CC BY
92
Корнеев Вадим Владимирович
заместитель начальника Краснодарского университета МВД России по заочному обучению (тел. 88612585146)
Место и роль зонального контроля в системе оперативного управления органами внутренних дел
Аннотация
Раскрываются понятия «управление», «контроль», и «учет». Анализируется место и роль зонального контроля в системе оперативного управления с системе органов внутренних дел.
Аnnotation
Concepts «management», «control», and «account», open up. A place and role of zonal control is analysed in the system of operative management with to the system of organs of internal affairs.
Ключевые слова: органы внутренних дел, зональный контроль, учет, управленческая деятельность, система оперативного управления, функции управления.
Key words: organs of internal affairs, zonal control, system of operative management, administrative activity, account, management functions.
Р
ассмотрим, прежде всего, поня- цесс управления и обратная связь между объек-
тие управление. том и субъектом. Управление призвано обеспе-
В.Г. Афанасьев дает следую- чивать и совершенствовать структурное и функ-
щее определение управления, циональное единство системы, вскрывать и уст-
^^^^^^^^^ «...как подготовка, принятие и ранять препятствия на пути к цели, ассимилиро-
реализацию цепи последовательных решений уп- вать или нейтрализовать возмущающие воздей-
равляющей подсистемой на основе информации, ствия как внутри системы, так и вне ее1.
отражающей состояние системы и окружающей Повышение эффективности управленческой де-
среды». Наряду с определением управления как ятельности в значительной степени связано с пра-
процесса, существует понятие «процесс управ- вильным пониманием функций управления. По-
ления», который определяется как «упорядоче- нятие «функция» является одним из широко рас-
ние системы». Достаточно интересна точка зре- пространенных в литературе и используется в
ния Ф.Д. Кожурина, который считает процесс уп- самых различных значениях. Так, у авторов кур-
равления ни чем иным, как развертыванием ме- са лекций по обшей теории управления функция
ханизма управления в динамике по своим техно- выступает как форма, способ проявления зави-
логическим параметрам. симости между различными социальными про-
Под управлением, представителями Российс- цессами в рамках данной общественной систе-
кой Академии Управления, понимается «упоря- мы.
дочение системы». По их мнению, системность- Кроме того, в понятие «функция управления»
ведущий принцип управления. Само управление нередко вкладывается смысл в зависимости от
рассматривается как особая система, включаю- того, какой аспект рассматривается: сущность и цели
щая субъект и объект управления, собственно про- управления, стадии и виды этой деятельности и т. д.
1 Общая теория управления: Курс лекций (Под ред. А.А. Беляева, К.И. Варламова, Н.П. Пишулина). -М. Российская Академия Управления, 1994. С. 168-176.
_234
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2008 • №1(19)
Однако, в любом случае функция управления представляет собой внешнее проявление управленческих отношений.
Отдельные авторы, в том числе В.П Афанасьев, В.Е. Караханов рассматривают понятие «функция» как одно из основных направлений деятельности1.
Существуют различные классификации функций управления. Можно сгруппировать их, во - первых, по содержанию и назначению управленческой деятельности - основные функции (социально - политические и производственно - экономические) и, во -вторых, по видам управленческой деятельности -общие и специфические функции2.
Общие функции управления отличаются определенным содержанием труда, характером информационных процессов и спецификой принимаемых решений. В их состав входят: планирование, организация, стимулирование, анализ, учет и контроль. Эти функции управленческой деятельности, несмотря на особенности различных отраслей, и звеньев управления, тесно взаимосвязаны между собой. Важное значение среди общих функций управления имеет контроль. Контроль, заметим, важнейший инструмент успешной управленческой деятельности.
В литературе существует достаточно большое число точек зрения в определении контроля. Такие, например, как «метод государственного руководства, метод управления, формы обратной связи». Контроль также рассматривается в контексте понятия «организация». Здесь он служит для наблюдения за работой основного механизма решения проблем и механизма согласования, для анализа проблем, поиска решений и перестройке работы в соответствии с программой3.
В основе почти всех высказываний о понятии «контроль» лежит определение его В. П. Афанасьевым, как наблюдение и проверка соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям для выявления результатов воздействия субъекта на объект, отклонений от требований управленческих решений (законов, планов, стандартов, правил, приказов и т. д.), принятых принципов организации и регулирования4. Контроль как функция управления определяется Малковым В.Д.5, Шелякиным Н.Д., Ивановым Н.Н., как прерогатива
субъекта управления. По мнению последних авторов система контроля представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, упорядоченных посредством комплекса организационных мероприятий, разрабатываемых в соответствии с определенными требованиями на основе сбора, анализа и обобщения информации об организационных и трудовых процессах в аппаратах управления и подчиненных подразделениях и устранения недостатков, причин и условий их проявления6. А.П. Капорцев, Ю.П. Карпухин, В.Д. Малков считают, что контроль имеет вполне определенную функциональную самостоятельность, которая заключается в получении субъектом управления информации функционирования системы, для создания условий оптимальной жизнедеятельности управленческого организма, с целью проверки целевого назначения и методов воздействия на управляемую подсистему, для корригирования ранее принятых и реализуемых управленческих решений7.
Методически правильно будет нам разграничить понятия «контроль» и «учет». Так, по мнению Е.В. Шориной, функция учета близка функции контроля8. Сущность учета, по мнению В. П. Афанасьева, заключается в получении, обработке, анализе и систематизации сведений, которые выражаются в основном в количественных формах и показателях, о результатах функционирования системы9. По мнению А.П. Капорцева, Ю.П. Карпухина, В.Д. Малкова учет - это система организационного наблюдения количественного изменения и отражение процессов во всех звеньях управления. Учет осуществляется в ходе контроля как процесс получения, обработки и систематизации сведений о результатах функционирования системы и выполнения исполнителями полученных ими заданий, выраженных, как правило, в количественных показателях1.
С точки зрения П П Зуйкова, учет является и совокупностью сведений и управленческим процессом, и функцией-операцией. Он тесным образом связан с функцией контроля. В тоже время учет имеет для контроля, по его мнению, вспомогательное значение. Он служит лишь средством обеспечения субъекта управления необходимой информацией2.
Сущность учета, осуществляемого в коде контроля, заключается в процессе получения, обработки и
1 Афанасьев В.П. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования). М. Политиздат, Караханов В. Е. Совершенствование оперативного управления горрайорганами в системах МВД, УВД.
1973. с. 238. М.: Академия МВД СССР, 1979. С. 67.
2 Основы научного управления социалистической экономикой. (Под ред. Р.А. Белоусова, В.И. Сенченко, Е.В. Маза-лова) М.: Мысль, 1985. С. 40.
3 Большая Советская Энциклопедия. М.: Советская Энциклопедия, 1976, т.23. С. 463-464.
4 Афанасьев В. П. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования). М.: Политиздат, 1973. С. 240
5 Малков В. Д. Планирование в управлении органами внутренних дел. М.: Юрид. лит., 1976. С. 157
6 Шелякин Н.Д., Иванов Н.Н. Организация и совершенствование системы контроля в МВД, УВД. М.: Академия МВД СССР, 1984.- с.2-10.
7 Капорцев А.П., Карпухин Ю.П., Малков В.Д. Контроль в органах внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1990. С.5
8 Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С.23.
9 Афанасьев В.П. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования). М.: Политиздат, 1973. С. 238.
235
систематизации сведений о результатах функционирования системы. Учет подразделяется
Таким образом, именно учет лежит в основе всякого контроля, осуществляется в процессе последнего и завершает его функцию в управленческом цикле.
Основные задачи контроля: обеспечение строгого выполнения законов и иных нормативных
актов, регламентирующих управленческую деятельность субъекта управления;
обеспечение обоснованности принимаемых управленческих решений;
обеспечение своевременности и качества выполнения уже принятых
управленческих решений; учреждение возможных негативных последствий в работе;
оказание необходимой помощи, прежде всего в сфере ресурсного обеспечения;
повышение ответственности за порученное дело и исполнительской дисциплины;
совершенствование форм и методов работы; выявление положительного опыта с последующим его внедрением в
практическую деятельность. Однако этим контроль не ограничивается. Он имеет своей целью не только фиксацию состояния выполненной работы (что является основной целью учета), тем или иным аппаратом, но и получение данных об отклонениям невыполнении или некачественном выполнении заданий и устранения вскрытых недостатков3.
Следует отметить, что в определенной степени прослеживается цикличный характер контроля, как и всего процесса управления: желаемое выполнение; фактическое выполнение; измерение фактического выполнения; сравнение фактического состояния с нормами; идентификация отклонения; анализ причин отклонения; программа корректирующих
действии; проведение корректировок.
Таким образом, контроль - это функция управления, с помощью которой собирается информация о текущем состоянии исполнения внутри организации (одним из наиболее простых и эффективных способов достижения эффективности управления является обеспечение доступности информации каждому в организации), сравнивается текущее исполнение с заранее установленными нормами выполнения, и исходя из этого сравнения, определяется, следует ли изменить организацию, чтобы достигнуть ранее поставленных целей.
Четко налаженная контрольная деятельность позволяет своевременно совершенствовать систему управления.
Выделяют три вида контроля: предварительный (превентивный); текущий (активный); заключительный (последующий).
Предварительный. Осуществляется в процессе подготовки управленческих решений (приказов, указаний по вопросам оперативно -служебной или управленческой деятельности, совершенствованию стиля работы, планов работы). Он призван обеспечить своевременность разработки и принятия решений, обоснованность и соответствие его законам и подзаконным актам, четкость и конкретность изложения, обеспеченность людскими и материально-техническими ресурсами, соответствующей подготовкой кадров, оперативность доведения решения до исполнителей.
Текущий. Осуществляется непосредственно в ходе проведения работ, предусмотренных управленческим решением. Его предметом является регулярная проверка практической деятельности по реализации принятого управленческого решения, выявление проблем и трудностей, устранение недостатков, оценка фактического состояния исполнения решения. Он позволяет вносить необходимые коррективы в процесс реализации решения.
Заключительный. Осуществляется по окончании исполнения решения и выражается в проверке полученных результатов. Благодаря ему, оценивается степень реализации поставленных задач эффективность принятого решения, его на конкретные результаты деятельности. При этом фиксируются возникающие проблемы, что позволяет наметить на будущее пути их нейтрализации, выработать меры по недопущению выявленных недостатков в дальнейшей работе.
Роберт М. Фалмер выделяет стадию «постконтроль» что по своей сути является не чем иным, как заключительным контролем, ибо связан с «тщательным анализом ошибок и пересмотре состояния дел на будущее, однако желательно, - пишет
1 Капорцев А.Г., Карпухин Ю.Г., Малков В.Д. Указ. соч. С. 6.
2 Основы научной организации управления и труда в органах внутренних дел (под ред. Г.Г.Зуйкова). М.: Юрид. лит., 1974. С. 125,162.
3 Малков В.Д. Планирование в управлении органами внутренних дел. М.: Юрид. лит., 1976. С. 157.
_236
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2008 • №1(19)
Фалмер, - чтобы он был устранен с помощью предварительного контроля и текущего отслеживания и контроля».
Эффективный контроль основан, прежде всего, на прогнозируемых результатах, а не только на фактических. Контроль всегда должен быть ориентирован на перспективу, иначе он будет неполным и малополезным.
Контроль - необходимая функция всех систем управления. Без контроля управляющие воздействия вообще немыслимы, поскольку он служит одним из средств обеспечения управляемости систем, а именно: обеспечивает четкое взаимодействие элементов системы, ее динамичность, усилительные свойства, ее обратные связи с субъектом управления. Основными методами организации и осуществления контроля являются: метод ведения. Он предполагает жесткий контроль за выполнением, принятых управленческих решений, за организацией и осуществлением повседневной деятельности органа или подразделения, постоянное внесение поправок (коррективов) в нее. Он реализуется при повседневном оперативном контроле; метод слежения. Он подразумевает периодический контроль, его реализация проявляется в наблюдении за деятельностью, в частности путем различных проверок (комплексных, целевых, разовых и т. д.), отдельных сторон или вопросов деятельности органа или подразделения.
Среди общих методов контроля также выделяют следующие: предварительный, направляющий, фильтрующий и последующий. С помощью метода предварительного контроля определяются необходимость и возможность достижения желаемой цели посредством выполнения планируемых действий, а также качественные, количественные и структурные характеристики оптимального варианта ожидаемого результата. В процессе направляющего контроля, т. е. до момента достижения требуемого результата, осуществляется анализ, сравнение, оценка контролируемого объекта, а также вырабатываются и выполняются корректирующие действия, которые помогают достичь нужных конечных результатов. Метод фильтрующего контроля применяется в основном при проверке осуществления функционирования объекта. Он представляет собой периодическую проверку как деятельности самого объекта управления в целом, так и исполнителей. Реализуется посредством целевых и разовых проверок отдельных сторон или вопросов оперативно-служебной деятельности. Цель - оценить фактическое состояние функционирования объекта, выявить проблемы, возникающие при этом и принять необходимые меры к их разрешению. Основан на изменении фактических результатов деятельности объекта.
Метод последующего контроля или метод контроля по результатам проводится после завершения определенного действия, т. е. по результатам работы за какой-то период.
Необходимым предварительным условием контроля является наличие организационной структуры, причем, чем более четкой, полной и интегрированной будет эта структура, тем более эффективными будут меры контроля. Эффективность управления организацией требует сбалансированной структуры, приспособленной к основной деятельности и достижению главных целей и задач, стоящих перед системой в целом. Таким образом, контроль как функция управления и как элемент организаторской работы представляет собой систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям. При этом выявляются результаты воздействия субъекта на объект, полученные отклонения от требований управленческих решений и на ЭТОЙ базе вырабатывается корректирующие действия, направленные на, предотвращение нежелательных последствий. Можно сделать вывод, что контроль служит двум основным целям:
во - первых, направляет деятельность объектов на выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки фактического состояния дел, степени выполнения решений вышестоящих аппаратов и руководителей;
во - вторых, с его помощью можно управлять процессом непрерывного совершенствования деятельности аппаратов и лиц посредством своевременного обнаружения и устранения возникающих отклонений и их причин.
Отметим, что все формирования, образующие единую систему, как бы одновременно выступают в ролях субъекта и объекта управления одновременно. Каждое из них имеет свою сложную структуру. В свою очередь вместе они образуют еще более сложную организационную структуру со своими элементами. По отношению к ПУРОВД аппараты МВД, УВД выступают как непосредственно управляющая система или как сложный, коллективный субъект управления. Одна ив главных задач этих аппаратов -осуществление квалифицированного руководства управляемыми объектами. Центр всей организаторской работы переносится непосредственно в гор-райорганы внутренних дел. При осуществлении воздействия на управляемые объекты, следует учитывать не только подчиненность частей целому, но и их относительную самостоятельность в рамках всей системы. Возникает проблема оптимального сочетания управления с самостоятельностью ПУРОВД.
237
