CC BY
194А. В. Нестеров, Е. И. Андреева
МЕСТО ТАМОЖЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В НОВОЙ «СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2030 ГОДА»
Представлены результаты анализа «Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года» в части организации и проведения таможенной экспертизы как меры таможенного контроля. Изложены критические замечания и обоснованы предложения по формированию задач, касающихся совершенствования экспертного обеспечения таможенного контроля.
Ключевые слова: таможня; товар; санкции; таможенная экспертиза; исследования; таможенный контроль; стратегия.
A. V. Nesterov, E. I. Andreeva
THE ROLE OF CUSTOMS EXPERTISE ACCORDING TO THE NEW "DEVELOPMENT STRATEGY OF THE CUSTOMS SERVICE OF THE RUSSIAN FEDERATION UP TO 2030"
The results of the analysis of the "Development strategy of the customs service of the Russian Federation until 2030" in terms of organizing and conducting customs expertise as a measure of customs control are presented in the article. The article contains critical comments and proposals for the formation of tasks related to improving the expert support of customs control have been substantiated.
Keywords: customs; goods; sanctions; customs expertise; research; customs control; strategy.
Утвержденная Правительством Российской Федерации (РФ) в мае 2020 г. «Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года» [1] (Стратегия) определяет цели, задачи и приоритетные направления развития таможенной службы. Значимость данного документа обусловливает необходимость проведения научного анализа его отдельных положений и формулирования научно обоснованных рекомендаций по их совершенствованию за счет устранения некоторых правовых и методических недочетов.
Следует подчеркнуть, что в Стратегии, объем которой составляет 49 страниц, вопросу экспертно-криминалистической деятельности таможенных органов посвящен лишь п. 10 раздела IV, изложенный на 0,5 страницы. Данный пункт содержит в основном положения о выполнении таможенных экспертиз и практически не затрагивает направления совершенствования взаимодействия должностных лиц, осуществляющих таможенный контроль и применяющих правовой инструмент специальных знаний, в частности в таможенно-экспертной форме.
Как известно, лица, уполномоченные на назначение таможенной экспертизы, отбор проб/образцов товаров и использование заключения таможенного эксперта, должны обладать не только юридическими знаниями, но и технической (методической) компетентностью. В частности, они должны быть компетентны в области отбора выборки и взятия проб/образцов конкретных видов товаров. Для этого необходимо проходить специальное обучение и аттестацию на знание и умение выполнять указанные операции.
К товару в Таможенном кодексе Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС) [2] относится движимое имущество, а следовательно, любые предметы,
перемещаемые через таможенную границу, например наркотики, документы, средства идентификации и т. д., а не только товарная продукция.
Законность и истинность заключения таможенного эксперта зависят от того, как осуществляется выборка «минимального количества» конкретного товара, о чем свидетельствует судебная практика. При выполнении этой таможенной операции должны соблюдаться не только порядок отбора выборки, но и аттестованные методики исследования. Подменять эти методики национальными стандартами (ГОСТ Р) недопустимо, так как стандарты выпускаются совершенно для других целей. Поскольку стандарты на продукцию содержат методики определения качества продукции, то их можно использовать как основу для разработки методик отбора выборки и взятия проб/образцов конкретных видов товаров в таможенных целях. Методики исследования товаров для таможенных целей имеют другие задачи (например, определение свойств товара для контроля правильности их классификации в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД)).
Деятельность экспертно-криминалистических служб Центрального экспертно-криминалистического таможенного управления (ЦЭКТУ) Федеральной таможенной службы (ФТС России) является важной, наукоемкой и сложной. Она обеспечивает значительное пополнение госбюджета, поэтому, на наш взгляд, раздел Стратегии, посвященный экспертно-криминалистической деятельности таможенных органов, должен более четко описывать это направление развития ФТС России.
Следует отметить, что раздел Стратегии, описывающий этапы ее реализации, тезисно раскрывает это направление, но вопросам назначения и выполнения экспертиз в рамках административных и уголовных дел в таможенном деле не уделено должного внимания.
Внедрение в экспертно-криминалистическую деятельность экспертиз по определению показателей безопасности пищевых продуктов также вызывает некоторое недоумение, поскольку выполнение таких экспертиз входит в функциональные обязанности других федеральных органов государственной власти. Не вызывает сомнения тот факт, что целесообразно останавливать опасные для людей и окружающей среды товары именно на границе, однако возникает вопрос, а не произойдет ли дублирование функций органов государственного контроля.
Более подробно направления экспертно-криминалистической деятельности таможенных органов, в частности ЦЭКТУ, раскрыты в приказе ФТС России от 10.07.2020 № 623 [3], посвященном формам отчетности таможенных органов.
Отчетные показатели предназначены для мониторинга деятельности ЦЭКТУ как структуры ФТС России для достижения целей, указанных в Стратегии. Можно предположить, что в ЦЭКТУ ФТС России будут уточнены задачи, позволяющие достичь поставленные цели. В связи с этим рассмотрим основные особенности отчетности ЦЭКТУ и сформулируем научно обоснованные рекомендации по этому поводу.
Форма 1-ЦЭКТУ содержит отчетность о результативности и эффективности деятельности ЦЭКТУ и его региональных филиалов, в частности: назначенных и выполненных поручениях (экспертизах (таможенных и судебных) по делам об административных правонарушениях и уголовным делам и исследованиях), по которым были выявлены признаки нарушения законодательства; количестве
возбужденных дел об административных правонарушениях и уголовных дел; отказах в выпуске декларации на товар, возвратах в страну отправления товаров, в том числе количестве уничтоженных, конфискованных товаров и доначисленных в бюджет средствах (в рублях) по результатам экспертиз.
Форма 2-ЦЭКТУ отражает отчетность о результативности деятельности ЦЭКТУ в судебных инстанциях.
В форме 3-ЦЭКТУ имеются пять разделов, содержащих качественные показатели при назначении таможенных экспертиз без учета судебных экспертиз, в частности, количество дополнительных и повторных таможенных экспертиз, а также три вида недостатков, по которым было отказано в их проведении (недостатки информации, ненадлежащее оформление, несоответствие сохранности упаковки).
Из отчетности следует, что ЦЭКТУ ФТС России несет ответственность за контроль качества назначения таможенных и иных экспертиз, что подразумевает необходимость взаимодействия ЦЭКТУ и Главного управления организации таможенного оформления и таможенного контроля, а также иных управлений ФТС России в части совершенствования их взаимодействия. При этом формы отчетности, утвержденные вышеуказанным приказом ФТС России, не содержат пунктов, по которым проверяется создание и внедрение системы менеджмента качества деятельности таможенных экспертов и экспертно-криминалистической деятельности ЦЭКТУ и его филиалов. Отсутствие данных пунктов, на наш взгляд, является упущением, которое можно исправить на этапе формирования и корректировки задач по реализации основных положений Стратегии. Следует отметить, что более 20 лет назад (в Главной таможенной лаборатории Государственного таможенного комитета Российской Федерации) такая система успешно функционировала.
Формирование направлений развития таможенной службы в положениях Стратегии подразумевает анализ и сопоставление ретроспективных и существующих недостатков с целью недопущения последних. Разработчикам важно знать их и при необходимости обращаться к научным публикациям, в которых ученые подвергают критике существующее состояние экспертного сопровождения таможенного контроля [4; 5].
«Пробелы» в нормативных актах, регламентирующих порядок применения таможенной экспертизы при таможенном контроле, влекут за собой появление проблем в таможенной практике. Например, ранее из отчетности ЦЭКТУ ФТС России удалили идентификационные таможенные экспертизы, однако товароведческие таможенные экспертизы остались. Поскольку товароведы выполняют товароведческие экспертизы не только в рамках таможенного контроля, то при проведении таможенных экспертиз могут использоваться методики исследования любых видов ведомственных или судебных экспертиз, в том числе криминалистических.
Только четкая классификация типов исследований в рамках таможенных экспертиз позволяет сформировать юридический подъязык, обеспечивающий профессиональную коммуникацию в области таможенного контроля.
Таможенный эксперт не может в выводах своего заключения давать юридически значимые оценки. Юридические решения на основе заключения эксперта может принимать только должностное лицо, уполномоченное на это законом, а приказы ФТС России не могут устанавливать такие полномочия.
Применение сложного, наукоемкого юридического инструментария таможенной экспертизы всегда вызывало трудности не только у таможенных органов при осуществлении таможенного администрирования, но и у лиц, которые принимали участие в законопроектной деятельности по определению юридического института таможенной экспертизы, регулирующего применение специальных знаний, в частности в таможенно-экспертной форме.
На наш взгляд, это отчасти связано с тем, что в ТК ЕАЭС имеется два противоречивых определения того, что обозначено термином «таможенная экспертиза». Таможенная экспертиза определяется в нем и как мера таможенного контроля, и как исследования и испытания.
Наличие правоохранительных функций таможенных органов также позволяет им применять юридический инструментарий судебной экспертизы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.
Употребление общенаучного термина «исследование» в ТК ЕАЭС без указания на то, что он обозначает действие в рамках экспертизы, привело к тому, что в ФТС России появился приказ о порядке выполнения исследований [6], который затем был отменен по требованию Минюста России, так как среди мер таможенного контроля нет исследований.
Особенность развития экспертной структуры таможенных органов России проявляется в том, что она базируется на лабораториях, которые во Всемирной таможенной организации (ВТамО) называются таможенными лабораториями. Поэтому в Стратегии имеется целевой ориентир 21, в соответствии с которым экс-пертно-криминалистическая служба должна обеспечивать полномочие и исполнение функций региональной таможенной лаборатории ВТамО, в том числе и на территории ЕАЭС.
В связи с этим необходимо не только гармонизировать нормативную правовую базу применения специальных знаний в таможенном деле РФ с требованиями ВТамО, но и развивать ее в рамках ЕАЭС, что позволит регламентировать процедуры юридического и методического применения специальных знаний. Поэтому остановимся на этих направлениях совершенствования деятельности ЦЭКТУ ФТС России, функции которого включают лабораторные исследования. Несмотря на то, что его подразделения называются отделами, они фактически выступают в качестве лабораторий. Поэтому лаборатории ЦЭКТУ и лабораторные исследования, выполняемые в рамках таможенных экспертиз или судебных экспертиз, должны соответствовать установленным требованиям, предъявляемым к таким лабораториям, в частности, международными стандартами, в том числе ВТамО. Для обеспечания признания заключений таможенного эксперта и заключения эксперта в рамках ЕАЭС в судебных инстанциях деятельность лабораторий ЦЭКТУ должна соответствовать требованиям следующих документов:
- ГОСТ КО/1ЕС 17025-2019 «Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий»;
- ГОСТ Р 52960-2008 «Аккредитация судебно-экспертных лабораторий. Руководство по применению ГОСТ Р ИСО/МЭК 17025»;
- Руководство 9. ^АС^19:2014 «Модули в судебно-экспертной деятельности»;
- Sample collection guide for customs and tax authorities (SAMANTHA);
- Customs Laboratory Guide (CLG).
С учетом положений Указа Президента РФ [7] ЦЭКТУ ФТС России следует также выполнять экспертизы санкционных товаров, а для этого должны быть утвержденные методики диагностических исследований товаров, которые могут свидетельствовать о наличии свойств санкционных товаров (страны происхождения товаров).
Санкционные товары - это отдельные виды сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, странами происхождения которых являются государства, принявшие решение о введении экономических санкций в отношении российских юридических и (или) физических лиц или присоединившиеся к такому решению. Санкционные товары, согласно постановлениям Правительства РФ, внесены в список запрещенных к ввозу на территорию страны товаров. Такие товары могут соответствовать требованиям по безопасности технических регламентов, но не соответствовать критерию запрещенных товаров по стране происхождения.
Таким образом, при выполнении таможенных экспертиз товаров, в том числе и предположительно относимых к санкционным товарам, необходимо использовать методики исследования товаров с целью диагностирования предметных свойств проб/образцов подконтрольных товаров, связанных с контролируемыми свойствами, на основании которых должностное лицо, осуществляющее таможенный контроль, может сделать вывод о стране происхождения товара, так как это входит в его функции, и принять обоснованное решение. При этом в рамках комплексной таможенной экспертизы могут использоваться не только товароведческие, химические, но и криминалистические методики, а комплексное исследование в рамках такой таможенной экспертизы может называться исследованием товаров, которые могут обладать свойствами санкционных товаров.
Рассмотренные проблемы Стратегии, касающиеся вопросов таможенной экспертизы, не являются новыми, они известны с появлением ТК ЕАЭС. Однако, по нашему мнению, на современном этапе развития таможенных органов России их необходимо устранять, в том числе и путем совершенствования самой «Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года».
Использованные источники
1. Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 23.05.2020 № 1388-р) [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
2. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Евразийского экономического союза. URL: http://www.eaunion.org/.
3. Приказ ФТС России от 10.07.2020 № 623 «Сборник форм статистической отчетности таможенных органов перед Федеральной таможенной службой Российской Федерации».
4. Андреева Е. И., Вермке П., Нестеров А. В. О гармонизации таможенного законодательства в области экспертизы товаров // Право ВТО. 2012. № 2.
5. Егоров Н. Н, Глазунова И. В. Проблемные вопросы использования специальных знаний в уголовном судопроизводстве // Вестник Российской таможенной академии. 2012. № 2. С. 73-76.
6. Приказ ФТС России от 01.09.2014 № 1679 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения исследований объектов и (или) документов при осуществлении таможенного контроля».
7. Указ Президента РФ от 06.08.2014 № 560 (ред. от 19.06.2020) «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
102 -
ВЕСТНИК российской ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 4 • 2020
