CC BY
267
Место Президента РФ и Правительства РФ
в сфере государственного управления
Попова Н.Ф. **
Are examined questions of the differentiation of the authority of the President RF and the Government RF in the sphere of the state administration.
Начнем с Президента РФ. В России установлена форма правления, основанная на новой концепции президентской власти (полупрезидентское правление), обусловленная в большей степени событиями демократического переходного периода в России, федеративной структурой Российского государства1. При этом разработчики Конституции РФ полагали, что России необходим сильный президент, способный выступить в роли «локомотива реформ» и объективного арбитра в ситуации конституционного кризиса.
Главным итогом работы Конституционного совещания по вопросу о Президенте РФ стало четкое закрепление в ст. 80 Конституции РФ трех основных граней его правового статуса в их неразрывной связи: 1) Президент не входит полностью ни в одну из ветвей государственной власти; 2) он является гарантом Конституции; 3) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Остальные аспекты правового положения главы государства, закрепленные в Конституции РФ, являются производными от этих базовых тезисов.
Вопрос о его месте Президента РФ в системе органов государственной власти является предметом острых дискуссий в научных публикациях2. Так, Л.А. Окуньков, анализируя конституционные полномочия Президента РФ, приходит к заключению, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер (руководство внешней политикой, полномочия Главнокомандующего Вооруженными силами и председателя Совета безопасности и др.), либо «приближены» к исполнительной власти. Ведь Президент РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» 3 (с посл. изм. и доп.) руководит деятельнос-
тью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Он утверждает по представлению председателя Правительства РФ положения об этих министерствах, назначает руководителей и заместителей руководителей названных органов.
Президент РФ также непосредственно руководит деятельностью федеральных служб, осуществляющих специальные функции в области обороны, безопасности, борьбы с преступностью (ФСБ, СВР, ФСО, ФСКН, ГФС, ФМС и др.). Он распределяет функции между этими органами.
Спорными являются выводы В.Н. Суворова о том, что «Президент РФ — фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им»4, и Н.И. Грачева о Президенте РФ как о субъекте, который возглавляет систему органов исполнительной власти5. В то же время можно согласиться с мнением многих администра-тивистов, которые не считают Президента РФ де-факто главой исполнительной власти, но правильно отмечают, что в сфере государственного управления (в сфере исполнительной власти) он играет значительную роль6. Его полномочия в этой сфере можно разделить на три группы: 1) по формированию органов исполнительной власти; 2) по определению основных направлений их деятельности; 3) по обеспечению законности в деятельности данных органов.
С целью формирования органов исполнительной власти Президент РФ назначает с согласия Государственной думы председателя Правительства РФ, по предложению председателя Правительства РФ
Статья подготовлена при информационной поддержке компании «Консультант плюс». Главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, доктор юридических наук, доцент.
N
Ol
Z
О
о
CJ
о о о
Q.
со s
H
о
0
1
о я с о m ф VO >5
о *
о ф
У
s
s
0
1
о *
о
s
ф
ч
я *
< s
I H
о ф
со
N
Ol
Z
О
о
CJ
о о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о
ш у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л *
<
S I
н
о ф
со
назначает на должность и освобождает от должности его заместителей, федеральных министров, принимает решение об отставке Правительства РФ, может председательствовать на заседаниях Правительства РФ, руководит деятельностью силовых и правоохранительных органов и др.
В целях определения основных направлений деятельности органов исполнительной власти — обращается к Федеральному собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; осуществляет руководство внешней политикой РФ; назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях; является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами РФ и т.д.
В целях обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти — может отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам; вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в тех же случаях до решения этого вопроса соответствующим судом; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, а также кандидатуру генерального прокурора; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении его от должности; назначает судей других федеральных судов.
Данные конституционные полномочия Президента РФ конкретизируются в ряде федеральных законов, регламентирующих осуществление государственного управления в отраслях управления, подведомственных ему. Например, в области обороны он определяет основные направления военной политики; утверждает военную доктрину России; осуществляет руководство Вооруженными силами РФ, другими войсками; объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе, отдает приказ Верховного главнокомандующего о ведении военных действий и др. В свою очередь, указанные полномочия Президента РФ по руководству отде-
льными элементами организации обороны более полно раскрываются в соответствующих федеральных законах7.
Скажем несколько слов о роли Президента РФ по определению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ, но оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» развернулась острая дискуссия. Многие юристы предлагали в нем: закрепить принципы организации органов исполнительной власти; определить существо органа исполнительной власти; обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти, их назначение; установить задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти и т.д. Но в законе о Правительстве РФ данные вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор Президенту РФ для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики 8.
В Конституции РФ установлено, что определение системы федеральных органов исполнительной власти является предметом ведения РФ. Однако она не устанавливает перечень и виды этих органов. На вопрос, каким актом эта система должна устанавливаться — федеральным законом или указом Президента РФ, Конституционный суд РФ9, указав на возможность издания указов по этому вопросу, отметил, что такое регулирование возможно до принятия соответствующего закона. Однако до настоящего времени закон, определяющий виды федеральных органов исполнительной власти, еще не принят. А.А. Степанова отсутствие такого закона рассматривает как пробел в законодательстве10. Видя это, Президент РФ, по образному выражению В.О. Лучина11, «не сидел сложа руки и с 1993 г. издал более 20 указов о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти с целью совершенствования государственного управления».
Большой объем полномочий Президента РФ вызывает необходимость создания специальных органов, обеспечивающих их выполнение21. Широкие полномочия администрации Президента РФ вызывают частые дискуссии. Например, Л.А. Окуньков считает, что администрация Президента РФ действует как самостоятельная политическая сила под эгидой президентского покровительства, как «второе правительство». По его мнению, политическая планка этого органа необоснованно завышена13.
Далее остановимся на роли Правительства РФ в сфере государственного управления. Его полномочия определены в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», указах Президента РФ14, других нормативных правовых актах15. Согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Оно является высшим коллегиальным исполнительным органом государственной власти РФ.
Конституция закрепляет две основные характеристики Правительства РФ. Во-первых, оно возглавляет систему органов исполнительной власти. Во-вторых, подчеркивается коллегиальный характер осуществления деятельности Правительства РФ. Все решения подготавливаются, обсуждаются и принимаются всеми членами данного органа совместно. Определено, что Правительство РФ состоит из председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров. Порядок его формирования определен в ст.ст. 110 и 111 Конституции РФ.
В соответствии с законодательством Правительство РФ обладает широким кругом полномочий. К его общим полномочиям отнесены: организация реализации внутренней и внешней политики РФ; осуществление регулирования в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, контроль деятельности ее органов; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации; реализация права законодательной инициативы. Установлены также его полномочия в конкретных сферах и отраслях управления.
Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы. В этой связи А.Д. Керимов верно подчеркивает:
«Правительство располагает чрезвычайно большими возможностями воздействия на все другие государственно-властные структуры, в том числе и на парла-мент»16. А.И. Бобылев, Н.Г. Горшкова, В.И. Ивакин также считают, что Правительство РФ активнейшим образом вторгается в сферу, традиционно считавшуюся сферой исключительной компетенции высшего представительного учреждения, а именно — в законодательный процесс, отмечая, что именно Правительство РФ определяет перспективу осуществления мероприятий во всех сферах жизнедеятельности общества и государства17.
По административно-правовому статусу Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, поэтому на него возлагается организация исполнения законодательства. Но современный законодатель идет по другому пути. На Правительство РФ ложится основная нагрузка по установлению порядков, перечней, тарифов, ставок, квот, действующих в сфере государственного управления, во исполнение федеральных законов, что существенно усложняет организацию его деятельности. В результате основную часть времени оно должно посвятить нормотворчеству, а не основной своей задаче — организации исполнения законодательства. Например, во исполнение Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» Правительство РФ обязано издать не менее 30 нормативных правовых актов, на разработку и подготовку которых должен уйти не один год (в связи с их сложностью), поэтому пока не принята и половина таких актов18.
Правительство руководит деятельностью 13 федеральных министерств, шести служб и четырех агентств.
Вопрос о роли Правительства РФ в сфере государственного управления является предметом широкого обсуждения среди ученых19. Л.А. Окуньков отмечает, что «на конституционном уровне фактически созданы два центра руководства органами федеральной исполнительной власти при лидирующей роли Президента РФ. Из этого вытекает, что, в каком бы соотношении и субординации они ни находились (де-юре и де-факто), всегда будет остро стоять проблема разграничения их полномочий». По его мнению, весьма спорной представляется практика искусственного вычленения из прямого веде-
N 01
г •
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
N
Ol
Z
О
о
CJ
о о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л *
<
S I
н
о ф
со
ния Правительства РФ многих федеральных министерств и служб20.
Противоположной точки зрения придерживается другой видный ученый В.М. Манохин., который подчеркивает, что «в действительности дело с подчинением ряда министерств (и некоторых служб) главе государства по своей природе не означает двойного подчинения, а имеет характер некоторого разграничения полномочий по функциональному критерию. Министерства при этом варианте не выпадают из системы исполнительных органов, подчиненных Правительству РФ. А министры как были, так и остаются полноправными членами Правительства РФ, и у них много полномочий, которые могут быть реализованы в отношениях с Правительством РФ, — например, вопросы кадровые, финансовые, материально-технического характера и др. И лишь вопросы охраны порядка и безопасности — как внешней, так и внутренней — вычленены и отнесены к полномочиям главы государства»21.
По мнению Н.А. Игнатюк, Л.К. Терещенко и А.В. Калмыковой, наличие права у Президента РФ и Правительства РФ наделять федеральные органы исполнительной власти по своему усмотрению любыми функциями негативно отразилось на построении эффективной, функционально разделенной системы федеральных органов исполнительной власти22. А.В. Ростовцев правильно подчеркивает, что при таком положении вещей законодательная власть не имеет возможности повлиять на решения Президента РФ и Правительства РФ. Это дает широкие
полномочия Президенту РФ по «реформированию» системы федеральных органов исполнительной власти по своему усмотрению23.
Сходного мнения придерживается и А.А. Степанова, которая замечает, что при этом нередко возникает такая ситуация, когда принятие указа об установлении либо изменении компетенции органа исполнительной власти влечет за собой внесение изменений и дополнений в закон. Так, «изменение функций МВД России и создание Федеральной миграционной службы повлекли за собой внесение изменений и дополнений в федеральные законы от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» 24, от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»25 и ряд других»26.
Таким образом, можно согласиться с мнением ученых о том, что в сфере государственного управления имеет место своеобразное «разделение труда» между Президентом РФ и Правительством РФ. Президент сосредоточил в своих руках политическое руководство в определении основных направлений внутренней и внешний политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней политикой27. А Правительство РФ занимается в первую очередь организацией реализации внутренней и внешней политики РФ, осуществлением регулирования в социально-экономической сфере, обеспечением единства системы исполнительной власти в РФ, контролем деятельности ее органов и др.
Литература и примечания
1. Иксанов И.С. Организационное обеспечение выполнения функций Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 23.
2. Агаев М. Президентская власть в системе государственной власти. М., 1994; Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994; Правовой статус Президента РФ / под общ. ред. проф. Ю.А. Дмитриева. М., 1997; Зуйков А. Российская модель института президентства по Конституции 1993 года: основные положения // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 5. С. 21 и др.
3. // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
4. Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: дис. ... д.ю.н. М., 2000. С. 344.
5. Грачев Н.И. Президент и Правительство как субъекты высшей управительной власти в Российской Федерации: теория и практика административного права и процесса // Материалы III Всероссийской научно-практической конференции. Ростов-на-Дону. 2008. С. 81.
6. Алехин А., Кармолицкий А. Козлов Ю. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 4; Демин А.А. Административное право Российской Федерации. М., 2002. С. 7; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2002. Т 1. С. 145 и др.
7. См.: федеральные законы от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 799; от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1014; от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552 и др.
8. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 4.
9. Постановление Конституционного суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.
10. Степанова А.А. Вопросы организации исполнительной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2. С.27.
11. Лучин В.О. «Указное право» в России. М., 1996. С. 51.
12. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395 и др.
13. Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) //Журнал российского права. 2001. № 2. С. 20.
14. См.: указы Президента РФ от 20 марта 2006 г. № 231 «О Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2006. № 13. Ст. 1360; от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663 и др.
15. См.: федеральные законы от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750; от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ.1996. № 35. Ст. 4135; от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137; от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699 и др.
16. Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. № 9. С. 26-29.
17. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003. С. 32.
18. Административная реформа в России. Указ. ранее. С. 57.
19. Тютина Ю.В. Правительство Российской Федерации как орган валютного регулирования // Административное право и процесс. 2006. № 4. С. 21; Марченкова Е.М. О постановлениях Правительства России в сфере предпринимательской деятельности // Журнал российского права. 2000. № 10. С. 17; Бевелико-ва Н.М. Компетенция Правительства Российской Федерации в сфере здравоохранения // Медицинское право. 2009. № 3. С. 22 и др.
20. Окуньков Л.А. Указ. ранее. С. 15.
21. Манохин В.М. Отраслевой принцип в организации государственного управления // Административное право и процесс. 2008. № 1. С. 20.
22. Там же. С. 170.
23. Ростовцев А.В. Конституционно-правовые основы формирования государственных органов в Российской Федерации: дис. ... к.ю.н. М., 2004. С. 17.
24. // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
25. // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
26. Степанова А.А. Указ. соч. С. 29.
27. Бобылева К.Н.Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации // Административное право и процесс. 2007. № 2. С. 19 и др.
О
О
сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
