. и Мальцева А.А. в своем исследовании проводят оценку комплексного показателя эффективности закупок, разделенного на следующие этапы: эффективность системы поиска и отбора поставщиков для удовлетворения определенных потребностей и эффективность использования закупленного оборудования. Авторский
подход учитывает большинство характеристик организации и исполнения закупки, при этом методика направлена исключительно на государственные исследовательские институты. Авторами также подчеркивается необходимость рациональной группировки доходных и расходных статей в налоговом учете предприятия [16].
Таблица 1
Направление исследования сферы закупок
о ш
X х ^
X X
еа фз
фы
£ ® ! кафе
д е
оо рп пук еа
о >, нк .а го лз
2 (Ц £ &
® -&
лое
е д
Автор Полученный научный результат
Батуева Д.И. - использование дополнительных показателей для оценивания эффективности государственной закупочной деятельности; - разработан алгоритм по оценке уровня эффективности закупки
Ефремова Н.Н. - использование показателей экономической и социальной эффективности закупок
Ковалева Е.А. - использование показателя доходность инструментов сферы государственных закупок
Смотрицкая И.И. - разработка методологического подхода универсальной оценки государственных закупок
Налбандян А.А. - предложена методика оценки эффективности закупочной деятельности государственных вузов
Зибзеева Е.В. - разработка теоретического подхода к сути финансовых инструментов эффективного использования финансовых активов бюджета в рамках государственного заказа
Кодрик В.Н. - внедрена система оценки, основанная на критериях проведения конкурса; - разработана методика по формированию стартовой цены контракта при размещении заказов для таможенных целей
Селемятов А.М. - предложена методика применения Па-рето - анализа в системе конкурсных закупок; - разработана методика использования частичной поставки
Пластинина Е.А. - выявлены критерии влияния на экономическую безопасность региона в контексте закупочной деятельности; - систематизированы риски в системе государственных закупок и определены методы управления рисками данной системы
Шабанова Е.В. - разработана методика формирования цены контрактов с учетом ситуации, в которой полностью или частично отсутствует достоверная информация о возможных состояниях внутренней и внешней среды.
Храмкин А.А. - на основе комплекса факторов сформирован показатель коррупционной устойчивости системы государственных закупок
Мячин Н.В. - раскрытие новых видов нелегальной деятельности в сфере закупок; - оценивание влияния нелегальной деятельности на эффективность реализации закупок; - разработка новых инструментов по борьбе с нелегальной деятельностью в сфере закупок
Составлено на основе [1; 3; 4; 6; 7; 17]
Обосновано применение метода экспертных оценок в различных областях закупочной деятельности.
Батуева Д.И. в своем исследовании применяла метод экспертных оценок для расчета числовых параметров закупок для социальных потребностей [1].
Демиденко М.В. были классифицированы типы обеспечения государственного контракта путем применения
многомерной оценки и процесса сравнения объектов в парах [2].
При этом метод экспертных оценок нельзя считать достаточно объективным, что обуславливает необходимость применения математических методов, основанных на реальных данных.
Математические методы в контексте анализа сферы закупок можно классифицировать по наиболее подходящим для этой области:
1. Математический анализ - применяется для анализа состояния движения значений разных показателей в определенный период формирования экономических моделей. В работе Кодрика В.Н. использовалась сформированная модель системы неравенств для описания модели равновесного предложения в стратегии аукционов, на которых несколько товаров продаются один за другим одной и той же группе потенциальных покупателей.
2. Математическая статистика, при которой применение результаты обобщения информации о значениях признаков объектов совокупности способствует оценке форм обращения разных явлений и процессов явлениями.
3. Математическое моделирование, с помощью которого формируется совершенная форма объекта исследования посредством языка цифр, знаков действий и других символов. Данный метод не предназначен для комплексного оценивания, а направлен на оценку наиболее значимых аспектов объекта исследования. Следовательно, формирование модели закупочной деятельности будет основано на тактике поведения ее участников, без учета региональной специфики процедуры закупки.
Ефремова Н.Н. в своем исследовании разработала экономико-математическую модель, служащую для анализа и прогнозирования экономических процессов на разных уровнях с использованием методов математической статистики и метода, основанного на минимизации суммы квадратов отклонений. Данная модель парирует влияние экономии финансовых активов бюджета в рамках закупочной деятельности на рост общей доли аукционов в общем объеме методов реализации закупок [3].
Савченко В.В., использует модель, отображающую взаимосвязь между переменными в виде схемы основных взаимосвязей и коэффициентов корреляции, для оценки влияния системы управления закупками на конкурентоспособность предприятий промышленного комплекса [11].
Сергеева С.А. в своей работе применяет метод, который итеративно проверяет статистическую значимость каждой независимой переменной для построения модели, отражающей влияние конкретных факторов на общем уровне прозрачности исполнения процессов закупок на региональном уровне [14].
Показатели экономической эффективности определяются разными методами, объединяют которые общие критерии между полученными результатами и общей стоимостью ресурсов, уровень достижения цели на которую выделены финансовые ресурсы.
Шмиголь Н.С. рассматривает эффективность государственных расходов, как совокупный показатель оценки общей эффективности, определяемый, как соотношение между величинами социально значимого конечного результата, полученного в ходе реализации товаров и расходов, пущенных на данную операцию [18].
Саунин А.Н. считает целесообразным при эффективности государственных расходов использовать показатели экономичности, и результативности [9].
По мнению Федченко Е.А., эффективность государственных расходов - это относительный показатель результата для бюджета в ходе осуществления финансовых операций и планирования бюджетов, с целью получения максимального эффекта. Автор, учитывая особенности процесса планирования и разработки бюджетов, проводит классификацию видов экономической эффективности: взаимосвязь между объемом государственных средств, использованных объектом на реализацию закупки и достигнутым уровнем ее результатов; результативность в рамках отношения целей и достигнутых результатов; целесообразность соответствия целей реальным потребностям [15].
Таким образом, отечественный практический опыт богат разными авторскими подходами оценки эффективности закупок. Предложенные авторами подходы упускают из виду ряд значимых факторов и аспектов, однако по-своему каждый из них имеет научную значимость и играет важную роль для будущих исследований.
Следует отметить, что недостаточно представлена методическая оценка эффективности механизма закупочной деятельности на основе формализации этапов бизнес-процесса.
Предлагаемый подход основан на принципах:
- детализации четырех ключевых этапов закупочной деятельности;
- сочетанием различных критериев эффективности, направленных на описание качественных параметров функционирования организационно-экономического механизма управления закупочной деятельностью;
- синтезом существующих научных подходов и методик оценки, с преобладанием процессного подхода.
Для целей исследования под организационно-экономическим механизмом управления системой государственных закупок будем понимать совокупность организационных, административных, нормативно-правовых и цифровых процедур, направленных на обеспечение качества закупочной деятельности.
Существующий организационно-экономический механизм управления системой государственных закупок представлен на рис. 1.
^сх
Механизм управления системой государственных закупок
Субъект управления * Воздействие [у Результаты управления
Государственные органы, министерства, ведомства (Минфин.
Счетная Палата. Минэкономразвития)
Органы региональной власти
Поставщики II заказчики закупок
Система показателей оценки эффективности
Нормативно-правовое
Товары, услуги, работы
Ii
Адмнни стратнвное Развитие бизнеса
Техническое Развитие регионов
Экон омическое Развитие цифровой среды
Рыночное Конкурентная среда
Процессное Перераспределение средств
Рисунок 1 - Организационно-экономический механизм управления системой государственных закупок (разработано автором)
I I
О
ГО
>
JH
I
го m
о
2
О
м м
CN CN
0 CN
01
о ш m
< Ш
0
1 I
В результате совершения совокупности действий и процедур формируются промежуточные и основные результаты закупочной деятельности, распределим их по ключевым процессам (рис. 2).
Этапы бизнес-процесса закупки
Планирование потребности r государственных закупках
Размещение государственного заказа
Заключение и исполнение государственного контракта
Результаты и эффекты государственно! о заказа
Итоговая оценка
"эффективности закупки
Результаты этапов закупки Показатели оценки эффективности закупки
^---^
БП1 - сумма планов П2 - соответствие стратегии развития отрасли У региона ПЗ - соответствие программам территориального / отраслевого развития
Бюджет, смета затрат, описание качественных, и количественных характеристик
Формирование реестра поставщиков на выполнение государственно го контракта/ договора БП1 - количество извещений П2 - соблюдение сроков ПЗ - правильность документации
Акт приемки-сдачи товаров, работ, услуг в соответствии с условиями БП 1 - количество договоров П2 - соблюдение существенных условий договора/ контракта ПЗ - отсутствие претензий
Положительный производственный, коммерческий, рыночный, социальный эффект для систем и субъектов закупки
БП 1 - экономия П2 - рост финансово-экономических показателей исполнителя ПЗ - внедрение результатов в экономику
Эффекты и результаты в относительных и абсолютных значениях ИП - Интегральный показатель эффективности механизма управления закупками
Рисунок 2 - Процессная модель оценки эффективности организационно-экономического механизма управления системой государственных закупок (разработано автором) Где:
БП - базовые показатели каждого из четырех этапов общего бизнес-процесса;
П2-П5 - предлагаемые показатели оценки эффективности, ИП - интегральный показатель, объединяющий четыре этапа оценки.
Интегральный показатель формируется как сумма совокупности итоговых критериев эффективности по каждой группе, которые установлены в диапазоне 40100% выполнения, так как второй и четвертый этап в большей степени связаны с качественной реализацией первого и третьего присвоены весовые коэффициенты: Этап 1 - 30% (0,3) Этап 2 - 20% (0,2) Этап 3 - 30% (0,3) Этап 4 - 20% (0,2)
Соответственно интегральный показатель принимает вид:
(1К1,1К2, 1К3, 1К4 1Кб) * 0,3 ИП = X (2К1, 2К2, 2К3, 2К4 2Кб) * 0,2 (3К1, 3К2, 3К3, 3К4 3Кб) * 0,3 (4К1, 4К2, 4К3, 4К4, 4Кб) * 0,2
Выполнение закупки на уровне менее 40% не рассматривается, так как подобные случаи связаны с расторжением государственно контракта или договора и возвратом бюджетных средств. Некоторые критерии являются экспертными, некоторые содержат статистическую основу, поэтому их необходимо детализировать при проведении расчетов по отдельным видам государственных закупок.
Заинтересованность ученых вопросом повышения эффективности сферы закупок привела к увеличению
количества исследований в этой области, было разработано множество методик, рекомендации которых направлены на решение проблем данного направления. При этом использование методического материала в данном исследовании обусловлено тем, что при оценке закупочной сферы, научно-теоретический анализ способствовал структуризации теоретического материала в форме новых концепций, категорий, законов и гипотез, но в то же время научно-методический аппарат, применяемый в практической деятельности для обеспечения работы отечественной контрактной системы, не приносит желаемого эффекта. Следовательно, вопрос актуальности поиска новых более совершенных подходов и методик в данной сфере остается открытым.
Литература
1. Батуева Д.И. Эффективность деятельности органов исполнительной власти в системе государственных закупок региона: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Ула-нУдэ, 2014. 24 с
2. Демиденко М.В. Развитие подрядных торгов на строительство объектов в системе государственных закупок: автореферат дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2017. 23 с.
3. Ефремова Н.Н. Международный опыт повышения эффективности государственных закупок и его использование в российской практике: автореферат дис. ... канд. экон. наук. М., 2010. 23 с.
4. Зибзеева Е.В. Финансовые инструменты эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа. Ростов н/Д, 2013. 26 с.
5. Лапин А.Е., Киселева О.В., Кумунджиева Е.Л. Подходы к оценке эффективности контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2016. № 1 (34). С. 30 - 35.
6. Налбандян А.А. Повышение эффективности бюджетных расходов на основе развития системы государственных закупок: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2015. 18 с.
7. Оборин М. С. Технологии повышения экономической безопасности курортных территорий // Вестник НГИЭИ. 2021. № 10 (125). С. 93-104.
8. Оборин М. С. Механизмы обеспечения экономической безопасности депрессивных регионов // Вестник Волгоградского государственного университета. Экономика. 2021. Т. 23. № 2. С. 29-41.
9. Оборин М. С. Тенденции антикризисного управления в сфере туризма // Сервис Plus. 2021. Т. 15. № 3. С. 3-11.
10. Пластинина Е.А. Система государственных закупок как фактор экономической безопасности региона: на примере Ярославской области: дис. ... канд. экон. наук. Ярославль, 2009. 187 с.
11. Савченко В.В. Обеспечение конкурентоспособности промышленных предприятий на основе управления закупками: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2017. 23 с.
12. Саунин А.Н. О содержании аудита эффективности использования государственных средств как нового типа государственного финансового контроля // Наука. Инновации. Образование. 2008. № 4. С. 350-358.
13. Сафиуллина Г.Г. Влияние конкурентной политики на социально-экономическое развитие региона через совершенствование системы государственных закупок:
на примере республики Татарстан: автореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05. Казань, 2019. 31 с.
14. Сергеева С.А. Совершенствование механизма антикоррупционного мониторинга реализации государственной политики регламентации закупок (на примере г. Москвы): дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05 / Сергеева Светлана Александровна. М., 2019. 193 с.
15. Федченко Е.А. Формирование системы показателей эффективности использования бюджетных средств // Вестник Финансового университета. 2016. № 2. С. 106116.
16. Шешукова Т.Г. Эффективность осуществления государственных закупок в бюджетных учреждениях: методический аспект //Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях». 2018. № 16. С. 59-68.
17. Шибанова А.А. Обеспечение экономической безопасности системы государственных закупок в РФ: автореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05 / Шибанова Анна Анатольевна. СПб., 2020. 22 с.
18. Шмиголь Н.С. Современные подходы к оценке результативности государственных расходов // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. № 45. С. 1522.
Methodological approaches to assessing the effectiveness of the organizational and economic mechanism for managing the public procurement system Ponomarev A.A.
Perm State National Research University
JEL classification: B00, D20, E22, E44, L23, L51, L52, M11, M20, M30, Z33
The problem of evaluating the effectiveness of public procurement is relevant in the current macroeconomic and geopolitical conditions, since the quality of procurement management directly affects the results of achieving the strategic goals of the country's socio-economic development. Currently, there are several methodological approaches to the evaluation of procurement activities that are used by the relevant ministries and departments. The selected criteria and indicators are not sufficient to assess the qualitative effects at various levels of management, since general indicators prevail, on the basis of which it is possible to assess the dynamics and quantitative changes in the procurement structure and the fulfillment of contractual and contractual obligations to a greater extent. The article proposes a methodical approach to assessing the effectiveness of the procurement mechanism, based on key processes, united by common results, goals and objectives.
Keywords: organizational and economic mechanism, methodological approach, performance evaluation, public procurement, procurement process, procurement activities, regulation of processes, business process model.
References
1. Batueva D.I. The effectiveness of the activities of executive authorities in
the system of public procurement in the region: author. dis. ... cand. economy Sciences. UlanUde, 2014. 24 p.
2. Demidenko M.V. Development of contract bidding for the construction of
facilities in the public procurement system: Abstract of the thesis. ... cand. economy Sciences. St. Petersburg, 2017. 23 p.
3. Efremova N.N. International experience in improving the efficiency of public
procurement and its use in Russian practice: Abstract of the thesis. ... cand. economy Sciences. M., 2010. 23 p.
4. Zibzeeva E.V. Financial instruments for the effective use of budgetary
funds when placing a state order. Rostov n/D, 2013. 26 p.
5. Lapin A.E., Kiseleva O.V., Kumundzhieva E.L. Approaches to evaluating
the effectiveness of the contract system in the field of state and municipal procurement // Business. Education. Right. Bulletin of the Volgograd Institute of Business. 2016. No. 1 (34). pp. 30 - 35.
6. Nalbandyan A.A. Improving the efficiency of budget expenditures based on
the development of the public procurement system: Ph.D. dis. ... cand. economy Sciences. M., 2015. 18 p.
7. Oborin M. S. Technologies for improving the economic security of resort
areas // Vestnik NGIEI. 2021. No. 10 (125). pp. 93-104.
8. Oborin M. S. Mechanisms for ensuring the economic security of depressed
regions // Bulletin of the Volgograd State University. Economy. 2021. V. 23. No. 2. S. 29-41.
9. Oborin M. S. Trends in anti-crisis management in tourism // Service Plus.
2021. V. 15. No. 3. S. 3-11.
10. Plastinina E.A. The public procurement system as a factor in the economic
security of the region: on the example of the Yaroslavl region: dis. ... cand. economy Sciences. Yaroslavl, 2009. 187 p.
11. Savchenko V.V. Ensuring the competitiveness of industrial enterprises based on procurement management: Ph.D. dis. ... cand. economy Sciences. M., 2017. 23 p.
12. Saunin A.N. On the content of the audit of the effectiveness of the use of
public funds as a new type of state financial control // Nauka. Innovation. Education. 2008. No. 4. S. 350-358.
13. Safiullina G.G. The impact of competition policy on the socio-economic development of the region through the improvement of the public procurement system: on the example of the Republic of Tatarstan: author. dis. ... cand. economy Sciences: 08.00.05. Kazan, 2019. 31 p.
14. Sergeeva S.A. Improving the mechanism of anti-corruption monitoring of the implementation of the state policy of procurement regulation (on the example of Moscow): dis. ... cand. economy Sciences: 08.00.05 / Sergeeva Svetlana Aleksandrovna. M., 2019. 193 p.
15. Fedchenko E.A. Formation of a system of indicators of the effectiveness of the use of budgetary funds // Bulletin of the Financial University. 2016. No. 2. P. 106-116.
16. Sheshukova T.G. The effectiveness of public procurement in budgetary institutions: methodological aspect // Accounting in budgetary and nonprofit organizations. 2018. No. 16. S. 59-68.
17. Shibanova A.A. Ensuring the economic security of the public procurement
system in the Russian Federation: author. dis. ... cand. economy Sciences: 08.00.05 / Shibanova Anna Anatolevna. St. Petersburg, 2020. 22 p.
18. Shmigol N.S. Modern approaches to assessing the effectiveness of public
spending // Financial Analytics: Problems and Solutions. 2013. No. 45. P.15-22.
X X
о
го А с.
X
го m
о
м о м м
