CC BY
28
УДК [614.2+613.6]
А.А. Ковшов
МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ФОРМИРОВАНИЮ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В УЧРЕЖДЕНИЯХ РОСПОТРЕБНАДЗОРА НА ОСНОВЕ ДАННЫХ ЛАБОРАТОРНЫХ И ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ1
ФБУН «Северо-Западный научный центр гигиены и общественного здоровья», Санкт-Петербург, ФГБОУ ВО «Северо-Западный государственный медицинский университет имени И.И. Мечникова» Минздрава России, Санкт-Петербург, kovshov@s-znc. ru
Резюме
Методические подходы к формированию управленческих решений должны быть основаны на оценке риска нарушений здоровья. На примере надзора за условиями труда предложено 5 уровней действий в зависимости от уровня риска: 1) отсутствие необходимости проведения каких-либо мероприятий; 2) настороженность в отношении наиболее уязвимых групп населения; 3) реализация минимального объема мероприятий; 4) реализация расширенного объема мероприятий; 5) незамедлительное прекращение контакта работников с опасными и вредными производственными факторами, приостановление деятельности. При разработке управленческих решений в первую очередь должны учитываться риски нарушений здоровья, тогда как соответствие или несоответствие санитарным нормам следует рассматривать лишь в качестве критерия наличия или отсутствия состава правонарушения. Для повышения эффективности реализации управленческих решений требуется гармонизация существующего законодательства и налаживание тесного сотрудничества министерств и ведомств. Ключевые слова: управленческие решения, уровни действий, оценка риска, условия труда
Summary
Methodical approaches to the formation of management decisions should be based on
a health risk assessment. This was illustrated by the example of supervision of working
conditions, five levels of actions were proposed: 1) no need for any measures; 2) the
protection of the most vulnerable groups of the population; 3) the implementation of
the minimum amount of activities; 4) the implementation of an expanded amount of
activities; 5) the immediate cessation of the contact with hazardous ambient factors,
818
the suspension of activity. When developing management decisions, first of all the risks of impairment of health should be taken into account whereas compliance or non-compliance with sanitary standards should be considered only as a criterion for the presence or absence of an offense. The harmonization of existing legislation and the establishment of close cooperation between ministries and departments to increase the effectiveness of the implementation of management decisions are required. Keywords: management decisions, action levels, risk assessment, working conditions
Введение
Основной задачей деятельности центров гигиены и эпидемиологии является обеспечение контрольно-надзорных мероприятий, проводимых территориальными Управлениями Федеральной службы по надзору в сферезащиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) и их отделами. Центрами осуществляются обследования, расследования, лабораторные и инструментальные исследования, выполняются санитарно-эпидемиологические экспертизы для подтверждения выполнения требований санитарного законодательства [1, 2]. Управленческие решения органов Роспотребнадзора, направленные на минимизацию рисков здоровью населения, представляют собой основную задачу Роспотребнадзора и являются индикатором эффективности его работы.
Вместе с тем, в работе по сбору и анализу данных лабораторных и инструментальных исследований имеется ряд организационных недоработок, значительно снижающих оперативность и эффективность работы санитарной службы. Помимо длительных сроков принятия управленческих решений, мероприятия, направленные на улучшение санитарно-эпидемиологического благополучия, зачастую не учитывают ни риск нарушений здоровья, ни приоритетность реализации определенных мероприятий. Это требует пересмотра методических подходов к формированию управленческих решений, которые должны опираться в первую очередь на оценку рисков здоровью.
Целью исследования является разработка методических подходов к формированию управленческих решений (на примере надзора за условиями труда), принимаемых органами Роспотребнадзора по результатам лабораторных и инструментальных исследований, на основе риск-ориентированного подхода.
Материал и методы
Проведен анализ информационных потоков в области сбора и анализа данных лабораторно-инструментальных исследований между ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» и Управлением9Роспотребнадзора (г. Санкт-Петербург).
Изучены действующие нормативные правовые акты в области координации действий между ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» и Управлением Роспо-требнадзора [1, 2, 3], а также особенностей взаимодействия Роспотребнадзора и иных ведомств [4].
На примере опасных и вредных производственных факторов [5] производственной среды продемонстрированы существующие подходы к их оценке, проведен их критический анализ и предложен алгоритм действий в зависимости от риска нарушений здоровья. Сформулированы стандартные управленческие решения, которые должны реализовываться в зависимости от уровня риска, предложено усилить межведомственное взаимодействие при сборе и анализе данных санитарно-эпидемиологической обстановки.
Результаты
Существует необходимость разработки уровней действий, которые бы соответствовали тому или иному риску нарушений здоровья. Очевидно, набор мероприятий будет отличаться применительно к вредному воздействию конкретного фактора риска (или определенного сочетания факторов риска), однако в целом можно предложить следующий алгоритм действий:
1) Отсутствие необходимости проведения каких-либо мероприятий. Риск пренебрежимо мал, уровни факторов производственной среды соответствуют оптимальным значениям или гигиеническим нормативам, установленных для населения [6].
2) Настороженность в отношении наиболее уязвимых групп населения (беременных, подростков, инвалидов, пожилых людей). Уровни риска соответствуют приемлемым значениям для населения и работающих, однако уровни факторов производственной среды не соответствуют допустимым значениям для уязвимых групп или их фактические уровни близки к пороговым значениям для работающих в целом. При наличии научно обоснованных гигиенических нормативов для данных групп населения их трудовая деятельность в таких условиях должна быть ограничена. В случае отсутствия подобных гигиенических нормативов требуется динамическое наблюдение за состоянием здоровья уязвимых групп и, при необходимости, принятие мер по снижению риска. Для остальных групп работников приоритетных мероприятий по охране труда не требуется, однако в перспективе возможна реализация мероприятий, направленных на повышение комфортности труда и доведения риска нарушений здоровья до пренебрежимо малых значений.
3) Реализация минимального объема мероприятий. Уровни риска соответствуют неприемлемым значениям для населения в целом, но приемлемым для работающих; возможно незначительное несоответствие фактических уровней гигиеническим нормативам для рабочих мест. Работники из числа уязвимых групп населения не должны привлекаться к трудовой деятельности в подобных условиях. Остальные работники должны быть информированы о риске, обучены правилам техники безопасности и охраны труда. Объем обязательных медосмотров и перечень медицинских противопоказаний должны быть меньше, чем при более высоком уровне риска. В общем случае требуется использование средств индивидуальной защиты (СИЗ), однако допускается отказ от их применения, если риски нарушений здоровья от использования самих СИЗ будут выше, чем риски нарушения здоровья от опасного и вредного производственного фактора, и (или) если применение СИЗ затруднит восприятие сигналов опасности. Реализация иных мероприятий возможна, но, как правило, их не следует рассматривать в качестве приоритетных.
4) Реализация расширенного объема мероприятий. Уровни риска нарушений здоровья соответствуют неприемлемым значениям для профессиональных групп, фактические уровни опасных и вредных производственных факторов существенно выходят за границы гигиенических нормативов для рабочих мест, отмечается повышенный риск возникновения профессиональных и профессионально обусловленных болезней. В дополнение к минимальному набору мероприятий следует предусматривать защиту временем, реализовывать мероприятия, направленные на снижение уровня фактора в источнике его образования (модернизация оборудования, герметизация технологического процесса и пр.), на пути его распространения (вентиляция, экранирование и пр.), проводить обязательные медицинские осмотры в расширенном объеме. При технической возможности, а также целесообразности и практичности, следует реализовывать мероприятия, направленные на полное устранение вредного воздействия факторов риска (автоматизация, дистанционное управление, изменение технологического процесса и пр.). В случае недостаточной эффективности и (или) невозможности реализации вышеперечисленных мер использовать СИЗ. При обосновании разного объема мероприятий в зависимости от конкретной величины риска нарушений здоровья и связанной с этим экспозиции опасных и вредных производственных факторов и (или) их уровней возможно разделение данного уровня действий на несколько дополнительных уровней [7].
5) Незамедлительное прекращение контакта работников с опасными и
вредными производственными факторами, приостановление деятельности. Имеется высокий риск развития острых профессиональных заболеваний и отравлений, высокий риск возникновения несчастных случаев на производстве, в том числе со смертельным исходом. В виде исключения допускается трудовая деятельность в опасных условиях труда при проведении работ, направленных на предупреждение развития аварийных и чрезвычайных ситуаций или при их ликвидации, при строгом соблюдении правил техники безопасности и обязательном использовании необходимых СИЗ.
Обсуждение
Существует необходимость внедрения риск-ориентированного надзора не только в контексте периодичности и формы проведения контрольно-надзорных мероприятий (документарные, выездные проверки), но и разработки конкретного объема и приоритетности принимаемых мер в зависимости от риска нарушений здоровья. В надзоре за соблюдением санитарного законодательства можно выделить увеличение норматива эквивалентного уровня звука при подтверждении приемлемого риска и реализации определенных мероприятий по улучшению условий труда [8]. В трудовом законодательстве [7] реализована модель «защиты временем» в зависимости от класса условий труда, установленного при специальной оценке условий труда: класс условий труда 3.2 и выше дает право работникам на дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 7 календарных дней, класс условий труда 3.3 и выше дает право работникам на сокращенную продолжительность рабочей недели (не более 36 часов). Подобные алгоритмы существуют и на уровне рекомендаций [6, 9]. Вместе с тем, представляется необходимым их дополнить и распространить подобные принципы и на другие сферы контрольно-надзорных мероприятий.
По данным Всемирной организации здравоохранения [10, 11] работникам возможно гарантировать приемлемый риск нарушений здоровья не только при 80 дБА, но при более высоких эквивалентных уровнях звука за 8-часовой рабочий день (85дБА). Требования СанПиН 2.2.4.3359-16 [8] учитывают это обстоятельство, но как при подтверждении, так и при невозможности подтвердить приемлемый риск, связанный с вредным действием шума, предлагается один и тот же набор мероприятий, направленных на минимизацию рисков здоровью. Законодательство стран Европейского союза, напротив, предполагает проведение минимального объема мероприятий при диапазоне эквивалентного уровня звука 80822
85 дБА (информирование о риске, применение СИЗ, ежегодная тональная аудио-метрия), и лишь при превышении 85 дБА применяется расширенный комплекс мероприятий [12].
Существуют сложности с количественным определением степени риска нарушений здоровья в отношении ряда опасных и вредных производственных факторов. В первую очередь, речь идет о биологическом факторе (возбудители инфекционных и паразитарных болезней человека и животных), где количественная проспективная оценка риска возникновения заболевания затруднена. В настоящее время риск нарушений здоровья по биологическому фактору определяется только в рамках специальной оценки условий труда и лишь тяжестью последствий заболеваний в зависимости от группы патогенности микроорганизмов [13], причём на популяционном уровне [14]. Отчасти это обусловлено и тем, что существующая классификация условий труда предполагает наличие прямой связи между риском возникновения заболевания как такового и тяжестью последствий данного заболевания. Аналогичным образом проводится оценка ряда химических веществ (наркотические анальгетики, противоопухолевые лекарственные средства, гормоны-эстрогены), контакт на рабочем месте с которыми предполагает установление вредного класса условий труда за потенциальную опасность [6].
Переоценка профессионального риска в отношении данных факторов не менее вредна, чем недооценка, так как работники, при наличии медицинских противопоказаний к работе во вредных и опасных условиях труда, не должны быть не допущены к работе [7], что неоправданно, если риск возникновения заболевания не будет достоверно выше, чем для населения в целом. Поэтому предлагается разработать модели оценки риска возникновения заболеваний (как минимум, по категориям «низкий», «повышенный», «высокий») в зависимости от конкретных условий труда (и, возможно, ретроспективной оценки риска), и затем скорректировать риск (например, снизив или повысив класс условий труда), установленный исходя из оценки тяжести последствий.
Требует особого подхода и ситуации, связанные с установлением 4 класса (опасные условия труда) при специальной оценке условий труда за потенциальную опасность в связи с невозможностью проведения лабораторных и инструментальных исследований [15] при некоторых видах работ (например, промышленный альпинизм), связанной с риском для жизни экспертов. Оценка подобных условий труда невозможна и в рамках контрольно-надзорных мероприятий, осуществляемых органами Госсанэпиднадзора. Очевидно, подобные потенциально
опасные условия труда следует рассматривать как одно из исключений, допускающих трудовую деятельность при условии неукоснительных соблюдения техники безопасности, использования СИЗ и специальных технических приспособлений.
Допустимые уровни ряда опасных и вредных производственных факторов при осуществлении отдельных видов работ не всегда совпадают с гигиеническими нормативами, установленными с учетом критериев безопасности. В качестве примера можно привести санитарные нормы по общей вибрации (категории «транспортно-технологическая» и «технологическая») и электромагнитным полям на рабочих местах пользователей персональных компьютеров, установленные СанПиН 2.2.4.3359-16 с учетом технической достижимости более низкого, по сравнению с безопасным, уровня. В отношении рабочих мест на транспорте и в угольной промышленности предельно допустимые эквивалентный общий уровень звукового давления и эквивалентные уровни звукового давления выше условно безопасных уровней из-за их технической недостижимости. Некоторые факторы ввиду их неуправляемости (например, микроклимат открытых рабочих зон) и вовсе не нормируются.
За основу принятия управленческих решений в данном случае должна быть принята оценка риска нарушений здоровья, тогда как соответствие или несоответствие санитарным нормам должно рассматриваться лишь в качестве критерия наличия или отсутствия состава правонарушения.
При превышении нормативов, установленных в качестве предельно допустимых значений с учетом технической достижимости более «жесткого» уровня, при принятии управленческого решения следует ограничиться лишь предписанием об устранении в разумные сроки данного нарушения (с учетом технической возможности, целесообразности и практичности). Превышение гигиенических нормативов, когда санитарные нормы установлены на более «мягком» уровне с учетом технической недостижимости безопасного уровня или отсутствуют из-за неуправляемости фактора риска, не должно рассматриваться как правонарушение и не требует устранения несоответствия гигиеническим нормативам. Тем не менее, необходима реализация других мероприятий, которые позволят свести к минимуму риск нарушений здоровья. Это, в свою очередь, потребует внесения изменений в нормативные правовые документы, так как с формальных позиций принятие управленческих решений при отсутствии нарушений законодательства невозможно.
Существуют многочисленные ведомства, осуществляющие надзор фактически в одной и той же области деятельности. В частности, в области гигиены труда непосредственно осуществляют надзор Роспотребнадзор и Государственная инспекция труда, косвенно - Ростехнадзор, Ространснадзор, Росавиация и др. На предприятиях с особо опасными условиями труда, а также на отдельных территориях Госсанэпиднадзор осуществляется Федеральным медико-биологическим агентством, а в организациях, входящих в структуру «силовых» министерств и ведомств, их соответствующими структурными подразделениями. На сегодняшний день межведомственное взаимодействие в части принятия согласованных управленческих решений налажено слабо, и даже в случае наличия соглашений они охватывают далеко не все сферы совместной деятельности [4]. Более того, в трудовом и санитарном законодательстве есть многочисленные противоречия в части вопросов гигиены труда, поэтому для повышения эффективности реализации управленческих решений требуется гармонизация существующего законодательства и налаживание тесного сотрудничества министерств и ведомств.
Выводы
Объем и приоритетность мероприятий в рамках управленческих решений должны прямо зависеть от риска нарушений здоровья. При наличии технической возможности, экономической целесообразности и практичности следует предусматривать наиболее радикальные мероприятия, позволяющие устранить вредное влияние фактора риска. Оценка риска нарушений здоровья должна проводиться с учетом единых подходов к нормированию, недопустимо ориентироваться на санитарные нормы, установленные исходя из управляемости риском. Управленческие решения не должны ограничиваться лишь компетенцией и полномочиями Роспотребнадзора: необходимо налаживание межведомственного взаимодействия для эффективного решения задач, связанных с рисками для жизни и здоровья человека.
Разработанные методические подходы на примере контрольно-надзорных мероприятий за условиями труда могут быть взяты за основу при формировании управленческих решений и в иных сферах государственного санитарно -эпидемиологического надзора.
Список литературы
1. Об утверждении Временного регламента взаимодействия территориаль-
ных управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации и федеральных государственных учреждений здравоохранения - центров гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации [Электронный ресурс]: утв. приказом Роспотребнадзора от 23 октября 2005 года № 751. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».
2. О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок [Электронный ресурс]: утв. приказом Роспотребнадзора от 19 июля 2007 года № 224 (ред. от 01.12.2017). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
3. Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений [Электронный ресурс]: утв. приказом Роспотребна-дзора от 18 июля 2012 г. № 775 (ред. 22.07.2016). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Об утверждении Административного регламента взаимодействия Федерального медико-биологического агентства и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека при проведении совместных проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [Электронный ресурс]: Утв. Приказом ФМБА и Роспотребнадзора от 11 апреля 2011 г. № 366/130. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
5. Опасные и вредные производственные факторы. Классификация: ГОСТ ССБТ 12.0.003-2015. М.: Стандартинформ, 2016. 16 с.
6. Руководство по гигиенической оценке факторов рабочей среды и трудового процесса. Критерии и классификация условий труда. Р 2.2.2006-05 [Электронный ресурс]: Утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29.07.2005. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Трудовой кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: ФЗ от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 03.08.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Об утверждении СанПиН 2.2.4.3359-16 «Санитарно-эпидемиологиче-
ские требования к физическим факторам на рабочих местах» [Электронный ресурс]: Утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 июня 2016 года № 81. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
9. Руководство по оценке профессионального риска для здоровья работников. Организационно-методические основы, принципы и критерии оценки. Р 2.2.1766-03 [Электронный ресурс]: Утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 24.06.2003. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Occupational Exposure to Noise: Evaluation, Prevention and Control / Ed. by Berenice Goelzer, Colin H. Hansen and Gustav A. Sehrndt. Dortmund: WHO, 2001. 336 p. + 1 CD. URL: http://www.who.int/iris/handle/10665/42429 (дата обращения: 12.10.2018)
11. Nelson D.I., Nelson R.Y., Concha-Barrientos M., Fingerhut M. The Global Burden of Occupational Noise-induced Hearing Loss // American Journal of Industrial Medicine. 2005. Vol. 48 (6). P. 446-458.
12. The minimum health and safety requirements regarding the exposure of workers to the risks arising from physical agents (noise) / Directive 2003/10/EC of the European parliament and of the council of 6 February 2003 (Date of transposition: 14/02/2006). URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-con-tent/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32003L0010 (дата обращения: 12.10.2018)
13. Об утверждении Методики проведения специальной оценки условий труда, Классификатора вредных и (или) опасных производственных факторов, формы отчета о проведении специальной оценки условий труда и инструкции по ее заполнению [Электронный ресурс]: Утв. Приказом Минтруда России от 24.01.2014 № 33н (ред. от 14.11.2016). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» .
14. Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 1.3.311813 «Безопасность работы с микроорганизмами I-II групп патогенности (опасности)» [Электронный ресурс]: Утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 ноября 2013 года № 64. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
15. О специальной оценке условий труда [Электронный ресурс]: ФЗ от 28.12.2013 № 426-ФЗ (ред. 19.07.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
